экологическое право. Экологическое право
 Скачать 1.96 Mb.
|
|
1.3. Понятие экологического права как отрасли права и этапы его становления и развития 1.3.1. Этапы становления и развития экологического права как отрасли права В литературе экологическое право (ЭП) рассматривается в узком и широком смыслах. В узком смысле ЭП рассматривается как отрасль права, нормы которой регулируют лишь отношения по охране окружающей среды и охране отдельных природных ресурсов от негативного воздействия человеческой (антропогенной) деятельности. При таком подходе ЭП – это лишь охранительное право. Что касается отношений по использованию природных ресурсов, многих других отношений в этой области (управление природными ресурсами, собственность на природные ресурсы и др.), то сторонники рассмотрения ЭП в узком смысле относят их к ведению земельного (природноресурсового) права, права, призванного, по их мнению, регулировать отношения по использованию земель, вод и других природных ресурсов. Таким образом, по мысли сторонников понимания ЭП в узком смысле, отношения, возникающие по поводу природы с учетом выполняемой ею роли (природные ресурсы, с одной стороны, и окружающая среда, – с другой стороны) регулируются соответственно двумя отраслями права: экологическим и земельным. Сторонники понимания ЭП в узком смысле не учитывают, что природа – едина, хотя и выступает в двух качествах. В силу взаимосвязанности и взаимообусловленности природных объектов и природных явлений отношения по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды могут регулироваться только одной единой отраслью права, ибо они представляют собой две стороны одной и той же медали. В широком смысле ЭП представляет собой комплексную интегрированную отрасль права, нормы которой регулируют всю совокупность отношений, возникающих как по поводу охраны окружающей среды, так и по поводу использования природных ресурсов. Путь становления и развития ЭП в таком широком понимании можно разделить на четыре этапа. Первый этап – это становление и развитие земельного, водного, горного и других отраслей природноресурсового права. Начат он с принятием декрета «О земле» (1917 г.), который отменил частную собственность на землю и другие природные ресурсы и объявил их исключительной собственностью государства. В развитие декрета «О земле» в 1918 году принимается декрет «О социализации земли», в 1919 году – Положение о социалистическом землеустройстве; в 1922 году – Земельный кодекс России. Вершиной первого этапа кодификации земельного законодательства СССР явилось принятие в 1928 году союзных Общих начал землепользования и землеустройства. Таким образом, к 1928 году земельное законодательство было кодифицировано как на республиканском, так и на союзном уровне. Принятием Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (1968 г.) и Земельного кодекса РСФСР (1970 г.) завершается второй виток кодификации земельного законодательства СССР и РСФСР. Аналогично происходило становление и развитие других природноресурсовых отраслей права. Так, началом становления горного права явился декрет ВЦИК РСФСР 1920 года «О недрах земли», а вершиной развития – Основы законодательства о недрах 1975 года и Кодекс РСФСР о недрах 1975 года; лесного права, соответственно, декрет ВЦИК 1918 года «О лесах», Основы лесного законодательства 1977 года и Лесной кодекс РСФСР 1978 года. Принятием Основ водного законодательства 1970 года, Водного кодекса РСФСР 1972 года, союзных законов «Об охране и использовании животного мира» (1980 г.), «Об охране атмосферного воздуха» (1980 г.) и одноименных законов респуб- лик (1982 г.) завершается формирование водного, фаунистического и воздухоохранного законодательства. Таким образом, к началу 80-х годов завершается кодификация всех природноресурсовых отраслей права, что является главным необходимым условием их самостоятельности как отраслей права. В итоге мы имеем такие относительно самостоятельные отрасли природноресурсового права, как земельное, горное, водное, лесное, фаунистическое и воздухоохранное право. Второй этап – интегрирование (объединение) отдельных относительно самостоятельных природноресурсовых отраслей права (земельного, горного и т.д.) в так называемое природноресурсовое право. Какими аргументами можно подтвердить такой вывод? Дело в том, что земля, ее недра, воды и другие природные ресурсы имеют много общего как объекты природы. Поэтому много общего и в правовом регулировании отношений по их использованию и охране. Во-первых, общим для всех природных ресурсов является их естественное состояние. Во-вторых, все природные ресурсы в основном находятся в собственности государства. Отсюда много общего в формах и методах правового регулирования отношений по использованию и охране земель, недр и т.д. Особенно это касается отношений собственности, управления и пользования. А это означает возможность и необходимость вынести эти общие вопросы за скобки в виде общей части природноресурсового права. При этом особенную его часть составят нормы земельного, горного, водного, лесного, фаунистического и воздухоохранного права. Кстати, такое природноресурсовое право под названием «Земельное право» возникло к началу 40-х годов, правда, как учебная дисциплина. Оно трактовалось в широком смысле – как совокупность норм, регулирующих не только земельные, но и горные, водные и лесные отношения. Следует отметить, что земельное право того периода было в основном правом регулятивным, то есть регулирующим, главным образом, отношения по использованию и меньше всего – отношения по охране. Третий этап. В 50–60-е годы прошлого столетия в связи с интенсивным использованием природных ресурсов, с одной стороны, и усилением загрязнения и засорения окружающей среды, – с другой, стало очевидным, что природноресурсовые отрасли права, нормы которых в основном регулируют использование природных ресурсов, не обеспечивают все возрастающие потребности в охране как отдельных природных ресурсов, так и окружающей среды в целом от неблагоприятного антропогенного воздействия. В этих условиях параллельно с природноресурсовыми отраслями права появляются специальные нормативно-правовые акты, призванные регулировать отношения по охране как отдельных природных ресурсов, так и окружающей среды в целом от неблагоприятного воздействия хозяйственной деятельности общества. Эти нормы постепенно объединяются под общим названием «Правовая охрана природы», «Правовая охрана окружающей среды» с претензией на самостоятельную отрасль права. Таким образом, параллельно стали развиваться регулятивные и охранительные нормы, объединенные соответственно в природноресурсовое право и правовую охрану природы. Четвертый этап. Как видим, в отношении одной и той же природы возникают и развиваются две группы норм, соответствующие двум ролям природы, двум формам взаимодействия человека с ней. Но их нельзя рассматривать в отрыве друг от друга, ибо они, как уже говорилось, две стороны одной и той же медали (природы). И регулятивные и охранительные нормы действуют не раздельно, а одновременно. К примеру, земля одновременно используется и охраняется, одновременно претерпевает на себе и регулятивные и охранительные нормы. Поэтому не случайно, что отраслевое природноресурсовое законодательство одновременно содержит нормы и регулятивные (природноресурсовые) и охранительные (правовой охраны природы). Положение не меняет наличие законодательства исключительно охранительного характера (ФЗоООС «Закон об экологической экспертизе» и др.), так как они все равно касаются всех природных ресурсов, всей окружающей среды. Все это и дает основание для объединения регулятивных и охранительных норм в более общую, интегрированную совокупность норм под общим названием «Экологическое право» с общей и особенной частями, со своим предметом и методом. Общая часть экологического права регулирует отношения, касающиеся всех природных ресурсов, всей окружающей среды. Это отношения собственности, управления, пользования, охраны и некоторые другие. Особенную часть экологического права составляют земельное, водное и другие относительно самостоятельные подотрасли природноресурсового права и некоторые другие самостоятельные группы норм. 1.3.2. Предмет экологического права Напомню, что отрасль права – это совокупность норм, регулирующих однородные, сходные или близкие общественные отношения присущими им методами. Однородные, сходные или близкие отношения – это предмет, то, что подвергается регулированию данной отраслью права. Предметом экологического права являются отношения по использованию земель, недр и других природных ресурсов, а также отношения по охране окружающей среды, однородность которых уже была показана при освещении предыдущего вопроса. Говоря о предмете экологического права, следует иметь в виду, что не все отношения, которые возникают по поводу природных объектов, являются экологическими. Какие это отношения? Их четыре группы. 1. Земля и вода – понятия не только природноресурсовые, но и территориальные (площадь земли, акватория воды). По поводу земли и воды как территории также возникают отношения, например, между государствами, между субъектами государства и т.д. Но это отношения территориальные, и регулируются они нормами государственного права. 2. По поводу земли, леса и других природных ресурсов возникают и отношения рентные, отношения по изъятию части прибыли в виде налога за использование этих природных ресурсов. Они регулируются финансовым правом. При этом не имеет значения, что регулирующие их нормы могут содержаться в земельном или ином природноресур- совом законодательстве. По существу – это финансово-правовые нормы. 3. По поводу природных ресурсов возникает много отношений имущественного характера, например, связанных с причинением вреда, незаконным их использованием и т.д. Вред подлежит возмещению, но по нормам гражданского права, хотя и здесь соответствующие нормы могут содержаться в земельном, горном, лесном и других отраслях природноресурсового законодательства, что сделано для удобства пользования соответствующим законодательством. Таким образом, имущественные отношения мы вправе исключить из круга экологических. Но следует иметь в виду, что имущественные отношения, возникающие по поводу природных ресурсов, регулируются нормами гражданского права с учетом соответственно земельного, водного и иного природноресурсового законодательства. 4. Не являются соответственно предметом земельного, водного, лесного и других подотраслей природноресурсового права отношения, возникающие в связи с хозяйственной деятельностью предприятий и организаций на этих объектах (агрономия, лесоводство, химизация сельского и лесного хозяйства и др.). Такие отношения или вовсе не регулируются правом, или регулируются другими отраслями права. Следовательно, целая группа отношений, возникающих в связи с природными ресурсами, предметом экологического права не является, ибо они не касаются непосредственно правового режима природных ресурсов и окружающей среды. К предмету экологического права относятся следующие четыре группы отношений, каждая их которых будет более подробно рассмотрена в последующих главах. Поэтому здесь о них будет сказано коротко. Первая группа – это отношения собственности. Они возникают между собственником и всеми другими лицами – несобственниками по поводу правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению объектом собственности. Вторая группа включает в себя отношения по государственному экологическому управлению. Это отношения по ведению учета и кадастра природных ресурсов, экологической экспертизе и оценке воздействия на окружающую среду, экологической стандартизации сертификации, лицензированию и др. Третью группу составляют отношения по пользованию природными ресурсами, они связаны с возникновением, изменением и прекращением права пользования объектами природы, порядком и условиями пользования отдельными природными ресурсами, содержанием права пользования ими и т.д. В четвертую группу входят отношения охранительного характера. Они возникают в связи с нарушениями норм экологического права. 1.3.3. Метод экологического права Метод, как известно, – это способ регулирования общественных отношений, меры воздействия на его участников. Если предмет отвечает на вопрос, что регулируется, то метод – на вопрос, как регулируется. Наличие предмета является определяющим для выделения той или иной совокупности норм в самостоятельную отрасль права. Нет предмета, нет и отрасли права. Но и наличие своего, специфического метода для отрасли права необходимо. Напомню также, что в праве существует два основных метода: административно-правовой и гражданско-правовой. Административно-правовой метод имеет место тогда, когда основанием возникновения правоотношений является административный акт, а их стороны находятся в состоянии власти и подчинения. Такой метод присущ государственному, административному, финансовому и некоторым другим отраслям права. Гражданско-правовой метод характерен, естественно, для гражданского права и ряда других отраслей права. При этом методе основанием возникновения правоотношений является соглашение сторон, а их участники находятся в равноправном положении. Но следует иметь в виду, что ни одна отрасль права не пользуется в чистом виде или только административно-правовым, или только гражданско-правовым методом. Речь может идти лишь о приоритете одного из методов. Это проявляется особенно в экологическом праве. Здесь, поскольку природные ресурсы находятся преимущественно в собственности и ведении государства, то оно в лице соответствующих органов предоставляет их в пользование и владение на основании административного акта. Круг прав и обязанностей сторон по пользованию природными ресурсами также определяет государство. В целом экологическому праву присущ административно-правовой метод регулирования отношений. Но в условиях развития рыночных отношений, демократизации и либерализации общества экологические отношения все больше приобретают элементы гражданско-правового метода, а ряд из них трансформируется в отношения гражданско-правовые. Гражданско-правовой метод регулирования присущ, в частности, отношениям купли-продажи, дарения, ипотеки и т.д. земельных участков; отношениям по разрешению экологических споров (судебный, состязательный порядок); арендным отношениям и др. Таким образом, способ правового регулирования экологических отношений представляет собой сочетание гражданско-правового и административно-правового методов при приоритете последнего. Следует отметить, что административно-правовой метод экологического права отличается от аналогичного метода в государственном, административном, финансовом и других отраслях права, которым присущ этот метод. Каждая отрасль, применяющая административно-правовой метод, имеет свои внутренние особенности. Это касается, например, характера оснований возникновения и прекращения права, набора прав и обязанностей участников соответствующих отношений, особенностей мер принуждения и т.д. В итоге с полным основанием можно утверждать, что экологическое право как комплексная (интегрированная) и консолидирующая отрасль права имеет свой предмет и метод. Его понятие может быть определено следующим образом. Экологическое право – это комплексная (интегрированная) и консолидирующая отрасль единого Российского права, нормы которого регулируют совокупность отношений по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды (экологических отношений) в целях гармоничного взаимодействия общества и природы и экологической безопасности страны. Об экологическом праве в широком смысле в разное время высказывались Н.Д. Казанцев,1 А.С. Шестерюк,2 А.К. Голиченков.3 ЭП является комплексной отраслью права потому, что оно объединяет (интегрирует) относительно самостоятельные природноресурсовые подотрасли права. Интегралами выступают земельное, водное и другие подотрасли этой отрасли права. ЭП признается консолидирующей отраслью права потому, что оно аккумулирует в себе регулятивные и охранительные группы норм, возникающие по поводу использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Признание ЭП как комплексной (интегрированной) и консолидирующей отраслью права необходимо для решения, по крайней мере, двух задач. Во-первых, для подтверждения фактически существующего положения в теории экологического права. Во-вторых, для формирования отсутствующей пока системы экологического законодательства во главе с базовым законом. Каким может быть этот базовый закон, я подробно пишу во второй главе учебника. 1.4. Система экологического права Под системой вообще понимается логически обусловленное взаимное расположение относительно самостоятельных частей целого. В этом смысле говорят, например, о нервной системе, периодической системе элементов в химии, солнечной системе, системе взглядов и т.д. В праве существуют понятия правовая система, система отрасли права, система законодательства и т.д. Применительно к экологическому праву мы будем говорить о системе отрасли права, учебной дисциплины и системе законодательства. 1.4.1. Система экологического права как отрасли права Напомню, что первичными структурными элементами отрасли права являются правовые нормы. Однородные нормы объединяются в правовые институты, а сходные институты – в отрасль права. Отрасль права подразделяется на общую и особенную части. В отдельных отраслях права структурными элементами могут быть подотрасли. Подотрасли права выделяются в рамках крупных отраслей права. Они регулируют отдельные относительно самостоятельные массивы общественных отношений, характеризующиеся своей спецификой. Подотраслями ЭП как комплексной отрасли права являются земельное право, водное право и другие ресурсные отрасли права. Экологическое право как отрасль права состоит из общей и особенной частей. Общая часть включает в себя правовые институты, нормы которых регулируют отношения, касающиеся всей отрасли права. В нашем случае – это отношения, касающиеся использования всех природных ресурсов, охраны всей окружающей среды. По такому признаку к общей части экологического права как отрасли права в широком смысле можно отнести такие правовые институты, как право собственности на природные ресурсы, государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды, право природопользования и другие институты общего характера. Особенная часть экологического права объединяет относительно самостоятельные подотрасли права, к которым мы отнесли земельное, горное, водное, лесное, фаунистическое и воздухоохранное право. В эту часть ЭП как отрасли права уместно отнести отдельные совокупности норм, регулирующие самостоятельные группы отношений, которые не вписываются в общую часть. Это нормы, определяющие правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов, и нормы, направленные на охрану окружающей среды в отдельных отраслях народного хозяйства и сферах деятельности. 1.4.2. Система экологического права как учебной дисциплины Было бы идеально, если бы экологическому праву как отрасли права в широком смысле соответствовал единый учебный курс «Экологическое право». В этом случае общей и особенной частям экологического права как отрасли права соответствовали бы общая и особенная части экологического права как учебной дисциплины. Но Государственный общеобразовательный стандарт высшего профессионального образования предписал изучать отношения по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов (экологическое право в широком смысле) в двух самостоятельных учебных курсах: «Экологическое право» и «Земельное право». Но эти два учебных курса по существу являются общей и особенной частями учебного курса по ЭП в широком его понимании. Я так их и рассматриваю и пытаюсь приспособить к этому свои учебники. Структура ЭП как учебной дисциплины по образовательному Стандарту с некоторой корректировкой представлена следующим образом. Общая часть Глава 1. Предмет и система экологического права. Глава 2. Источники правового регулирования экологических отношений. Глава 3. Право собственности на природные ресурсы. Глава 4. Государственное экологическое управление (управление в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов). Глава 5. Экономико-правовой механизм рационального природопользования и охраны окружающей среды. Глава 6. Экологический контроль. Глава 7. Право природопользования. Глава 8. Разрешение экологических споров. Глава 9. Ответственность за экологические правонарушения. Особенная часть Глава 10. Правовая охрана окружающей среды в отдельных отраслях народного хозяйства и сферах деятельности. Глава 11. Правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов. Специальная часть Глава 12. Международно-правовая охрана окружающей среды. Глава 13. Краткая характеристика экологического права (экологического законодательства) зарубежных стран. В заключение хочу отметить, что такие темы общей части учебного курса «Экологическое право», как право собственности на природные ресурсы, государственное экологическое управление, экологический контроль, право природопользования и ответственность за экологические правонарушения являются общими и для учебной дисциплины «Земельное право», которую предстоит изучить. 1.4.3. Система экологического права как отрасли законодательства Экологическое право как отрасль права представляет собой совокупность норм, регулирующих экологические отношения (отношения по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды). Экологическое право как область законодательства в конечном счете – также совокупность норм, регулирующих экологические отношения. Нормы экологического права как отрасли регулируют только экологические отношения и наоборот – экологические отношения регулируются только нормами экологического права. Этого не скажешь о нормах, содержащихся в экологическом законодательстве. Дело в том, что не все нормы (статьи, пункты) экологического законодательства регулируют экологические отношения. В экологическом законодательстве можно встретить немало норм, которые регулируют неэкологические отношения. Например, раздел V «Платежи за пользование лесным фондом и финансирование расходов на ведение лесного законодательства ЛК РФ» относится к финансовому праву. Ст. 75 ЗК РФ «Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения» является нормой трудового права. Во всех природноресурсовых кодексах и законах содержатся нормы о возмещении причиненного вреда. Это, например, ст. 76 ЗК РФ «Возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями»; ст. 111 ЛК РФ «Ответственность граждан и юридических лиц за причинение ущерба лесному фонду». Это нормы гражданского права. Таким образом, экологическое законодательство содержит много норм, которые регулируют не экологические, а иные отношения. С другой стороны, нормы экологического права содержатся в законодательстве других отраслей права или в законодательстве комплексного характера. Так, нормы экологического (земельного) права содержатся в ФЗ «О крестьянских (фермерских) хозяйствах» (условия предоставления и порядок использования земельных участков для ведения крестьянских хозяйств); в ФЗ «О железнодорожном транспорте» (понятие земель транспорта, полосы отвода и порядок их использования); В Законе РФ «О государственной границе» (понятие пограничной зоны, порядок использования земель и других природных ресурсов в этой зоне). Многие статьи гл. 17 ГК РФ «Право собственности и другие вещные права на землю» являются земельно-правовыми. Это, например, ст. 268 «Основания приобретения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком». Устав о дисциплине работников рыбопромыслового флота (а это трудовое законодательство) содержит нормы об обязанностях работников и работодателей по сохранению рыбных запасов и охране окружающей среды, то есть нормы экологического права. Таким образом, с одной стороны, экологическое законодательство содержит нормы, которые регулируют не экологические, а иные отношения, а с другой, – многие нормы экологического права содержатся в законодательстве неэкологического профиля. Почему это происходит? Во-первых, для целостного правового регулирования отношений в данной сфере жизни и, во-вторых, для удобства пользования законом. Знать это юристу необходимо для того, чтобы правильно ориентироваться в законодательстве, уметь находить нормы, регулирующие экологические отношения, в законодательстве неэкологического профиля и, наоборот, не относить к экологическим нормы других отраслей права лишь потому, что они содержатся в экологическом законодательстве. 1.5. Экологические функции государства и экологические функции права 1.5.1. Экологические функции государства Под функциями государства вообще понимаются основные направления его деятельности на пути достижения поставленных им целей в социально-экономической, культурно-воспитательной и других областях жизни общества. Одной из важнейших функций государства является экологическая. В той или иной мере государство всегда выполняло такую функцию. Первоначально она ограничивалась регулятивной деятельностью, то есть деятельностью, направленной преимущественно на организацию использования природных ресурсов. Постепенно в ее содержание включается и деятельность по сохранению чистоты воды и воздуха, многообразия животного и растительного мира, то есть по охране окружающей природы, и она приобретает и охранительный характер. Экологическая функция государства – это деятельность государства по организации рационального использования природных ресурсов и эффективной охраны окружающей природной среды, по обеспечению экологического благополучия населения на основе гармоничного сочетания экономических и экологических интересов общества. Как известно, функции государства делятся на внутренние и внешние. Внутренние экологические функции государства можно разделить на четыре основные группы: воспитательная, организаторская, экономическая и правовая. Воспитательная функция. Воспитательная функция государства в области экологии – это его деятельность по воспитанию у россиян, особенно у молодежи, чувства любви и бережного ответственного отношения к природе, по искоренению у них психологии потребительского отношения к ней. Важность и необходимость проведения в жизнь воспитательной функции государства основана на том, что используют рационально, по-хозяйски или губят природу не заводы, фабрики и другие хозяйственные субъекты, а работающие там люди. Часто это делают не по злому умыслу, а от экологического невежества. Поэтому не случайно, что в Экологической доктрине среди основных факторов деградации природной среды называется «низкий уровень экологического сознания и экологической культуры населения». Поэтому воспитательная функция государства нашла отражение в экологическом законодательстве. Так, в ФЗоООС ей отведена специальная глава Основы формирования экологической культуры. Представляется, что было бы правильнее говорить не о формировании экологической культуры, а об экологическом воспитании, ибо сама культура есть результат воспитания. Составными частями экологического воспитания ФЗоООС называет образование и просвещение. Экологическое образование. Ст. 71 ФЗоООС провозглашает всеобщность и комплексность экологического образования. «В целях формирования экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды, – записано в ней, – устанавливается система всеобщего и комплексного экологического образования, включающая в себя дошкольное и школьное образование, среднее и высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование, профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов». ФЗоООС не называет принцип непрерывности экологического образования, но по существу провозглашает его, давая перечень всех звеньев образовательной системы, в которых должно осуществляться экологическое образование (ст. 72). ФЗоООС предусматривает также, что руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказывать негативное воздействие на окружающую среду, должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. Таким образом, экологическое образование должно быть всеобщим, комплексным и непрерывным. Принцип всеобщности означает, что экологическое образование должно охватить все слои населения независимо от возраста и социально-профессионального положения. Принцип комплексности предполагает экологическое образование всесторонним, дающим не фрагментарное представление о природе, ее использовании и охране, а наиболее полное, которое только и способно выработать у обучающегося экологическую культуру. Принцип непрерывности означает получение экологического образования последовательно в детских дошкольных учреждениях, в общеобразовательных школах, средних и высших учебных заведениях, на курсах и факультетах повышения квалификации и т.д. Экологическое просвещение. В целях формирования экологической культуры, воспитания бережного отношения к природе, рационального использования природных ресурсов, – записано в ст. 74 ФЗоООС, – осуществляется экологическое просвещение посредством распространения экологических знаний об экологической безопасности, информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов. Такое просвещение осуществляется всеми звеньями власти, общественными объединениями, средствами массовой информации, а также образовательными учреждениями, учреждениями культуры, музеями, библиотеками, природоохранными учреждениями, организациями спорта и туризма и иными учреждениями и организациями. Особое место в пропаганде экологических знаний занимают газеты (в том числе региональные) и журналы, радио и телевидение. В последнее время свою лепту в экологическое просвещение и пропаганду вносят поэты. В их числе можно назвать А. Вознесенского, Е. Евтушенко, С. Кирсанова, А. Плотникова, А. Поперечного, Р. Рождественского, В. Шефнера. В качестве примера хотел бы сослаться на некоторые наиболее экологически емкие стихи названных авторов. Вот стихи-предупреждение А. Плотникова: Стали люди сильными, как боги, И судьба земли у них в руках. Но темнеют страшные ожоги У земного шара на боках. Мы давно «освоили» Планету, Широко шагает новый век. На земле уж белых пятен нету. Черные смоешь ли человек? Раздумьем-призывом можно назвать следующий стих В. Шефнера: Ты, человек, люби природу, Ее по-доброму жалей; В увеселительных походах Не растопчи ее полей. Не жги ее напропалую И не исчерпывай до дна И помни истину простую: Нас много, а она – одна. Берегите всех зверей внутри природы. Убивайте лишь зверей внутри себя, – призывает Евтушенко. Краткий экскурс в экологическую поэзию хотел бы завершить четверостишьем С. Кирсанова: О, человек, венец природы, что без природы твой венец? Организаторская функция. Любое дело, любую деятельность надо организовать. Организовать – значит подготовить планомерное, строго продуманное и упорядоченное осуществление какой-либо деятельности (функции), выполнение какой-либо работы. Без такой организации ни одна из государственных функций не может быть успешно реализована. Организаторская функция государства – это в основном функция управленческая. Она осуществляется в четырех основных направлениях. Во-первых, – это создание соответствующих государственных органов, которые осуществляли бы надлежащее экологическое планирование, проводили бы объективные государственные экологические экспертизы проектов и решений, влияющих на окружающую среду, вели бы кадастры природных ресурсов, организовали бы экологическую сертификацию и страхование, экологическое лицензирование и аудирование и т.д. Во-вторых, содействие в лице соответствующих государственных органов созданию и деятельности общественных организаций и движений «зеленых», своевременное утверждение уставов и их регистрация, защита интересов этих организаций и т.п. В-третьих, деятельность государства по развитию науки, способной обеспечить разработку и внедрение методов и приемов рационального использования природных ресурсов и эффективной охраны природной среды, дать необходимые научные рекомендации по созданию и совершенствованию экологически чистой и безвредной технологии производства. В-четвертых, – это повседневная организаторская деятельность в области экологии. Экономическая функция. Воспитательная и организаторская функции государства могут оказаться напрасными и малоэффективными, если не будут обеспечены материально-техническими и финансовыми ресурсами такие экологические мероприятия, как внедрение малоотходных и безотходных технологий, строительство сооружений и устройств по очистке и обезвреживанию вредных выбросов и отходов в окружающую природу, создание соответствующей аппаратуры по учету использования природных ресурсов и контролю за состоянием природной среды, проведение мелиоративных, противоэрозионных, полезащитных и других работ, проведение крупномасштабных научных исследований и т.п. К сожалению, на протяжении уже многих лет Российское государство обеспечивает нужды экологии вместо необходимых трех процентов расходной части бюджета лишь примерно на 0,5 процента. В результате многие благие начинания сильно затягиваются, а иногда пребывают на нуле. К экономическим функциям государства в области экологии относятся и различные виды материального стимулирования рационального природопользования и надлежащей охраны природной среды, о чем подробно будет сказано в главе 5 «Экономико-правовой механизм рационального природопользования и охраны окружающей среды». Правовая функция. Правовая функция – это деятельность государства по правовому обеспечению гармоничного взаимодействия общества и природы. Поскольку об экологической функции права будет сказано отдельно, то здесь ограничусь лишь упоминанием о ней. Внешняя экологическая функция государства. Общей правовой базой для осуществления внешней экологической функции государства является раздел XV ФЗоООС «Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды». Внешняя экологическая функция государства выражается в его сотрудничестве с другими государствами, с международными правительственными и неправительственными организациями в целях обеспечения экологических интересов России и глобальной экологической безопасности. Международное сотрудничество исходит из того, что каждое государство имеет право на использование природных ресурсов и окружающей среды для обеспечения нужд своих граждан. Вместе с тем экологическое благополучие одного государства не должно обеспечиваться за счет других государств или без учета их интересов, что неизбежно при решении экологических вопросов в рамках изолированных друг от друга государств. Хозяйственная деятельность, осуществляемая на территории того или иного государства, не должна наносить ущерб окружающей среде как в пределах, так и за пределами его юрисдикции. А этого добиться легче всего путем международного сотрудничества. При этом следует иметь в виду, что при современном уровне науки, техники и технологии в рамках одного государства невозможно надлежащим образом осуществлять даже контроль за состояние природы, не говоря уже о предотвращении глобальных экологических катастроф и аварий. В силу взаимосвязанности и взаимообусловленности природных ресурсов и природных явлений государства Планеты обречены на сотрудничество. Подробнее о таком сотрудничестве с участием России будет сказано в главе «Международно-правовая охрана окружающей среды». 1.5.2. Экологические функции права Функции права, как известно, складываются из трех сфер деятельности: нормотворческой, правоприменительной и правоохранительной. К нормотворческой относится деятельность по подготовке и принятию таких эколого-правовых норм, которые обеспечили бы выполнение государством всего комплекса его экологических функций. При осуществлении нормотворческой деятельности очень важно последовательно проводить линию на дальнейшую экологизацию тех отраслей российского законодательства, нормы которых распространяются на область экологических отношений. Экологизация законодательства осуществляется путем включения в него новых и совершенствования действующих норм таким образом, чтобы оно соответствовало современным экологическим требованиям. Разумеется, что прежде всего должны быть экологизированы нормы природноресурсовых отраслей законодательства (земельного, горного и др.). Особенно должно быть экологизировано законодательство в области планирования, строительства и в целом в сфере практически любой хозяйственной деятельности. Эту мысль можно проиллюстрировать на фоне одного эпизода из кинофильма «Счет человеческий». По сюжету этого фильма тюлени, напуганные шумом низко летящего самолета ледовой разведки, в панике давили друг друга и в результате погибло много детенышей и взрослых. Рыбинспектор и прокурор вели борьбу за изменение маршрута самолетов. Но это не всегда возможно и приемлемо, так как в этом случае сами полеты могут оказаться бессмысленными. Между тем есть простое решение. В правила полетов необходимо включить норму, запрещающую полеты самолетов в экологически уязвимых районах ниже определенной высоты. При этом, разумеется, что для таких районов должны быть составлены соответствующие карты и переданы авиапредприятиям. Следует заметить, что экологизация российского законодательства хотя и медленно, но происходит. Она коснулась и Основного закона России. Ст. 42 Конституции РФ провозглашает, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. В качестве примера можно назвать и ст. 58 Конституции РФ, согласно которой «каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам». Примером экологизации уголовного законодательства является включение в УК 1996 года специальной главы (26) «Экологические преступления» и включение в нее многих важнейших составов, которые отсутствовали в УК 1960 года. Среди них можно назвать ст. 246 – «Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ», ст. 247 – «Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов», ст. 253 – «Нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации», ст. 262 – «Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов». Происходит экологизация и законодательства об административной ответственности. Свидетельством этому является сам факт принятия в 2001 нового КоАП, который содержит значительное количество новелл, о чем подробнее будет сказано в главе 9 «Ответственность за экологические правонарушения». Более экологизированным становится земельное, лесное и иное природоресурсовое законодательство. Подтверждением сказанного является хотя бы принятие в 2001 году нового Земельного кодекса, глава II которой специально посвящена охране земель. Но в последние годы, к сожалению, наблюдаются и факты деэкологизации законодательства, о чем я напишу несколько позже. Правоприменительная деятельность в области экологии – это точное и неуклонное исполнение всеми министерствами и ведомствами, предприятиями и гражданами законодательства об использовании природных ресурсов и охране окружающей среды. Правоприменительная деятельность направлена на то, чтобы нормы экологического законодательства, образно говоря, «работали». Как правильно заметил один из бывших Генсеков ЦК КПСС, мало иметь хорошие законы, надо чтобы они применялись. К сожалению, ни в бытность генсеков, ни в настоящее время не удается полностью применять даже самые хорошие законы в области экологии. Правоохранительная сфера функции права – это предупреждение и борьба с экологическими правонарушениями. Здесь главную обеспечительную роль выполняет прокуратура и особенно природоохранная, экологическая милиция и судебные органы, о деятельности которых будет сказано в главе 4 «Государственное экологическое управление». 1.6. Основные принципы экологического права Принципы, как известно, – это основные, исходные положения какой-нибудь теории, учения, науки, явления и т.д. Это, образно говоря, киты, атланты, на которых они держатся. Принципы права (правовые принципы) – это выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни, это то, что пронизывает право, выявляет в его содержании «сквозные» идеи, «одухотворяющие» начала. Принципы права, как известно, делятся на общеправовые, характерные для права того или иного государства в целом, межотраслевые (например, уголовно-процессуального права и гражданско-процессу- ального права) и отраслевые. Имеет свои принципы и экологическое право. Правовыми признаются принципы, закрепленные в праве и гарантируемые им. Основных принципов экологического права можно насчитать, по крайней мере, десять. 1. Природные ресурсы – основа жизни и деятельности народа и подлежат охране государством. 2. Неистощительность природопользования. 3. Рациональное использование природных ресурсов. 4. Учет природных ресурсов и состояния окружающей среды. 5. Экологическое планирование. 6. Контроль за использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды. 7. Приоритет экологии перед экономикой (экологический приоритет). 8. Экономическое стимулирование рационального природопользования и охраны окружающей среды. 9. Экологическое воспитание населения. 10. Международное экологическое сотрудничество. Некоторые названные принципы одновременно являются и экологическими функциями государства (экологическое воспитание, международное экологическое сотрудничество), функциями экологического управления (учет, контроль), а также принципами права природопользования (рациональное и неистощительное использование природных ресурсов). Здесь нет простого повторения или противоречия. Повторяющиеся принципы присущи и целому (экологическому праву), и отдельным его частям (экологическим функциям государства, управления и т.д.), так как они отражают сущность и целого, и его частей. В учебной литературе нередко к принципам экологического права относят явления, факторы, которые вообще не могут быть принципами в силу их обычности, либо они представляют собой принципы общечеловеческие, общеправовые и отношения к области экологии не имеют (государственное регулирование деятельности по охране окружающей среды, народовластие, гуманизм, социальная справедливость, законность, ответственность и т.п.), или это принципы отдельных институтов экологического права (платность природопользования и др.). Принципами экологического права можно признать только основные, исходные начала и сквозные идеи, которые пронизывают эту отрасль права, являются для него опорой и без которых экологическое право как целостное явление не может состояться или оно будет ущербным. Рассмотрим перечисленные выше принципы экологического права отдельно. 1. Природные ресурсы – это основа жизни и деятельности народа и подлежат охране государством. Этот принцип означает, что земля, ее недра и другие ресурсы, в чьем бы пользовании или собственности они не находились, являются в конечном счете основой материального благополучия и условием жизни народа, проживающего на данной территории. Поэтому они могут быть использованы только в его интересах и подлежат охране государством, что закреплено в ст. 9 Конституции РФ. 2. Неистощительность природопользования. Неистощительность (неистощимость) природопользования означает, что природные ресурсы при их использовании не уменьшаются количественно и не ухудшаются качественно. Соблюдение принципа неистощительности природопользования является залогом гармоничного развития экономики и экологии и направлено на то, чтобы природные ресурсы могли быть использованы неопределенно длительное время настоящим и будущими поколениями людей. Принцип неистощительности природопользования является новым, но уже находит отражение в экологическом законодательстве. Так, в ст. 3 ЛК РФ, определяющей цели и задачи лесного законодательства, читаем: «Лесное законодательство РФ направлено на обеспечение рационального и неистощительного использования лесов…» Неистощительное использование природных ресурсов называется в числе основных задач государства в области экологии в Экологической доктрине 2002 года. Следует оговориться, что рассматриваемый принцип касается только возобновимых природных ресурсов (земля, лес и т.д.). Что касается природных ресурсов невозобновимых, то можно говорить лишь о недопустимости их преждевременного истощения. Обеспечивается принцип неистощительности природопользования соответствующими государственными органами при осуществлении ими управленческой деятельности в области экологии и природопользователями путем рационального использования вверенных им природных ресурсов и соблюдения других принципов природопользования. 3. Рациональное использование природных ресурсов. «Рациональный» в переводе с латинского языка означает «разумный». Применительно к проблеме «человек и природа» этот принцип можно расшифровать так: взаимодействуя с природой, воздействуя на нее, извлекая из природы полезные для себя свойства, человек должен поступать разумно, действовать согласно ее законам, подходить к решению экологических проблем научно обоснованно, пользоваться природой эффективно и т.п. Принцип рационального использования природных ресурсов – главный принцип экологического права, принцип-задача. В нем по существу аккумулированы все другие принципы, они в той или иной мере основаны на нем или вытекают из него, играют по отношению к нему служебную роль. Гарантией реализации принципа рационального использования природных ресурсов является то, что, во-первых, нерационально используемый природный объект может быть изъят из пользования, во-вторых, нерациональное использование природного объекта может быть основанием для привлечения виновного к ответственности. 4. Учет природных ресурсов, их состояния, использования и охраны. Учет – общий принцип ведения хозяйства. Но в области экологии он имеет особое значение, так как природа – молчащий объект и сама о себе заявить не может. Путем количественного и качественного учета выявляются критические моменты в изменении состояния природных ресурсов, окружающей среды в целом. Это дает возможность своевременно предотвратить негативные для природы и человека последствия, в случае необходимости ограничить, приостановить или запретить природопользование. Данные о количественном состоянии, степени использования природных ресурсов позволяют надлежащим образом планировать природопользование и охрану окружающей среды, правильно разместить производительные силы страны по экономическим регионам и т.д. Требование учета природных ресурсов и состояния окружающей среды закреплены как в общем экологическом законодательстве (ст. 3 ФЗоООС), так и отраслевом (ст. 70 ЗК РФ, ст. 79 ВК РФ, ст. 14 ФЗоЖМ, ст. 67 ЛК РФ). Проведение в жизнь принципа учета природных ресурсов и состояния окружающей среды гарантируется тем, что государство создает специальные органы, на которые возлагается такой учет, финансирует работы по учету и принимает соответствующие нормативные акты в этой области. 5. Экологическое планирование. Еще недавно плановость была всеобщим принципом ведения хозяйства страны. В рыночных условиях роль этого принципа значительно ослабла. Но он сохранил актуальность в области экологии. Здесь планирование является необходимым условием обеспечения гармонии между обществом и природой. Планирование исключает стихийность, возникновение диспропорций в использовании природных ресурсов и в охране окружающей среды. А это особенно важно в условиях все более интенсивного вовлечения в хозяйственный оборот природных ресурсов, усиления давления общества на природу. В этих условиях необходимы тщательно продуманные, научно обоснованные планы как использования и охраны отдельных природных ресурсов, так и природы в целом. Сейчас экологическое планирование является одним из важнейших элементов в механизме организации рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды и государство уделяет ему серьезное внимание, что подтверждается разработкой и принятием множества целевых комплексных программ в области экологии, о чем подробнее будет сказано в главе «Экономико-правовой механизм рационального природопользования и охраны окружающей среды настоящего учебника». 6. Экологический контроль. Контроль – это общий принцип ведения любого хозяйства, управленческой деятельности государства, но в области экологии он наряду с учетом имеет особое значение. С помощью контроля выявляются и устраняются недостатки в использовании и охране природных объектов, создаются необходимые условия для точного соблюдения экологического законодательства, устраняется или снижается возможность для пренебрежительного отношения к природе и т.д. И, наоборот, отсутствие контроля или его ослабление могут привести к наступлению критических моментов в состоянии окружающей среды, что нередко чревато тяжелыми экологическими последствиями. Поэтому экологический контроль является одним из важнейших принципов экологического права. Гарантией действия принципа является наличие специально уполномоченных на то государственных органов, наделение их соответствующими полномочиями и т.п. 7. Приоритет экологии перед экономикой (экологический приоритет). Этот принцип означает, что при использовании природных ресурсов, решении других вопросов, связанных с окружающей средой, отдается предпочтение охране жизни и здоровья человека, обеспечению благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения. Он закреплен в ст. 3 ФЗоООС и нашел отражение в отраслевом природно-ресурсовом законодательстве. Так, ст. 2 ЛК РФ среди задач и целей лесного законодательства называет охрану, защиту и воспроизводство лесов, которые должны исходить из принципа сохранения биологического разнообразия лесных экосистем, повышения экологического потенциала лесов. 8. Экономическое стимулирование рационального природопользования и охраны окружающей среды. Это и функция государства, и принцип экологического права. Суть принципа сводится к тому, чтобы рациональное использование природных ресурсов, охрана окружающей среды были выгодны экономически и, наоборот, нерациональное их использование, пренебрежение охраной окружающей среды – не выгодны. Осуществляется он путем предоставления льготных кредитов, снижения налогов, выделения средств из экологических фондов, поощрения предприятий и их работников при рациональном природопользовании и, наоборот, наказания рублем при нерациональном использовании природных ресурсов и уклонении от охраны окружающей среды. Подробно содержание рассматриваемого принципа будет раскрыто в главе «Экономико-правовой механизм рационального природопользования и охраны окружающей среды». Об экологическом воспитании и международном сотрудничестве в области экологии достаточно подробно было сказано при освещении вопроса об экологических функциях государства, и поэтому здесь ограничусь тем, что называю их и принципами экологического права. |