Дубовик Экологическое право в вопросах и ответах_2001. Экологическое право в вопросах и ответах
Скачать 1.88 Mb.
|
Глава ПРАВОВАЯ ОХРАНА МОРСКОЙ СРЕДЫ, КОНТИНЕНТАЛЬНОГО ШЕЛЬФА, ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЗОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1. Общая характеристика законодательства Данному направлению экологического права с каждым годом уделяется все большее внимание со стороны международных и национальных законодателей. Причины этого, с одной стороны, заключаются в экологическом значении Мирового океана и глобальном характере угроз, связанных с изменением его уровня, ухудшением качества морских вод, снижением биоразнообразия, ростом экологических катастроф и бедствий на море и т. п. С другой стороны, возрастает роль живых и минеральных ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны в обеспечении жизненных потребностей людей. Достаточно привести одну цифру: в настоящее время в России 94% рыбной продукции добывается не во внутренних водоемах, а в водах исключительной экономической зоны. Поэтому использование и охрану континентального шельфа и исключительной экономической зоны регулируют многочисленные акты. В их числе: Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 30 ноября 1995 г.; Закон РФ «О недрах» от 3 марта 1995 г.; федеральные законы «О соглашениях о разделе продукции» от 30 декабря 1995 г.; «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 31 июля 1998 г., «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» от 17 декабря 1998 г.; Указ Президента РФ «О деятельности российских физических и юридических лиц по разведке и разработке минеральных ресурсов морского дна за пределами континентального шельфа» от 22 ноября 1994 г.; Положение о порядке лицензирования пользования недрами от 15 июня 1992 г.; Положение о порядке и условиях взимания платежей за пользование недрами, акваторией и участками морского дна от 28 октября 1992 г.; Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г.; Федеральный закон «О животном мире» от 24 апреля 1995 г.; постановления Правительства РФ по вопросам охраны водных биоресурсов, например «Требования по предотвраще- 172 нию гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередач» от 13 августа 1996 г., «Об утверждении правил регистрации лицензий (разрешений) на промысел водных биологических ресурсов в исключительной экономической зоне Российской Федерации, выданных российским и иностранным юридическим лицам и гражданам» от 12 февраля 2001 г.; Международный кодекс по управлению безопасной эксплуатацией судов и предотвращением загрязнения. Это далеко не полный перечень источников права. 2. Объекты правовой охраны Их число велико, а структура достаточно сложна. Во-первых, это морская среда, континентальный шельф и исключительная экономическая зона, взятые как бы сами по себе. Во-вторых, это их живые и неживые ресурсы. В-третьих, это интересы РФ и предметно выраженные виды деятельности, например прокладка подводных кабелей. Наконец, правовое регулирование осложняется различиями статусов отдельных частей (компонентов) этих объектов и необходимостью введения разных режимов их охраны, например открытого моря, внутреннего моря, территориального моря, прилежащей зоны. Понятия, статусы, режимы охраны, дозволения, ограничения и запреты в использовании устанавливаются нормами международного и национального морского и экологического права. Континентальный шельф Российской Федерации включает морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря РФ на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка, т. е. продолжения континентального массива Российской Федерации, включающего поверхность и недра континентального шельфа, склона и подъема. Континентальный шельф — это прибрежное морское (океаническое) мелководье, имеющее аналогичное соседней суше геологическое строение, являющееся наиболее продуктивной и производительной для хозяйственного использования населенной живыми организмами частью акватории с определенными внутренними и внешними границами. Согласно Женевской конвенции 1958 г. понятие континентального шельфа охватывает собой поверхность и недра подводных районов прибрежного государства, примыкающих к берегу, но находящихся вне пределов территориального моря, до глубины 200 м или за этими пределами до такого места, до которого глубина покрывающих его вод позволяет вести разработку естест- 173 венных богатств. Поверхность и недра морского дна впадин, расположенных в сплошном массиве континентального шельфа независимо от глубины, являются его частью. Определение континентального шельфа применяется также ко всем островам Российской Федерации. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря, а внешняя находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, при условии, что внешняя граница окраины подводного материка не простирается на расстояние более чем 200 морских миль. Если подводная окраина материка простирается на расстояние более 200 морских миль от указанных исходных линий, то внешняя граница совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права. Линии внешних границ или заменяющие их перечни географических координат точек с указанием исходных основных геодезических данных, утвержденные Правительством РФ, и делимитационные линии, определенные международными договорами РФ или на основе норм международного права, указываются на картах установленного масштаба или публикуются в «Извещениях мореплавателям» (ст. 1, 3 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации»; см. также постановление Правительства РФ «О порядке утверждения перечней географических координат точек, определяющих линии внешних границ континентального шельфа Российской Федерации» от 16 июня 1997 г. №717, в котором установлены меры по приведению российского законодательства в соответствие с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., порядок передачи материалов в Комиссию по границам континентального шельфа, копий перечней координат и копий карт на хранение Генеральному секретарю ООН и другие вопросы). Минеральные ресурсы континентального шельфа — минеральные и другие неживые ресурсы морского дна и его недр. Живые ресурсы континентального шельфа — это живые организмы, относящиеся к «сидячим видам», которые в период, когда возможен их промысел, находятся в неподвижном состоянии на морском дне или под ним либо не способны передвигаться иначе, как находясь в постоянном физическом контакте с морским дном или его недрами (моллюски, губки и т. п.). Исключительная экономическая зона РФ — это морской район, находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации и прилегающий к нему, с особым правовым режимом. Это определение применяется также ко всем островам Российской Фе-174 дерации, за исключением скал, которые непригодны для поддержания жизни человека или для осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности. Внутренней границей исключительной эко-\ номической зоны является внешняя граница территориального Лморя, а внешняя находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации. Линии внешних границ или заменяющие их перечни географических координат точек с указанием основных исходных геодезических данных и делимитационные линии указываются на картах установленного масштаба и публикуются в «Извещениях мореплавателям» (ст. 1—3 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне»). Внутренние морские воды РФ —воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря РФ. Они являются составной частью территории России. К ним относятся воды портов РФ, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений портов; заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых полностью принадлежат РФ, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или несколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морских мили; заливов, бухт, губ, лиманов, морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 морских мили, которые исторически принадлежат Российской Федерации, перечень которых устанавливается Правительством РФ и публикуется в «Извещениях мореплавателям». Территориальное море РФ — примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемых от исходных линий (т. е. линий наибольшего отлива вдоль берега и т. д.). Внешняя граница его является Государственной границей РФ, а внутренняя — это исходные линии, от которых отмеряется ширина территориального моря. Данное определение применяется также ко всем российским островам. На территориальное море, воздушное пространство над ним, его дно и недра распространяется суверенитет РФ. Прилежащая зона РФ —морской пояс, который расположен за пределами территориального моря, прилегает к нему и внешняя граница которого находится на расстоянии 24 морских миль, отмеряемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. | 3. Право собственности и право пользования Все оегуп/»" — ... „ пользования Все ресурсы указанных объектов являются государственной федеральной собственностью. Это право производно от суверенных прав,. России, являющихся исключительными в том смысле, что если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его минеральные или живые ресурсы, никто не может этого делать без ее согласия; Российская Федерация обладает исключительным правом разрешать и регулировать буровые работы на континентальном шельфе; сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений и осуществлять юрисдикцию над ними, в том числе в отношении таможенных, фискальных, санитарных, иммиграционных правил, правил безопасности, а также осуществлять юрисдикцию в отношении морских научных исследований, защиты и сохранения морской среды, прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов. Право пользования ресурсами континентального шельфа, исключительной экономической зоны, внутренних морских вод, территориального моря и прилежащей зоны Российской Федерации. Международное и российское законодательство предусматривает широкий спектр видов пользования перечисленными объектами (ресурсами*). Здесь осуществляются; - региональное геологическое изучение континентального шельфа в целях оценки перспектив рудоносности и нефтегазоносное™ крупных регионов шельфа (региональные геолого-геофизические работы, геологическая съемка, инженерно-геологические изыскания, •ресурсные исследования) как самостоятельный вид пользования континентальным шельфом; - поиск минеральных ресурсов, охватывающий общие поиски, детальные поиски, поисково-оценочные работы в целях обнаружения минеральных ресурсов; - разведка минеральных ресурсов (предварительная, детальная, эксплуатационная), направленная на определение участков континентального шельфа, имеющих промышленное значение, их предварительную оценку, выяснение условий промышленного освоения и получение данных, достаточных для составления проекта разработки минеральных ресурсов, а также в необходимых случаях-на получение дополнительных данных уже в ходе разработки ресурсов; - одновременно поиск, разведка и разработка минеральных ресурсов; 176 разработка минеральных ресурсов, т. е. деятельность по извле чению минеральных ресурсов на континентальном шельфе РФ, про водимая на промышленной основе на выделенном участке, пред ставляющем собой геометризированный блок, параметры которого указываются в лицензии, в том числе площадь морского дна с коор динатами ее границ и глубины недр; промысел живых ресурсов, т. е. комплексный процесс, вклю чающий вылов, приемку, обработку, транспортирование, хранение продукции, ее перегрузку и другие операции, связанные с добычей живых ресурсов континентального шельфа и исключительной эко номической зоны РФ и распоряжением ими, а также вылов (добы ча) живых ресурсов исключительной экономической зоны, осущест вляемый в иных целях, разведка живых ресурсов, их товарное выра- шивание или искусственное воспроизведение; разведка и разработка неживых ресурсов исключительной эко номической зоны; - производство энергии путем использования приливов, тече- • ний и ветра; - проведение буровых работ, т. е. контактного метода изучения, разведки и разработки минеральных ресурсов, использование кото рого связано с проникновением в континентальный шельф, отделе- : нием минеральных ресурсов и извлечением их на поверхность; - создание искусственных островов, сооружений и установок (участков площади предприятий, образованных на морском дне пу тем намыва, отсыпки грунта, не обладающих статусом островов; платформ, буровых установок, маяков и пр.) с установленными зо нами безопасности, простирающимися не более чем на 500 м от ка ждой точки внешнего края; — прокладка подводных кабелей и трубопроводов, используемых для разведки и разработки минеральных ресурсов или для эксплуатации искусственных островов, установок и сооружений, а также выводимых на территорию Российской Федерации, включая определение трассы и меры по обеспечению судоходства и иных видов правомерного пользования морской средой; - проведение ресурсных или морских научных исследований. Пользование осуществляется при условии предварительного получения лицензии (разрешения), являющейся официальным документом, разрешающим осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока и определяющим условия деятельности. Виды лицензий (разрешений) разнообразны (см. «Лицензирование»). Следует учитывать, что, например, при пользовании живыми ресурсами исключительной экономической зоны ли- 177 :•& И цензии российским и иностранным заявителям выдаются на основа-нии установленных общего допустимого улова (ОДУ) живых ресурсов, лимитов и квот на вылов (добычу) и с учетом преимущественного права на использование живых ресурсов отдельных категорий заявителей — представителей коренных малочисленных народов и этнических групп (общностей) Севера и Дальнего Востока; населения этих регионов и населения в местах постоянного проживания на территориях, прилегающих к морскому побережью, образ жизни, занятость и экономика которых традиционно основываются на промысле живых ресурсов; граждан РФ и российских юридических лиц, осуществляющих морские научные исследования биологического характера и (или) мероприятия по искусственному воспроизводству живых ресурсов в целях поставки продукции для федеральных и региональных нужд. Порядок,' условия предоставления лицензий, ограничения для иностранных заявителей подробно регламентируются как в федеральных законах «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (ст. 8—13), «О континентальном шельфе Российской Федерации», так и в подзаконных актах (см., например, Правила представления запросов на проведение морских научных исследований в исключительной экономической зоне Российской Федерации и принятия по ним решений от 28 марта 2001 г. /СЗ РФ, 2001, №5, ст. 1490). Разрешительная система установлена и для других видов деятельности в исключительной экономической зоне РФ. Закон предусматривает: 1) разрешение на проведение ресурсных исследований, которое выдается специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по рыболовству по согласованию с органами по охране окружающей среды, обороны, пограничной службы, а при необходимости — и с другими органами; 2) разрешение на проведение морских научных исследований, выдаваемое Министерством науки и технологий РФ по согласованию с федеральными органами по рыболовству, обороне, безопасности, пограничной службе, охране окружающей среды, геологии и использованию недр, гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Процессуальный порядок, права и обязанности лиц, рассматривающих запрос, и лицензиатов определены в главах III и IV Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации». Требуются разрешения и на сброс вредных веществ, а также на захоронение отходов и других материалов с судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений в исключительной экономической зоне РФ. Процессуальный порядок 178 выдачи таких разрешений, статус разрешений аналогичны такого рода разрешениям, получаемым для данных видов деятельности на континентальном шельфе РФ. Выдача лицензий основывается на суверенных правах Российской Федерации, являющихся исключительными. Она представляет собой сложную процессуальную деятельность по рассмотрению заявок (запросов), включающих обязательные (например, данные о юридическом лице, видах и сроках планируемой деятельности и т. п.) и дополнительные сведения (например, данные об экологическом обеспечении пользования участками континентального шельфа, в том числе об организации экологического мониторинга, о взаимосогласованных методиках возмещения ущерба, наносимого живым ресурсам; о мерах по предотвращению и ликвидации аварийных ситуаций, о страховании, консервации и ликвидации (уборке) установок и сооружений по завершении работ, а также об условиях использования инфраструктуры на территории субъектов РФ и иные.- для лицензий на изучение, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов). Выдача лицензий (разрешений) регламентирована по субъектам и срокам рассмотрения, порядку уведомления о положительном или отрицательном решении, кругу юридических и физических лиц, которые могут обращаться с заявками, и т. п. I 4. Ответственность за нарушение законодательства об охране , и использовании континентального шельфа, исключительной экономической зоны, морской среды и их ресурсов Это достаточно развитый институт международного и российского законодательства. УК РФ и КоАП РСФСР предусматривают : очень большое количество составов преступлений и проступков в ' этой сфере, влекущих суровые наказания. Так, в УК РФ установлена уголовная ответственность за загрязнение морской среды (ст. 252) и нарушение законодательства о континентальном шельфе и исключительной экономической зоне Российской Федерации (ст. 253). Кодекс об административных правонарушениях еще более подробно регулирует санкции за посягательства такого рода. Здесь в ст.561, 562, 563, 57', 58, 845, 846 формулируются цели охраны административно-правовыми средствами суверенных прав России на континентальный шельф, исключительную экономическую зону РФ, их минеральные и живые ресурсы, обеспечения экологического правопорядка, предотвращения загрязнения моря опасными веществами и отходами и борьбы с ними и т. п. 179 В проекте КоАП РФ, принятом в первом чтении Государственной Думой, сфера административной ответственности расширена за счет включения в объекты посягательства внутренних морских вод, территориального моря и их ресурсов. Подход к определению перечня составов фактически сохранился прежним. В статьях 8.17—8.20 установлена административная ответственность за нарушение правил безопасного проведения поиска, разведки минеральных ресурсов и иных работ; правил добычи и охраны водных биоресурсов; самовольную прокладку или вывод на территорию РФ подводных кабелей, трубопроводов или туннелей; правил проведения ресурсных или морских научных исследований и самовольное изменение их программ; самовольное или с нарушением правил захоронение отходов; незаконную передачу ресурсов. Рекомендуемая литература: Берхгольцас И. Морское право (публичное). Рига, 1997, с. 62 и след.; Его же. Балтия, Национальное и международное экологическое право (право окружающей среды). Учебное пособие в двух частях. Рига, 2000; Дубовик О. Л. Экологические преступления. Комментарий к 26 главе УК РФ. М., 1998, с. 207-238; Коментарий к КоАП РСФСР. 4-е изд. М., 2001. |