Дубовик Экологическое право в вопросах и ответах_2001. Экологическое право в вопросах и ответах
Скачать 1.88 Mb.
|
о при оценке материалов, поступивших на113 экспертизу, эксперты исходят из возможности причинения вреда окружающей среде при реализации любого объекта и должны про верить, насколько учтены виды и масштабы возможного вреда, пре дусмотрены меры по его недопущению; 2) обязательность проведе ния экологической экспертизы до принятия решения о реализации объекта означает, что заказчик планируемой деятельности обязан представить необходимые материалы на экспертизу, а орган, ее осу ществляющий,— принять их, организовать и провести экспертизу; 3) комплексность оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий требует учета всех обстоятельств в их взаимосвязи, разных видов возможных отрицательных последствий реализации объекта; 4) обязательность учета требований экологической безопасности — принцип, имеющий частное значение, поскольку такого рода требования представляют собой часть экологических правовых предписаний, хотя в отноше нии некоторых групп объектов (опасных промышленных, атомной энергетики и пр.), с одной стороны, удобно выделять группу таких требований и юридически определять соответствие им проекта, с другой - увязывать их с иными документами и процедурами (декла рацией промышленной безопасности, заявлениями о безопасности и т. п.); 5) принцип достоверности и полноты информации, представ ляемой на экологическую экспертизу, воплощается в обязанностях заказчика представить такую информацию, в праве экспертов затре бовать дополнительную информацию, в отказе на дачу экспертного заключения по неполным или недостоверным материалам; 6) прин цип независимости экспертов при осуществлении ими своих полно мочий означает, что никто не вправе вмешиваться в их работу, т. е. эксперт свободен в оценках и выводах, выборе методов, принятии промежуточных и окончательных решений; 7) принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологи- ,/; лертизы М. М. Бринчук считает одним из основных, под черкивая, что оценки экспертов должны соответствовать уровню со временного развития законодательства и науки, базироваться на бес- ^ и объективных мнениях специалиста; 8) принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы налагает на экспертный орган обязанности по информированию . граждан, средств массовой информации, других заинтересованных субъектов о результатах конкретных экспертиз и о своей деятельности в целом, устанавливает порядок проведения общественной экологической экспертизы и правовой статус заключения; 9) наконец, принцип ответственности воплощен в нормах гл. VII Закона, подробно определяющих круг субъектов, виды правонарушений в данной области. Следует отметить, что в целом принципы государственной экологической экспертизы находят свое отражение в конкретных нормах, что свидетельствует о продуманности данного Закона и достаточно высоком уровне юридической техники. . 3) Объекты экологической экспертизы. Они делятся на две группы - федерального уровня и уровня субъектов РФ и перечислены соответственно в ст. 11 и 12 Закона. Формально-юридическим критерием разграничения этих двух групп является, применительно к объ-• ектам федеральной экспертизы, утверждение документации и проектов деятельности Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти. Экологическим критерием служат потенциальная возможность воздействия реализуемого объекта на окружающую среду сопредельных с Россией государств или двух и более субъектов РФ, воздействие или использование природных ресурсов федерального значения (относящихся к федеральной собственности), в том числе на особо охраняемые природные территории федерального значения. Список объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня весьма объемен (занимает больше двух страниц текста). Он включает проекты правовых актов, материалы, предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории РФ; ТЭО и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и объектов хозяйственной деятельности независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности; материалы по созданию организаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности; проекты международных договоров и соглашений о разделе продукции, концессионных и иных договоров; материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду; техническую документацию на новые технику, технологию, вещества, сертифицируемые товары и т. п.; материалы комплексного экологического обследования территорий для придания им особого правового статуса (например, зоны 115 экологического бедствия); проекты схем охраны и использования природных ресурсов; документацию на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе о переводе лесных земель в нелесные; иные документы. 4) Порядок проведения государственной экологической экспертизы. Она проводится при выполнении заказчиком двух необходимых условий; предоставление всех материалов и предварительная оплата. Со своей стороны, государственный орган, уполномоченный на организацию и проведение экспертизы, обязан начать ее не позднее чем через один месяц после выполнения заказчиком указанных условий: создать экспертную комиссию, как правило, из внештатных экспертов; утвердить персональный состав комиссии, ее руководителя и секретаря (ими могут быть и штатные работники); организовать получение экспертами материалов, заседания экспертной комиссии, подготовку сводного заключения. Срок проведения государственной экологической экспертизы не должен превышать шести месяцев. 5) Соотношение государственной экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Действующие в РФ нормативные документы и доктрина рассматривают оценку воздействия на окружающую среду как предшествующую и обязательную — в установленных законом случаях — стадию государственной экологической экспертизы. Это процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению последствий. От экологической экспертизы ОВОС отличается самим содержанием и целями. Экологическая экспертиза проводится для выявления соответствия намечаемой деятельности и определения допустимости реализации объекта. ОВОС — это процедура оценки возможных последствий и экологических рисков реализации объекта. Результаты ОВОС являются частью документации, представляемой на экологическую экспертизу. Их образуют: информация о масштабах и характере воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, альтернативы ее реализации, оценки собственно последствий деятельности и др. Они служат основой и для проведения мониторинга и экологического контроля за реализуемой деятельностью. ОВОС проводится в несколько этапов: уведомление, предварительная оценка, составление технического задания на проведение ОВОС, проведение исследований, подготовка предварительного варианта мате- 116 риалов по оценке воздействия, ознакомление с полученными данными общественности, подготовка окончательных материалов. Все этапы обеспечиваются заказчиком намечаемой хозяйственной деятельности. Приложением к Приказу Госкомэкологии РФ от 16 мая . 2000 г. № 372, утвердившему Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, определен перечень объектов, обязательно подлежащих процедуре ОВОС. Это, как правило, крупные проекты энергетики, промышленности, сельского хозяйства и иные. 6) Права и обязанности экспертов. К числу прав относятся: право на ознакомление со всеми материалами; право на дополнительную информацию; право на оплату своего труда и право на особое мнение. Последнее возникает при несогласии эксперта с выводами заключения комиссии. В этом случае эксперт подписывает заключение с пометкой «особое мнение» и представляет его в виде отдельного документа, прилагаемого к общему заключению в обязательном порядке. Обязанности разделяются на две группы: общего и специального характера. А. К. Голиченков в общие включает обязанности по соблюдению законодательства об экологической экспертизе и по определению их соответствия актам экологического законодательства. К специальным относятся следующие обязанности: а) соблюдать порядок и сроки осуществления экспертизы; б) представлять индивидуальное заключение, отвечающее всем указанным в законе требованиям; в) участвовать в подготовке материалов по учету общественного мнения, результатов общественных экологических экспертиз; г) обеспечивать сохранность представленных на экспертизу материалов и конфиденциальность содержащейся в них информации. 7) Правовой статус заключения. Он подробно регламентируется в Законе (ст. 18). Заключение — это документ, подготовленный экспертной комиссией. Он содержит выводы: во-первых, о допустимости воздействия на окружающую среду хозяйственной или |иной деятельности и, во-вторых, о возможности реализации объекта экспертизы. Заключение считается одобренным, если с его выводами согласно квалифицированное большинство списочного состава экспертной комиссии. Оно подписывается руководителем, ответственным секретарем и всеми членами комиссии, но приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы только после утверждения его специально уполномоченным органом в области проведения экологической экспертизы. Утверждение — это акт, подтверждающий соответствие порядка проведения экспертизы требованиям законодательства, он не затрагивает содержания заключения. 117 Заключение может быть положительным или отрицательным. Положительное заключение является обязательным условием финансирования и реализации объекта экспертизы и действует в течение срока, определенного специально уполномоченным органом. В законе указаны условия, когда оно теряет силу (например, в связи с доработкой и изменением проекта). Отрицательное заключение влечет ряд правовых последствий: а) оно означает запрет на реализацию объекта; б) предоставляет право заказчику на повторную экспертизу после доработки проекта; в) дает ему право оспорить его в судебном порядке. 8) Виды экологической экспертизы. Она может быть по субъекту ор ганизации и проведения государственной и общественной, по времени и процедуре рассмотрения — первичной и повторной (повторная делит ся также на добровольную и по решению суда); по результатам — при шедшей к положительному и к отрицательному заключению. 9) Ответственность за нарушение законодательства об экологи ческой экспертизе. Она установлена гл. VII Закона «Об экологиче ской экспертизе». В ст. 30 даны перечни составов нарушений, разде ленные на группы в зависимости от субъекта, совершившего проти воправное деяние. Таковыми являются: заказчики, руководители специально уполномоченного органа в области экологической экс пертизы и руководители экспертных комиссий, эксперты, должност ные лица органов исполнительной власти, надзора и контроля, орга нов местного самоуправления, банковские организации, их должно стные лица, иные юридические лица и граждане. В числе составов нарушений указаны фальсификация материалов, принуждение экс перта к подготовке заведомо ложного заключения, нарушение по рядка формирования экспертной комиссии, фальсификация выво дов заключения, незаконный отказ от государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы, финансирование и кредитование реализации объекта без положи тельного заключения и др. Следует отметить, что в действующем КоАП РСФСР нормы об административной ответственности за такого рода нарушения отсутствуют (в проекте КоАП РФ они предусмотрены, хотя и не в полном объеме). В УК РФ ответственность за нарушение законодательства об экологической экспертизе может наступать по ст.246, конечно, при наличии всех прочих оснований. В литературе высказаны предложения о возможных вариантах решения вопроса, связанного с сохранением роли и обеспечением эффективности выполнения задач экологической экспертизы. Включение ее в число функций Министерства природных ресурсов РФ — крупнейшего природопользователя, вызывает обоснованные 118 опасения. Так, Ю.Р.Храмова предлагает четыре варианта решения проблемы: 1) образование комиссии по экологической экспертизе при Президенте РФ; 2) создание экологического надзора при Президенте РФ, который наряду с иными функциями будет заниматься и государственной экологической экспертизой; 3) образование агентства по экологической экспертизе; 4) восстановление статус-кво, т. е. прежней системы. 10) Источники права. К ним относятся: Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г.; утвержденное постановлением Правительства РФ Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы от 11 июня 1996 г., утвержденные приказами Госкомэкологии (Минприроды РФ) Регламент проведения государственной экологической экспертизы от 17 июня 1997 г., Положение о порядке определения стоимости проведения экологической экспертизы документации от 22 апреля 1998г.; Положение об оценке воздействия на окружающую среду от 16 мая 2000 г., Требования к материалам, представляемым на государственную экологическую экспертизу для отнесения отдельных участков территории Российской Федерации к зонам чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия от 28 марта 1996 г., Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности от 29 декабря 1995 г. Рекомендуемая литература: Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об экологической экспертизе» / Под ред. М. М. Бринчука. М., 1999; Храмова Ю.Р. К вопросу о правовых проблемах осуществления экологической экспертизы.— Гос. и право, 2000, №6, с. 11-17. 11. Экологический контроль Это одно из наиболее масштабно применяемых средств управления охраной окружающей среды. Экологический контроль осуществляется на всех этапах деятельности по использованию природных ресурсов и оказанию воздействий на окружающую среду} В нем заняты многие органы и лица, различающиеся по своему с'татусу, ведомственной принадлежности, используемым методам, масштабам полномочий. Так, одни субъекты проводят лишь экологический контроль в узком смысле, как проверку соблюдения и исполнения законодательства по охране окружающей среды, другие наделены правом производить и надзор в сфере государственного экологического управления. В литературе подробно описываются различные виды экологического контроля: государственный, ведомственный, производственный и общественный. 119 Государственный экологический контроль осуществляется: а) от имени государства; б) специально уполномоченными на то органами и должностными лицами; в) носит вне- и надведомственный характер; г) представляет собой одну из функций государственного экологического управления; д) сопряжен с применением в необходимых случаях мер административного принуждения (приостановление деятельности, лишение права природопользования, штраф и т. п.). В литературе указывается на существование нескольких видов государственного экологического контроля: в зависимости от стадии контролируемой деятельности - предупредительного и текущего; по критерию субъекта контроля — общего и специального. Так, общий экологический контроль осуществляют Президент РФ, Правительство РФ и иные субъекты, наделенные общей компетенцией. Специальный же проводится органами, уполномоченными в области охраны окружающей среды, и их должностными лицами. Права и обязанности последних детально урегулированы экологическим и административным законодательством. Ведомственный экологический контроль производится центральными органами управления по отношению к подчиненным им структурным образованиям и организациям, учреждениям, предприятиям в рамках конкретной отрасли. Так, Минатом ведет ведомственный контроль за предприятиями атомного комплекса, Госатомнадзор — государственный экологический контроль. Министерство природных ресурсов осуществляет ведомственный контроль за работой комитетов субъектов РФ, государственный - в области охраны окружающей среды, использования лесов, недр, вод и т. п. в отношении всех иных субъектов хозяйственной и управленческой деятельности. Производственный экологический контроль ограничен рамками конкретного хозяйствующего субъекта, предприятия, организации и осуществляется либо его руководителем, либо руководителями отдельных служб (главным инженером, главным технологом и т. п.), либо специально организованными экологическими службами (отделами) на основании предоставленных им прав и обязанностей нормативным актом либо специальным приказом, уполномочием. Формы и виды контрольных структур предприятия зависят от его организационно-правовой формы. Производственный экологический контроль включает проверку выполнения планов по охране окружающей среды, в том числе предусматривающих совершенствование технологий и улучшение качества продукции, соблюдение экологических правил, стандартов и нормативов производственной деятельности, строительства природоохранных объектов, проведения работ по рекультивации нару-120 щепных земель, устранение иных негативных последствий производственной деятельности.. Общественный экологический контроль в последние годы получил широкое развитие как в РФ, так и в других странах., Этот важный правовой институт основывается на многих международных экологических документах, предусматривающих участие общественности в принятии решений, способных повлиять на состояние окружающей среды, уменьшить экологические риски и угрозу наступления экологического вреда. Данные документы, кроме того, регулируют доступ граждан и их объединений к экологической информации. По законодательству РФ общественный экологический контроль может осуществляться в различных формах: а) общественные слушания; б) референдумы; в) общественная экологическая экспертиза; г) обращения в средства массовой информации; д) направление жалоб, заявлений, исков в правоохранительные органы и суды. Именно путем экологического контроля достигаются следующие задачи: выявление нарушений экологического законодательства; пресечение экологических правонарушений; обеспечение доказательственной базы для последующего расследования и наказания виновных; поддержание законности и правопорядка; предотвращение нарушений экологических требований и наступления экологического вреда. Экологический контроль проводится наряду с иными формами (видами) контроля и надзора органами санитарного, радиационного, строительного и других видов контроля. Иногда это приводит к дублированию и столкновению ведомственных интересов. Источники права. Это, в первую очередь, Закон об охране окружающей природной среды от 19 декабря 1991 г., устанавливающий общие начала экологического контроля и его видов; соответствующие разделы (главы) специальных экологических законов, посвященные как контролю и надзору, так и правам и обязанностям должностных лиц; многочисленные постановления Правительства РФ, утвердившие положения о порядке проведения государственными органами управления государственного контроля в той или иной сфере, например за использованием и охраной водных объектов (16 июня 1997 г.); приказы природоохранительных ведомств, детально регламентирующие методы ведения экологического контроля в отношении того или иного объекта (например, Инструкция о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель от 2 марта 1994 г.). Рекомендуемая литература: Голиченков А. К. Экологический контроль: теория и практика правового обеспечения. М, 1991; Круглое В. В. Современные органиэацион- |