экологическое право. Экологическое право
 Скачать 1.96 Mb.
|
|
11.7. Правовой режим памятников природы Правовой режим памятников природы (ПП) регулируется ст. 25–27 ФЗоООПТ, Типовым положением о памятниках природы в Российской Федерации,1 Положением о памятниках природы федерального значения.2 ПП представляют собой уникальные, невосстанавливаемые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также природные объекты естественного или искусственного происхождения. Образно говоря, ПП – это гениальные творения природы. Выявление природных объектов и комплексов с целью последующего объявления их ПП осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды с помощью Всероссийского общества охраны природы. В зависимости от степени своей уникальности, научной, экологической и эстетической ценности ПП имеют статус (значение) федеральный или региональный. Природные объекты и комплексы объявляются ПП федерального значения, а занятые ими территории – особо охраняемыми территориями федерального значения Правительством РФ по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, а регионального значения – органами государственной власти СРФ. Земельные участки, на которых расположены ПП, у собственников земли, землевладельцев и землепользователей, как правило, не изымаются и для ПП не предоставляются. Предоставление земельных участков для ПП допускается в исключительных случаях с соответствующим обоснованием его необходимости. Для защиты ПП от неблагоприятного антропогенного воздействия на прилегающих к ним участках суши и водного пространства по решению исполнительных органов власти СРФ могут создаваться охранные зоны с регулируемым и контролируемым режимом хозяйственной и иной деятельности. Не могут быть объявлены ПП природные объекты и комплексы, находящиеся на территориях государственных природных заповедников, заповедных зон национальных парков, памятников истории и культуры, а также входящие в состав природных комплексов, уже объявленных ПП. ПП могут быть объявлены участки суши и водного пространства, а также единичные природные объекты, в том числе: участки живописной местности; эталонные участки нетронутой природы; участки с преобладанием культурного ландшафта (старинные аллеи, каналы, древние копи и т.д.); места произрастания и обитания ценных, реликтовых, малочисленных редких и исчезающих видов растений и животных; небольшие дендрологические парки; уникальные формы рельефа и связанные с ними ландшафты (горы, группы скал, ущелья, каньоны, ледниковые цирки и отроговые долины, моренно-валунные гряды, дюны, барханы, карровые1 поля, группы пещер, гигантские наледи и т.п.); участки рек, водно-болотных комплексов, водохранилищ, морских акваторий, небольшие реки с поймами, озера, пруды и т.п.; отдельные объекты живой и неживой природы (деревья-долгожители, вулканы, холмы, ледники, валуны, водопады, гейзеры, родники, скалы, утесы, пещеры, гроты и т.п.). Основная цель объявления природных объектов и комплексов ПП – их сохранение в естественном состоянии. На территории расположения ПП и в отношении самих ПП запрещается хозяйственная и иная деятельность, угрожающая состоянию и сохранности охраняемых природных комплексов и объектов. Режим охраны природных объектов и комплексов, объявление которых ПП связано с изъятием для них земельных участков, обеспечивается федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, которым эти земельные участки передаются в бессрочное (постоянное) пользование. Режим охраны природных объектов и комплексов, объявление которых ПП не сопровождалось изъятием для них земельных участков, обеспечивается непосредственно собственниками, землевладельцами, землепользователями и арендаторами этих земельных участков или, по согласованию с ними, иными физическими или юридическими лицами. В последнем случае возможность, источники, порядок, размеры и формы компенсации расходов физическим и юридическим лицам, обеспечивающим режим охраны ПП, определяется органом, принявшим решение об объявлении природных комплексов или объектов ПП. По решению органа, объявившего природные комплексы или объекты ПП, последний передается под охрану собственнику земли, землевладельцу, землепользователю или арендатору, на землях которых находится ПП, на основании охранного свидетельства и паспорта ПП установленного образца. Паспорт ПП содержит: наименование ПП и его статус (федеральный, региональный); местонахождения ПП; краткое его описание; описание границ ПП и его охранной зоны; площадь, занимаемая ПП и отдельно его охранной зоной; установленный режим охранной зоны ПП; наименования и адреса юридических и физических лиц, которым передан ПП под охрану; фотография размером не менее 9х12 см, иллюстрирующая на момент составления паспорта состояние ПП и его наиболее ценных участков или отдельных объектов; карта-схема, позволяющая ясно представить границы и местонахождение ПП и его охранной зоны. Копии паспорта ПП хранятся у владельцев земель, на которых расположены ПП и его охранная зона, и которым ПП передан под охрану, местной администрации и федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. ПП и их охранные зоны обозначаются на местности предупредительными и информационными знаками по периметру их границ. ПП и охранные зоны обязательно учитываются при разработке планов социально-экономического развития, территориальных целевых программ охраны окружающей среды, схем землеустройства и др. Расходы по обеспечению установленного режима ПП и их охранных зон возмещаются за счет государственного бюджета. Режим охраны ПП не требует полного запрета их использования. Допустимые виды использования каждого ПП устанавливаются в зависимости от его характера и состояния, что указывается в его паспорте. При этом могут быть предусмотрены сезонные и иные ограничения. Разрешения на использование конкретного ПП в тех или иных целях выдаются федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, осуществляющим контроль за соблюдением установленного режима охраны ПП. ПП допускается использовать, в частности, в следующих целях: научных (ведение мониторинга состояния окружающей среды, изучение функционирования и развития природных экосистем и их компонентов и т.п.); эколого-просветительских (проведение учебно-познавательных экскурсий, организация и обустройство экологических учебных троп, снятие видеофильмов, фотографирование для выпуска слайдов, буклетов и т.п.); рекреационных (транзитные прогулки); природоохранных (сохранение генофонда видов живых организмов, обеспечение условий обитания редких и исчезающих видов растений и животных и т.п.); иных целях, в том числе производственных, не противоречащих задачам объявления данных природных объектов и комплексов ПП и установленному в отношении их режиму охраны. Контроль за соблюдением установленного режима охраны ПП и их охранных зон возлагается на органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, а также на федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды. 11.8. Организация охраны особо охраняемых природных территорий Вопросы организации охраны особо охраняемых природных территорий решены в основном в ст. 33–35 ФЗоООПТ. Закон обратил особое внимание организации охраны прежде всего государственных природных заповедников (ГПЗ) и национальных парков (НП). Охрана природных комплексов на территориях ГПЗ и НП осуществляется специальной государственной инспекцией, работники которой входят в штат соответствующего ГПЗ и НП и именуются государственными инспекторами. Директора ГПЗ и НП и их заместители являются соответственно главными государственными инспекторами и их заместителями по охране территорий этих ГПЗ и НП. Государственные инспектора по охране территорий ГПЗ и НП наделены широкими правами. Они, в частности, имеют право: проверять у находящихся на территориях ГПЗ и НП лиц разрешение на право их пребывания на данной территории; проверять документы на право осуществления природопользования и иной деятельности на территориях охранных зон ГПЗ и НП; задерживать на территориях ГПЗ и НП и их охранных зон лиц, нарушающих законодательство РФ об ООПТ, и доставлять указанных лиц в правоохранительные органы; направлять материалы о привлечении лиц, виновных в нарушении установленного режима ГПЗ и НП, к административной ответственности; изымать у нарушителей законодательства РФ об ООПТ орудия незаконного природопользования и транспортные средства на случай последующей их конфискации в судебном порядке, а также незаконно добытую продукцию, соответствующие документы; производить на территориях ГПЗ и НП и их охранных зон досмотр транспортных средств, личных вещей; беспрепятственно посещать любые объекты, находящиеся на территориях ГПЗ и НП и их охранных зон, для проверки соблюдения требований законодательства РФ об ООПТ. Главные государственные инспекторы и их заместители по охране режима ГПЗ и НП вправе, кроме того: ставить вопрос об ограничении, приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, не соответствующей режиму ГПЗ и НП и их охранных зон; налагать административные взыскания на нарушителей законодательства РФ об ООПТ; предъявлять иски физическим и юридическим лицам о возмещении ущерба, причиненного природным комплексам и объектам ГПЗ и НП, их охранных зон в результате нарушения установленного режима ГПЗ и НП; направлять материалы о нарушениях законодательства РФ об ООПТ в правоохранительные органы. Как это предусмотрено п. 3 ст. 4 ФЗоООПТ, «государственные инспектора по охране территорий ГПЗ и НП пользуются также всеми правами должностных лиц государственной лесной охраны и других органов исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды». ФЗоООПТ усилил роль государственных инспекторов охраны территории ГПЗ и НП и признал необходимым экипировать их на уровне органов милиции. Так, они при исполнении служебных обязанностей имеют право применять в установленном порядке такие специальные средства, как наручники, резиновые палки, слезоточивый газ, устройства для принудительной остановки транспорта, служебных собак. Государственные инспектора охраны территорий ГПЗ и НП при осуществлении возложенных на них задач вправе носить служебное огнестрельное оружие. Кроме того, они обеспечиваются бронежилетами и другими средствами индивидуальной защиты. Вышеперечисленные права государственных инспекторов охраны территорий ГПЗ и НП распространяются на работников охраны территорий государственных природных заказников федерального значения (п. 2 ст. 35 ФЗоООПТ). Закон (п. 1 ст. 35 ФЗоООПТ) в общих чертах предусматривает организацию охраны территорий природных парков, государственных природных заказников и других особо охраняемых территорий регионального и местного значения. Охрана названных территорий осуществляется государственными органами, в ведении которых они находятся, в порядке, предусмотренном нормативно-правовыми актами РФ и СРФ. Органы исполнительной власти СРФ и органы местного самоуправления могут осуществлять охрану особо охраняемых территорий регионального и местного значения через специально созданные для этой цели структурные подразделения, наделенные соответствующими полномочиями. В Законе «Об особо охраняемых природных территориях в Алтайском крае» (п. 3 ст. 27) предусмотрено, что «работники охраны территорий природных парков и государственных природных заказников (регионального значения) пользуются теми же правами, что и государственные инспектора по охране государственных природных заповедников и национальных парков». 11.9. Правовая охрана редких и исчезающих видов растений и животных В числе основных нормативно-правовых актов, определяющих правовой режим редких и исчезающих видов (РиИВ) растений и животных (РиЖ) можно назвать следующие: ФЗоООС. Ст. 60; ФЗоЖМ. Ст. 24; «О порядке выдачи разрешений (распорядительных лицензий) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации»: постановление Правительства РФ от 19.02.1996 года.1 «О Красной книге Российской Федерации»: Постановление Правительства РФ от 19.02.1996 года.2 Перечень редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, продажа изделий из шкур которых запрещена: Утвержден Приказом МПР РФ 27.06.1999 года.3 Порядок выдачи разрешений на добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ: Утверждены приказом МПР РФ 03.09.2003 года.4 Правила добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную крину Российской Федерации: Утвержден постановлением правительства РФ 06.02.1997 года.5 РиИВ РиЖ подлежат особой охране. Рамки этой проблемы очерчены в ст. 60 ФЗоООС и в постановлении Правительства РФ «О Красной книге Российской Федерации», в соответствии с которыми: 1) для охраны РиИВ РиЖ учреждаются Красная книга РФ и красные книги СРФ; 2) РиЖ, виды которых занесены в красные книги, повсеместно подлежат изъятию из хозяйственного использования; 3) запрещается деятельность, ведущая к сокращению численности РиИВ РиЖ, ухудшающая среду их обитания; 4) предприятия и организации, на территории которых имеются РиИВ РиЖ обязаны принимать меры по охране и воспроизводству этих видов. Взять под особую охрану РиИВ РиЖ вынудил печальный опыт: за несколько последних веков человеческой цивилизации исчезли с лица Земли многие сотни видов растений и животных. Притом этот процесс постоянно ускоряется. Навсегда исчезли с лица Земли лошадь-тарпан и канадский благородный олень, нет теперь уже стеллеровой морской коровы и карибского тюленя-монаха, не стало странствующего голубя и бескрылой гагарки и т.д. Многие сотни видов РиЖ находятся на грани исчезновения в наше время и нуждаются в особой охране. Идея об особой охране РиИВ РиЖ на Планете зародилась давно, но первые реальные шаги в этом направлении были сделаны лишь в 1949 году, когда по решению Международного союза охраны природы (МСОП) была создана специальная комиссия по редким видам. В ее обязанности входило изучение состояния редких видов и составление их кадастра (перечня) с указанием необходимых мер охраны. В 1966 году этот кадастр был издан отдельной книгой, получившей название Международной Красной книги или Красной книги МСоП. Она неоднократно дополнялась и в настоящее время в нее внесены свыше 35 тысяч видов животных и растений. Это не правовой документ, так как она подготовлена и утверждена негосударственной организацией и не влечет правовых последствий. Однако сигнал тревоги, данный этой книгой, был воспринят на всех континентах и стал стимулом к заключению многосторонних и двухсторонних конвенций, соглашений и договоров об охране РиИВ. Во многих странах по образцу и подобию Красной книги МСОП появились первые национальные красные книги. Первое однотомное издание Красной книги СССР вышло в свет в 1978 году. Второе и последнее двухтомное издание Красной книги СССР было выпущено в 1984 году: том 1 – животные и том 2 – растения. Издание Красной книги СССР стало толчком для подготовки и издания красных книг в союзных республиках. В 1983 году издан первый том Красной книги РСФСР (животные). В него вошли 247 редких видов животных: млекопитающих – 68, птиц – 107, рептилий – 11, амфибий – 4, рыб – 8, моллюсков – 15 и насекомых – 34 вида. В 1992 году вышел в свет второй том Красной книги РФ (растения). В него вошли 533 вида флоры России. Красная книга РФ, как это предусмотрено названным постановлением Правительства РФ от 19.02.1996 года, обновляется не реже одного раза в 10 лет. Но очередная Красная книга РФ, берущая под охрану животных, вышла в свет только в 2001 году, то есть через 18 лет после первой. В нее вошли свыше 400 РиИВ животных: 155 видов беспозвоночных и 260 видов позвоночных. Виды и подвиды животных, включенных в Красную книгу 2001 года, делятся на шесть категорий редкости: 0. Вероятно исчезнувшие. Виды и подвиды, известные ранее на территории РФ, но нахождение которых в природе не подтверждено (для беспозвоночных – в течение 100 лет, для позвоночных животных – в течение 50 лет). 1. Находящиеся под угрозой исчезновения. Виды и подвиды, численность особей которых уменьшалась до критического уровня таким образом, что в ближайшее время они могут исчезнуть. 2. Сокращающиеся в численности. Виды и подвиды с неуклонно сокращающейся численностью, которые при дальнейшем воздействии факторов, снижающих численность, могут в короткие сроки попасть в категорию находящихся под угрозой исчезновения. 3. Редкие. Виды и подвиды, которые имеют малую численность и распространены на ограниченной территории (акватории) или спорадически распространены на значительных территориях (акваториях). 4. Неопределенные по статусу. Виды и подвиды, которые, вероятно, относятся к одной их предыдущих категорий, но достаточных сведений об их состоянии в природе в настоящее время нет либо они не в полной мере соответствуют критериям всех остальных категорий. 5. Восстанавливаемые и восстанавливающиеся. Виды и подвиды, численность и распространение которых под воздействием естественных причин или в результате принятых мер охраны начали восстанавливаться и приближаются к состоянию, когда не будут нуждаться в срочных мерах по сохранению и восстановлению. Имеют категории редкости и растения, занесенные в Красную книгу РФ 1992 года. Их 5: 0 – по-видимому, исчезнувшие; 1 – находящиеся под угрозой исчезновения; 2 – уязвимые; 3 – редкие; 4 – с неопределенным статусом. Деление РиЖ на категории редкости играет важную роль для принятия научно-технических, организационно-хозяйственных и других мер по их охране, но правового значения не имеет, так как все виды РиЖ, включенных в Красную книгу, подлежат особой охране и меры, предусмотренные законодательством, распространяются одинаково на все категории. Ухудшение состояния РиЖ на территории субъектов Федерации вынуждает их готовить свои красные книги. Так, в 1998 году издана двухтомная Красная книга Алтайского края (животные и растения). В нее вошли 134 вида животных и 144 вида растений. В 2002 году вышла в свет Красная книга Алтайского края «Особо охраняемые природные территории». В связи с изданиями Красной книги РФ, красных книг СРФ возникает ряд вопросов, в том числе: какое правовое значение они имеют, какие правовые вопросы решают, как гарантируют особую охрану РиИВ РиЖ, виды которых занесены в красные книги. Ответы на эти вопросы можно найти, если проанализировать законодательство, которое имеет отношение к Красной книге. Красная книга сама по себе правоотношений по поводу РиИВ не порождает. Она подобно санитарным, техническим, строительным и им подобным нормам, отражающим законы санитарные, технические, строительные и другие, является реакцией на законы природы и также как они, относится к разряду технико-юридических норм. А технико-юридические нормы, как известно, действуют не самостоятельно, а в совокупности с другими нормами. Таковыми по отношению к красной книге являются нормы, которые были названы в начале параграфа. Эти-то нормы, образно говоря, и являются приводными ремнями для Красной книги. Именно они определяют меры по особой охране РиЖ, занесенных в Красные книги. Основные требования по особой охране РиИВ РиЖ, виды которых занесены в Красную книгу РФ и красные книги СРФ, содержатся в ст. 24 ФЗоЖМ и в упомянутом постановлении Правительства РФ «О Красной книге РФ» и сводятся к следующему: 1) их изъятие из естественной среды допускается в исключительных случаях и только по специальному разрешению (распорядительной лицензии), выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и его территориальными органами. Разрешению предшествует, как это предусмотрено в упомянутом Порядке выдачи разрешений, положительное заключение Всероссийского научно-исследовательского института охраны природы; 2) действия, которые могут привести к гибели, сокращению численности и нарушению среды обитания объектов животного мира, мест произрастания объектов растительного мира, занесенных в Красные книги, не допускаются. Юридические лица и граждане, осуществляющие хозяйственную деятельность на территориях (акваториях), где обитают или произрастают объекты животного и растительного мира, несут ответственность за сохранение и воспроизводство этих объектов в соответствии с федеральным и региональным законодательством; 3) органы исполнительной власти СРФ обязаны создавать необходимые условия для сохранения и развития РиИВ РиЖ, в том числе, например, путем специализации зоопарков, организации питомников, оранжерей и т.п.; 4) оборот РиИВ РиЖ допускается в исключительных случаях по распорядительной лицензии. Содержание диких животных в неволе и выпуск их в естественную среду допускается лишь в случаях, определяемых Правительством РФ; 5) запрещается торговля товарами, изготовленными из шкур животных, виды которых занесены в Красные книги;1 6) принимаются меры по охране отдельных видов РиИВ. Примером является специальная Федеральная целевая программа «Сохранение амурского тигра», утвержденная Правительством РФ 08.07.1997 года.2 Названные нормативно-правовые акты не только определили правовой режим РиИВ РиЖ, занесенных в красные книги, но и придали самой книге характер официального документа, имеющего правовое значение. Но правовое значение красной книги этим не ограничивается. Ее появление, точнее, – внесение в нее РиИВ РиЖ, обусловливает проведение большого комплекса научно-технических и организационно-хозяйственных мероприятий, реализация которых в свою очередь облекается в правовую форму. Это выражается в следующем: 1) одной из задач биологических заказников является сохранение и воспроизводство РиИВ РиЖ; 2) места произрастания и обитания РиИВ РиЖ могут быть объявлены памятниками природы. Памятники природы, объявленные таковыми по другим основаниям, могут быть использованы для обеспечения нормальных условий произрастания и обитания РиИВ РиЖ. Как видим, красная книга постепенно обрастает правовой оболочкой. Напомню, что она сама по себе правоотношений не порождает. Подобно санитарным, техническим, строительным и тому подобным нормам она относится к разряду технико-юридических норм и действует не самостоятельно, а в совокупности с другими нормами. В итоге хотел бы подчеркнуть, что охрана РиИВ РиЖ – сложное правовое явление, но его стержень – красная книга. Красная книга – сигнал опасности, которая усилиями человечества может быть предотвращена. Но, к сожалению, есть уже и «Черная книга» – книга скорби, печали. В нее вносятся животные, навсегда исчезнувшие с лица Земли. По данным МСОП, за последние 400 лет исчезло 63 вида и 55 подвидов млекопитающих и 64 вида птиц. В заключение хотел бы привести короткое стихотворение Сергея Острового «Красная книга»: Как это страшно – умиранье рода, Всех поголовно, всех до одного, Когда опустошенная природа Уже не в силах сделать ничего. И сколько тут корысти не ищи ты, Какой ты оговоркой не владей, Земля защиты требует, Защиты. Она спасенья просит у людей. 11.10. Правовой режим природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов Правовому режиму природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов посвящены следующие основные нормативно-правовые акты: ФЗ от 23.02.1995 года «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (ФЗоЛОМиК);1 Положение об округах санитарной, горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения: Утвержденное Правительством РФ 07.12.1996 года;2 Положение о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами: Утвержденное Правительством РФ 07.12.1996 года.3 Начнем с понятий. К природным лечебным ресурсам (ПЛР) относятся: минеральные воды, лечебные грязи, рапа1 лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха. Лечебные свойства природных объектов и условий устанавливаются федеральным органом в области здравоохранения на основании научных исследований и долголетней практики. Лечебно-оздоровительная местность (ЛОМ) – это территория, обладающая ПЛР и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения. ЛОМ являются территориями особо охраняемыми. Курортом (К) признается освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая ПЛР и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Основу для организации и профилактики заболеваний составляют ПЛР. ПЛР предоставляются в пользование юридических и физических лиц для организации лечения и профилактики заболеваний и отдыха населения на основании лицензий в порядке, определяемом Правительством РФ. Минеральные воды могут использоваться, кроме того, для промышленного розлива. Предоставление ПЛР для других целей, как правило, не допускается. Объем добычи ПЛР лимитируется исходя из их запасов. При этом технические методы и технология добычи должны гарантировать защиту месторождений ПЛР от преждевременного истощения и загрязнения, защиту их от утраты лечебных свойств. В случае нарушения установленных условий использования ПЛР право пользования ими может быть ограничено, приостановлено или прекращено. Подробнее остановимся на правовом режиме лечебно-оздорови- тельных местностей и курортов (ЛОМиК). По социально-экономи- ческому значению ЛОМиК делятся на федеральные, региональные и местные. ЛОМ определяется как курорт федерального значения Правительством РФ, регионального значения – органами исполнительной власти СРФ по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области здравоохранения и местного значения – в порядке, устанавливаемом нормативно-правовыми актами СРФ. В границах ЛОМиК запрещается (ограничиваемся) деятельность, которая может привести к ухудшению качества и истощению ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами. Для сохранения природных факторов, благоприятных для организации лечения и профилактики заболеваний населения на территории ЛОМ и курортов создаются округа санитарной охраны или горно-санитарной охраны. Для ЛОМиК, где ПЛР относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и др.), устанавливаются округа горно-санитарной охраны, а для остальных – округа санитарной охраны. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны ЛОМиК федерального значения устанавливаются Правительством РФ, регионального и местного значения – исполнительными органами власти СРФ. В пределах округов санитарной, горно-санитарной охраны защите подлежат все природные ресурсы (объекты), имеющие лечебно-оздоровительное значение, в частности: месторождения минеральных вод (или их участки) и лечебных грязей, предназначенных для использования в лечебных целях на месте, или розлива (расфасовки); месторождения природных газов и пара, имеющих лечебное значение; месторождения других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных (бишофит, нафталан, озокерит, глины, соли и др.); лечебный климат, рапа лиманов и озер; акватории морей, озер, рек и других водных объектов, предназначенные для отдыха и лечебно-оздоровительных целей; пляжи водных объектов и прилегающие к ним территории, используемые для лечебных процедур на воздухе; леса, лесопарки, курортные парки и другие зеленые насаждения, имеющие лечебно-оздоровительные свойства и выполняющие санитарно-гигиенические функции. Округа санитарной (горно-санитарной) охраны ЛОМиК в зависимости от набора лечебно-оздоровительных свойств и условий могут быть общими или состоять из одной, двух, либо трех зон. Режим первой зоны устанавливается для месторождений минеральных вод (для скважин, источников), месторождений лечебных грязей, месторождений других полезных ископаемых, используемых в лечебных целях, а также для оборудованных лечебных пляжей и прилегающих к ним акваторий. На этой территории запрещается проживание и осуществление всех видов хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически безопасных и рациональных технологий. На указанной территории разрешается осуществление связанных с эксплуатацией ПЛР горных и земляных работ, строительство сооружений (насосных станций, трубопроводов, резервуаров), допускается размещение питьевых галерей и бюветов, эстакад и других устройств для добычи минеральных вод и лечебных грязей, выполнение берегоукрепительных, противооползневых и противоэрозионных работ, а также строительство и ремонт средств связи и парковых сооружений методами, не наносящими ущерба. Первую зону условно можно назвать зоной запретного режима. Режим второй зоны устанавливается для территории, с которой происходит сток поверхностных и грунтовых вод к месторождениям лечебных грязей, минеральным озерам и лиманам, пляжам, местам неглубокого залегания незащищенных минеральных вод, для естественных и искусственных хранилищ минеральных вод и лечебных грязей, парков, лесопарков и других зеленых насаждений, а также для территорий, занимаемых зданиями и сооружениями курортных учреждений и предназначенных для санитарно-курортного строительства. На территории второй зоны запрещается размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, ПЛР и приводящих к их истощению. Эту зону можно назвать зоной строгого режима. Режим третьей зоны устанавливается для ближайших областей питания и участков разгрузки минеральных вод, водосборных площадей месторождений лечебных грязей, других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, а также для территорий, обеспечивающих защиту ПЛР от неблагоприятного техногенного воздействия. В этой зоне вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных предприятий и сооружений, а также осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, ПЛР и их истощением. Третью зону можно назвать зоной ограничений. В целях обеспечения надлежащей защиты ЛОМиК от неблагоприятного воздействия хозяйственной и иной деятельности развитие и застройка территорий в пределах округов санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляются в строгом соответствии с генеральным планом К., а проектируемые на этих территориях объекты подлежат государственной экологической и санитарно-эпидемиологической экспертизе. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны ЛОМиК в зависимости от их статуса утверждаются Правительством РФ или исполнительными органами власти СРФ. Границы округов санитарной (горно-санитарной) охраны ЛОМиК выносятся на местность и обозначаются соответствующими знаками. Физические и юридические лица должны быть оповещены о границах и режиме этих округов. Государственный контроль за соблюдением режима округов санитарной (горно-санитарной) охраны ЛОМиК осуществляют исполнительные органы власти СРФ и федеральные органы исполнительной власти в области здравоохранения. Для каждого курорта составляется генеральный план его развития. Компактно расположенные курорты могут иметь единый генеральный план. Для районов, где размещается комплекс курортов, составляется схема районной планировки. Порядок и особенности функционирования, правовой режим конкретного курорта определяется положением о нем, утверждаемым в зависимости от его статуса Правительством РФ или исполнительным органом власти СРФ. 11.11. Правовой режим рекреационных территорий Правовой режим рекреационных1 территорий (РТ) определен в общих чертах в ст. 98 ЗК РФ. В основном ему посвящено региональное законодательство. В Алтайском крае это, например, ст. 22 упомянутого Закона «Об особо охраняемых природных территориях в Алтайском крае» и Правила пользования участками лесного фонда Алтайского края в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях (рекреационные леса).2 Как это предусмотрено ст. 98 ЗК РФ, РТ – это земельные участки, предназначенные и используемые для организации отдыха, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. К ним относятся территории, выделенные для домов отдыха, пансионатов, кемпингов, спортивно-оздоровительных комплексов, туристических баз, стационарных и палаточных туристическо-оздоровительных лагерей, домов рыболова и охотника, детских туристических станций, парков, учебно-туристических троп, спортивно-оздоровительных лагерей, расположенных вне территорий оздоровительного назначения и других аналогичных нужд. К рекреационным относятся также территории пригородных зеленых зон, занятые лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выполняющими защитные и санитарно-гигиенические функции и являющиеся местом отдыха населения. Отнесение тех или иных территорий к рекреационным осуществляется решениями органов государственной власти СРФ. Общий правовой режим рекреационных территорий сводится к тому, что на этих территориях запрещается деятельность, несовместимая с выполняемыми ими функциями. Здесь устанавливается ограничительно-запретительный режим. Наиболее полно вопрос о правовом режиме рекреационных территорий в Алтайском крае, например, решен в отношении участков лесного фонда, о чем есть смысл сказать подробнее. В соответствии с названными Правилами участки лесного фонда для рекреационных целей предоставляются в аренду сроком от 1 до 49 лет. Пользователи участками лесного фонда для рекреационных нужд в целях рационального использования, охраны и поддержания благоприятного экологического состояния этих участков обязаны: благоустраивать рекреационные участки; проводить санитарные рубки и рубки ухода за лесом; озеленять места отдыха населения, прокладывать дороги и подъезды, сооружать мосты, очищать пруды и другие водоемы; содержать рекреационный участок в противопожарном состоянии, иметь противопожарное оборудование и средства пожаротушения; выполнять другие мероприятия, направленные на поддержание надлежащего порядка на рекреационном участке. На рекреационных участках лесного фонда запрещается: эксплуатация природных ресурсов (охота, рыбная ловля, заготовка древесины, добыча полезных ископаемых, строительных материалов), повреждение деревьев и кустарников, разорение гнезд и нор, повреждение и уничтожение элементов благоустройства и лесных ограничительных знаков, сбор редких и исчезающих видов растений, химический уход за насаждениями и лесными культурами, пастьба скота и сенокошение в неустановленных местах, въезд на автомашинах на берега водоемов и их загрязнение, загрязнение и засорение мест отдыха бытовыми отходами, самовольная застройка территории. Запреты относятся как к рекреационным учреждениям, так и к отдыхающим. К рекреационным территориям относятся также зеленые зоны городов и рабочих поселков, которые предназначены выполнять санитарно-гигиенические, средозащитные и рекреационные функции (массовый отдых населения, туризм, сбор лесных даров и т.д.). Размеры зеленых зон обусловливаются численностью населения городов и рабочих поселков и характером лесной растительности зоны. На территории зеленых зон устанавливается ограниченный режим природопользования и запрещается хозяйственная деятельность, отрицательно влияющая на выполняемые ими функции. В этих зонах запрещается размещение отходов производства и потребления. Изъятие земель зеленых зон для целей, не связанных с обеспечением выполняемых ими функций, допускается в исключительных случаях, предусмотренных ст. 49 ЗК РФ (выполнение международных обязательств, разработка месторождений ценных полезных ископаемых и т.п.), если при этом отсутствуют другие варианты возможного размещения объектов, для которых предполагается изъять эти земли. 11.12. Правовой режим территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Согласно ст. 95 ЗК территории традиционного природопользования (ТТП) коренных малочисленных народов (КМН) Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ относятся к землям особо охраняемых природных территорий. До 2001 года правовой режим ТТП КМН определялся множеством нормативно-правовых актов и часто фрагментарно. И вот, наконец, появился специальный Закон, посвященный исключительно этой проблеме. Это ФЗ от 07.05.2001 года «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» (ФЗоТТП КМН).1 Хотя и в нем решены не все вопросы. Кроме ФЗ от 07.05.2001 года действует ряд законодательных актов, решающих в основном социально-экономические проблемы КМН, среди которых можно выделить: Единый перечень коренных малочисленных народов РФ: Утвержден постановлением Правительства РФ от 24.03.2000 года;2 ФЦП «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года»: Утверждено постановлением Правительства РФ от 27.07.2001 года;1 ФЗ от 30.04.1999 года «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ»;2 ФЗ от 20.07.2001 года «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока».3 Отношения по образованию, сохранению и использованию ТТП КМН могут регулироваться и обычаями этих народов, но при условии, что такие обычаи не противоречат законодательству РФ и СРФ. Они могут быть урегулированы и международными договорами. Если международным договором РФ установлены иные правила чем те, которые предусмотрены законодательством РФ о ТТП КМН, применяются правила международного договора. Целями правового регулирования традиционного природопользования КМН являются: защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни этих народов; сохранение самобытной их культуры; сохранение на ТТП биологического разнообразия. Освещение вопроса традиционно начну с понятий, с которыми придется встречаться. Коренные малочисленные народы (КМН) – народы, проживающие на территории традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционный образ жизни, способы хозяйствования и ведения промыслов, насчитывающие в РФ менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Традиционный образ жизни КМН – исторически сложившийся способ жизнедеятельности КМН, основанный на опыте их предков в области природопользования, социальной организации проживания, самобытной культуре, сохранения обычаев и верований. Территория традиционного проживания – особо охраняемая территория, образованная для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни КМН. Традиционное природопользование – исторически сложившиеся и обеспечивающие неистощительное природопользование способы использования объектов животного и растительного мира, других природных ресурсов. Исконная среда обитания КМН – исторически сложившийся ареал, в пределах которого КМН осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию и образ жизни. Обычаи КМН – традиционно сложившиеся правила ведения природопользования и образа жизни. Действие ФЗоТТП КМН распространяется на лиц, относящихся к КМН и на общины КМН, а также на лиц, не относящихся к КМН, но постоянно проживающих в местах традиционной хозяйственной деятельности КМН и ведущих такие же, как и КМН, традиционное природопользование и традиционный образ жизни. Перейдем непосредственно к правовому режиму ТТП КМН. Они (территории) с учетом их особенностей могут иметь статус (уровень) федеральный, региональный или местный. Территория федерального уровня образуется решением Правительства РФ, регионального – решением органа исполнительной власти СРФ, а местного – решением органа власти муниципального образования (муниципального района). Эти же органы утверждают размеры и границы соответствующих ТТП КМН. Размеры территорий определяются с учетом необходимости обеспечить: сохранность и возобновляемость биологического разнообразия популяций растений и животных; возможность осуществления КМН традиционного природопользования; сохранность исторически сложившихся социальных и культурных связей лиц КМН; сохранность в целостности объектов исторического и культурного наследия. В пределах ТТП могут быть выделены имеющие самостоятельное значение части (зоны). Это могут быть: 1) поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения, стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов; 2) участки земли и водного пространства, которые используются КМН для традиционного природопользования (оленьи пастбища, охотничьи угодья, места сбора дикорастущих растений, части акватории моря для лова рыбы и морского зверя); 3) объекты историко-культурного наследия (культовые сооружения, места древних поселений и захоронений предков и иные объекты, имеющие культурную, историческую и религиозную ценность); 4) иные части (зоны), предусмотренные законодательством РФ и СРФ. Специфика правового режима ТТП КМН предопределяется тем, что они отнесены к особо охраняемым природным территориям с вытекающими отсюда последствиями. Особенности правового режима конкретно определенной ТТП оговариваются в положении об этой территории. Утверждаются такие положения в зависимости от статуса ТТП Правительством РФ либо исполнительным органом власти СРФ или органами власти муниципальных образований. Земельные участки и другие природные ресурсы, находящиеся в пределах ТТП КМН, предоставляются этим народам (отдельным лицам, общинам) в безвозмездное пользование и подлежат особой охране (ст. 11 ФЗоТТП КМН). Согласно ст. 124 ЛК РФ на территориях традиционного проживания КМН и этнических общностей законодательством РФ устанавливается порядок пользования участками лесного фонда, обеспечивающий традиционный образ жизни этих народов и общностей. Напомню, что леса, расположенные на ТТП КМН, относятся к лесам первой группы и подлежат особой охране (ст. 56 ЛК РФ). КМН для их хозяйственных и бытовых нужд участки лесного фонда предоставляются в безвозмездное пользование. В этих лесах с соблюдением установленного порядка КМН могут использовать как древесину, так и иную лесную продукцию (ягоды, орехи, травы и т.п.), а также вести традиционные виды охоты. Особенности ведения традиционной охоты, пределы ее осуществления определяются в правилах охоты на соответствующей ТТП КМН. КМН вправе для своих хозяйственных и бытовых нужд добывать бесплатно водные биоресурсы (рыбу и морского зверя). КМН, проживающие на приморских территориях, по специальным разрешениям могут добывать некоторые виды китов. К области особой охраны ТТП КМН относятся гарантии от необоснованного изъятия природных объектов для других нужд. Земельные участки и другие обособленные природные объекты в пределах ТТП КМН, – гласит ст. 12 ФЗоТТП КМН, – могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд лишь при условии, что им (отдельным лицам и общинам) будут предоставлены равноценные земельные участки и другие природные объекты и возмещены убытки, причиненные таким изъятием. При этом КМН могут высказать свое мнение по вопросу изъятия земельных участков на референдумах и сходках (ст. 31 ЗК РФ). Согласно ст. 395 НК РФ физические лица, относящиеся к КМН, а также их общины освобождаются от налогообложения в отношении земельных участков, используемых для сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов, что соответствует, напомню, ст. 11 ФЗоТТП о том, что земельные участки и другие природные ресурсы предоставляются КМН в безвозмездное пользование. Однако этим нормам противоречит п. 5 ст. 10 ФЗ от 24.07.2002 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»,1 согласно которому земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения могут предоставляться общинам КМН для осуществления с/х производства, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов, гражданам для сенокошения и выпаса скота в аренду. Общины КМН и граждане – члены этих общин – это не те субъекты, с которых можно брать плату за землю, используемую ими испокон веков бесплатно. Общинам КМН народов и гражданам – членам этих общин земельные участки и другие природные ресурсы для осуществления ими традиционного природопользования и ведения традиционного образа жизни должны быть предоставлены только в безвозмездное и постоянное (в случае необходимости – в срочное) пользование. В связи с этим п. 5 ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» должен быть признан недействующим. Иначе гарантия прав КМН, провозглашенная в Конституции РФ (ст. 69) остается в этой части декларацией. Природопользование лиц, проживающих на ТТП КМН, но не относящихся к этим народам и не ведущих природопользование и образ жизни как КМН, несколько ограничено. Они вправе пользоваться природными ресурсами только для удовлетворения своих личных потребностей и при условии, что это не нарушает правового режима ТТП КМН. На ТТП КМН допускается использование природных ресурсов гражданами и юридическими лицами для осуществления предпринимательской деятельности, но также при условии, что такая деятельность не нарушает правового режима ТТП КМН. Охрана окружающей среды на ТТП КМН в зависимости от статуса территорий возлагается на Правительство РФ, исполнительные органы власти СРФ и органы муниципальных образований, а также на федеральные органы исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Она возлагается также на общины и отдельных членов общин КМН. ЧАСТЬ СПЕЦИАЛЬНАЯ |