экологическое право. Экологическое право
 Скачать 1.96 Mb.
|
|
10.6. Правовая охрана населения и окружающей среды от радиационной опасности 10.6.1. Источники радиационной опасности Источником радиационной опасности является ионизирующее излучение – излучение альфа-, бета-, гамма-частиц и потока протонов и нейтронов, которые испускаются в результате естественного или искусственного распада атомных ядер (радиоактивного распада) некоторых химических элементов (веществ) и которые при взаимодействии со средой образуют ионы разных знаков. Ионизирующее излучение радиоактивных веществ, проникая в живые организмы, производит в них изменения. Если ионизирующее излучение естественного происхождения (присутствие в горных породах, например, калия – 40, тория – 232, урана – 238 и др.), то оно, как правило, из-за низкой радиоактивности негативных изменений в живых организмах не вызывает, так как к такому излучению они привыкли. Если же радиоактивность искусственная, возникшая в результате расщепления атомных ядер (техногенного происхождения – стронций – 90, йод – 131, криптон – 85, цезий – 134, цезий – 137, плутоний – 239, плутоний – 240 и др.), то она представляет большую опасность для живых организмов (наследственные изменения, лучевая болезнь1 и т.п.). Источники ионизирующего излучения (радиационной опасности) многочисленны и разнообразны. К ним относятся: ядерные установки – сооружения и комплексы с ядерными реакторами, в том числе атомные станции, суда и другие плавсредства, космические и летательные аппараты, другие транспортные средства; сооружения и комплексы с промышленными, экспериментальными и исследовательскими ядерными реакторами, критическими и подкритическими ядерными стендами; сооружения, комплексы, полигоны, установки и устройства с ядерными зарядами для использования в мирных целях; другие содержащие ядерные материалы сооружения, комплексы, установки для производства, использования, переработки, транспортирования ядерного топлива и ядерных материалов; радиационные источники – не относящиеся к ядерным установкам комплексы, установки, аппараты, оборудование и изделия, в которых содержатся радиоактивные вещества или генерируется ионизирующее излучение; пункты хранения материалов и радиоактивных веществ, хранилища радиоактивных отходов (пункты хранения) – не относящиеся к ядерным установками и радиационным источникам стационарные объекты и сооружения, предназначенные для хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранения или захоронения радиоактивных отходов; ядерные материалы – материалы, содержащие и способные произвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества; радиоактивные вещества – не относящиеся к ядерным материалам вещества, испускающие ионизирующее излучение; радиоактивные отходы – ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается. Такой перечень источников радиационной опасности дан в ст. 3 Федерального закона от 21.11.1995 года «Об использовании атомной энергии» (далее – ФЗоИАЭ), призванного регулировать отношения по использованию атомной энергии в мирных и оборонных целях.2 Отнесение источников ионизирующего излучения и радиационной опасности к перечисленным категориям осуществляется эксплуатирующей организацией в порядке, установленном федеральным органом атомного надзора и фиксируется в соответствующем документе. Для человека источником ионизирующего излучения могут быть и медицинские рентгенорадиологические процедуры. Поэтому при проведении таких процедур дозы облучения граждан-пациентов должны соответствовать нормативам радиационной безопасности. Федеральный закон от 05.12.1995 года «О радиационной безопасности населения»1 (далее – ФЗоРБН) требует (ст. 15) обеспечить радиационную безопасность не только при воздействии ионизирующего излучения техногенного происхождения, но при воздействии природных радионуклидов.2 Речь идет об облучении населения и работников в основном радоном и продуктами его распада, а также другими долгоживущими природными радионуклидами, скапливающимися в жилых и производственных помещениях. Облучение естественными радионуклидами не должно превышать установленные нормативы. Для этого принимаются соответствующие меры при проектировании, строительстве и эксплуатации жилых и производственных зданий и сооружений. 10.6.2. Нормативы ионизирующего облучения Одним из элементов механизма правового обеспечения радиационной безопасности населения и окружающей среды является государственное нормирование, которое осуществляется путем установления санитарных, строительных, гигиенических и других норм, нормативов и правил в этой области. Основные гигиенические нормативы (допустимые пределы дозы) облучения населения на территории Российской Федерации в результате использования источников ионизирующего излучения установлены в ст. 9 ФЗоРБН: для населения средняя годовая эффективная доза3 равна 0,001 зиверта или эффективная доза за период жизни (70 лет) – 0,07 зиверта. В отдельные годы допустимы большие значения эффективной дозы при условии, что средняя годовая эффективная доза, исчисленная за пять последовательных лет, не превышает 0,001 зиверта; для работников1 годовая эффективная доза равна 0,02 зиверта или эффективная доза за период трудовой деятельности (50 лет) – 1 зиверта. Допустимо облучение в годовой эффективной дозе до 0,05 зиверта при условии, что средняя годовая эффективная доза, исчисленная за пять последовательных лет, не превышает 0,02 зиверта. В названные предельные дозы облучения не включаются дозы, создаваемые естественным радиационным и техногенно измененным радиационным фоном, а также дозы, получаемые гражданами-пациентами при проведении медицинских рентгенорадиологических процедур и лечения. Указанные значения пределов доз облучения являются исходными при установлении допустимых уровней облучения организма и отдельных его органов. В случае радиационных аварий допускается облучение, превышающее установленные основные гигиенические нормативы (допустимые пределы доз) в течение определенного промежутка времени в пределах, установленных санитарными нормами и правилами. Вместе с тем Правительство РФ вправе изменить основные гигиенические нормативы в сторону их уменьшения для отдельных территорий с учетом конкретной санитарно-гигиенической и экологической обстановки, состояния здоровья населения и уровня влияния на человека других факторов окружающей среды. 10.6.3. Правовые требования к радиационной безопасности Общие требования к радиационной безопасности в стране содержатся в ст. 48 ФЗоООС. Согласно п. 1 этой статьи юридические и физические лица обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки, применения, захоронения радиоактивных веществ (источников ионизирующих излучений) и ядерных материалов, не допускать превышения установленных нормативов ионизирующего излучения, а в случае их превышения немедленно информировать органы исполнительной власти в области обеспечения радиационной безопасности о повышенных уровнях радиации, опасных для окружающей среды и здоровья человека, принимать меры по ликвидации очагов радиационного загрязнения. Более подробные требования к радиационной безопасности содержатся в ФЗоИАЭ и ФЗоРБН, которые можно свести к следующим восьми пунктам. 1. Деятельность по использованию источников атомной энергии, как это предусмотрено ст. 26 ФЗоИАЭ, осуществляется при наличии специального разрешения (лицензии) – надлежаще оформленного документа, подтверждающего право на занятие этой деятельностью при условии обеспечения радиационной безопасности объектов использования атомной энергии и проводимых работ. Лицензия выдается органом государственного атомного надзора эксплуатирующим источники атомной энергии организациям. 2. Решения о месте размещения, о сооружении объектов атомной энергии в зависимости от их назначения и значения, места расположения принимают либо Правительство РФ, либо Правительство РФ совместно с органами власти субъектов Федерации, или органы власти субъектов Федерации, либо даже органы местного самоуправления в порядке, определенном Правилами принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных установок и пунктов хранения.1 Такие решения принимаются на основании заключений государственной и с учетом общественной экологической экспертизы, подтверждающей радиационную безопасность будущих объектов. 3. В целях наиболее полного обеспечения радиационной безопасности размещение и сооружение объектов атомной энергии должны осуществляться как на основании норм и правил в области использования атомной энергии, так и с соблюдением норм и правил в области охраны окружающей среды. При этом должны быть учтены потребности в источниках атомной энергии для решения хозяйственных и оборонных задач Российской Федерации и отдельных ее регионов; наличие необходимых для размещения этих объектов условий, отвечающих нормам и правилам в области использования атомной энергии; отсутствие угрозы безопасности для объектов атомной энергии со стороны расположенных вблизи гражданских и военных объектов; возможные социальные и экономические последствия размещения таких объектов для промышленного, сельскохозяйственного, социального и культурно-бытового развития региона. 4. Для радиационной защиты населения в районе размещения объектов атомной энергии устанавливаются особые территории – санитарно-защитная зона (СЗЗ) и зона наблюдения (ЗН), в пределах которых вводится охранный режим и осуществляется постоянный контроль за радиационной обстановкой. В СЗЗ запрещается размещение жилых и общественных зданий, детских учреждений, а также не относящихся к функционированию объектов атомной энергии лечебно-оздорови- тельных учреждений, объектов общественного питания, промышленных объектов, подсобных и других сооружений и объектов, не предусмотренных утвержденными проектами СЗЗ. В ЗН органы санитарно-эпидемиологического надзора могут вводить ограничения на те виды хозяйственной деятельности, которые не отвечают требованиям радиационной безопасности и безопасности соответствующих объектов атомной энергии. Для некоторых объектов атомной энергии с учетом характеристики их безопасности СЗЗ и ЗН могут быть ограничены пределами территории объекта, здания, помещения. 5. Законченный строительством объект атомной энергии принимается в эксплуатацию в комплексе со всеми предусмотренными в проекте объектами производственного и бытового назначения. Ввод в эксплуатацию объекта атомной энергии допускается лишь при наличии у эксплуатирующей этот объект организации лицензии на право осуществления данного вида деятельности. С момента ввода в эксплуатацию объекта атомной энергии функции по обеспечению его радиационной безопасности несет эксплуатирующая организация. Эксплуатирующей признается организация, которая специально создана и признана пригодной эксплуатировать объект атомной энергии и осуществлять собственными силами или с привлечением других организаций деятельность по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации объектов атомной энергии, а также деятельность по обращению с ядерными материалами. 6. Помимо выполнения общих требований, предъявляемых ко всем объектам атомной энергии, особые условия должны соблюдаться при эксплуатации судов и иных плавсредств с ядерными установками и радиационными источниками. Так, дополнительно к общим они должны соблюдать правила Морского регистра. Им разрешено заходить только в порты, перечень которых определен Правительством РФ, и в порядке, установленном федеральным органом атомного надзора. При этом администрация порта Российской Федерации должна располагать планом мероприятий по защите работников порта и других лиц в случае аварий на плавсредствах и при необходимости обеспечить его реализацию. Плавсредства с источниками атомной энергии, терпящие бедствие, могут заходить в порты РФ только в случае предварительного уведомления администрации порта и органов местного самоуправления. 7. Одно из требований к использованию атомной энергии касается транспортирования ядерных материалов и радиоактивных веществ. Их перемещение должно осуществляться в соответствии со специальными правилами транспортировки особо опасных грузов и с соблюдением норм и правил по использованию атомной энергии и по охране окружающей среды. Перевозчик ядерно-опасных материалов и веществ должен иметь лицензию на право ведения работ с использованием атомной энергии. 8. Российское законодательство (глава XIV ФЗоИАЭ) допускает экспорт и импорт ядерных установок, оборудования, технологий, ядерных материалов, радиоактивных веществ, специальных неядерных материалов и услуг в области атомной энергии. Но они осуществляются, во-первых, в соответствии с международными обязательствами России о нераспространении ядерного оружия и, во-вторых, при соблюдении требований радиационной безопасности населения. Особую тревогу у российской общественности вызывает ввоз в Россию радиоактивных отходов в виде отработавшего ядерного топлива (ОЯТ) с иностранных ядерных установок. Как решается этот вопрос в законодательстве? Ответ на него дается в ст. 48 ФЗоООС. Согласно п. 3 этой статьи «Ввоз в РФ радиоактивных отходов (РАО) и ядерных материалов из иностранных государств в целях их хранения или захоронения, а также затопление, отправка в космическое пространство РАО и ядерных материалов запрещается, кроме случаев, установленных настоящим ФЗ». Эти случаи оговорены в п. 4 ст. 48 ФЗоООС. В Россию из иностранных государств могут ввозиться облученные тепловыделяющие сборки ядерных реакторов (ОЯТ). Цель ввоза: временное технологическое хранение с последующей переработкой для использования ценных компонентов (плутония и урана). Ввоз указанных сборок разрешается при условии, что проведены государственная экологическая экспертиза и иные государственные экспертизы соответствующего проекта и обоснована экологическая безопасность при реализации этого проекта. Условием ввоза облученных сборок является также то, что они после временного технологического хранения подлежат обязательному возврату в страну их поставки. При этом ввоз в РФ облученных сборок осуществляется на основе международных договоров РФ. Порядок ввоза в РФ облученных сборок определен Положением, утвержденным Правительством РФ 11.07.2003 года,1 исходя из основных принципов обеспечения нераспространения ядерного оружия, охраны окружающей среды и экономических интересов России. Подготовка вопроса о возможности ввоза на территорию РФ облученных тепловыделяющих сборок с иностранных ядерных установок осуществляется специально для этого созданной комиссией, Положение о которой утверждено Указом Президента РФ от 31.07.2003 года.2 10.6.4. Физическая защита объектов атомной энергии и обслуживающего их персонала Физическая защита объектов атомной энергии представляет собой единую систему планирования, координации, контроля и реализации комплекса технических и организационных мер, направленных на: предотвращение несанкционированного проникновения на территорию этих объектов, несанкционированного доступа к ядерным материалам и радиоактивным веществам, предотвращение их хищения и порчи; своевременное обнаружение и пресечение любых посягательств на целостность и сохранность ядерных материалов и радиоактивных веществ, диверсионных и террористических актов, угрожающих безопасности ядерных установок, радиационных источников, радиоактивных веществ и пунктов хранения; обнаружение и возвращение пропавших или похищенных ядерных материалов и радиоактивных веществ и т.п. Физическая защита объектов атомной энергии осуществляется на всех этапах проектирования, сооружения, эксплуатации и вывода из эксплуатации этих объектов, а также при обращении с ядерными материалами и радиационными веществами, в том числе при их транспортировке. Физическая защита объектов атомной энергии обеспечивается эксплуатирующими организациями и специально уполномоченными на то государственными органами в области использования атомной энергии, а на действующих судах и плавсредствах с ядерными установками и радиационными установками – их экипажами. Для осуществления функции по физической защите объектов атомной энергии могут привлекаться органы внутренних дел и органы службы безопасности. Угроза объектам атомной энергии может исходить не только извне (внешняя угроза), но и изнутри (внутренняя угроза). Внутренняя угроза исходит от внутреннего нарушителя – нарушителя из числа лиц, имеющих право доступа в охраняемые зоны без сопровождения и выражается в несанкционированных действиях. В целях исключения или снижения возможности таких несанкционированных действий на объектах атомной энергии действует правило двух (трех) лиц (принцип групповой работы), суть которого заключается в том, что на одном рабочем месте или в одном помещении (в том числе при вскрытии и сдаче под охрану помещений) одновременно присутствуют не менее двух (трех) человек. Государственный надзор за обеспечением физической защиты ядерно-опасных объектов осуществляют Федеральная служба…по атомному надзору и Минобороны России в соответствии с их полномочиями. Федеральные органы исполнительной власти, имеющие подведомственные им ядерно-опасные объекты, и организации, осуществляющие ядерную деятельность, ведут ведомственный контроль за физической защитой таких объектов. Подробнее требования к физической защите объектов атомной энергии предусмотрены в Правилах физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов, утвержденных Правительством РФ 07.03.1997 года.1 Наряду с защитой объектов атомной энергии закон предусматривает защиту и персонала этих объектов. В соответствии с Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормами, утвержденными Главным санитарным врачом РФ 28.10.2003 года,2 персонал радиационно-опасных производств обеспечивается средствами индивидуальной защиты органов дыхания (СИЗОД). Они предназначены для того, чтобы предохранить органы дыхания человека от радиоактивных веществ, а также химически токсичных веществ, используемых или образующихся при работе с радиоактивными веществами и источниками ионизирующих излучений, присутствующих в окружающей человека атмосфере рабочей зоны в виде аэрозолей, газов, паров, воздействующих на организм человека. СИЗОД должны обеспечить в течение заданного времени снижение ингаляционного воздействия вредных или опасных факторов производства на организм человека до величин, установленных соответствующими нормативами. 10.6.5. Радиационно-гигиенические паспорта организаций и территорий. Учет и контроль радиоактивных веществ и радиоактивных отходов Важное место среди мер по обеспечению радиационной безопасности в стране принадлежит радиационно-гигиеническим паспортам организаций и территорий, порядок разработки которых утвержден Правительством РФ 28.01.1997 года.1 Радиационно-гигиенические паспорта организаций и территорий включают: оценку радиационной безопасности населения (персонала); прогноз радиационной ситуации в организациях, использующих источники ионизирующих излучений, и на территориях; анализ эффективности проводимых мероприятий, связанных с обеспечением радиационной безопасности населения (персонала) и др. Радиационно-гигиенические паспорта организаций, использующих источники ионизирующего излучения, ведут в установленном порядке органы управления этих организаций; радиационно-гигиенические паспорта территорий – органы исполнительной власти субъектов Федерации. Радиационно-гигиенические паспорта организаций и территорий составляются ежегодно и представляются на заключение в учреждение санитарно-эпидемиологической службы России. По результатам заключения разрабатываются меры по оценке и нормализации радиационной обстановки в стране. Учет и контроль радиоактивных веществ (РВ) и радиоактивных отходов (РАО) ведутся в соответствии с Положением о государственном учете и контроле РВ и РАО, утвержденном Минатомом РФ 11.10.1999 года.2 Учет и контроль осуществляются с целью: определить количество РВ и РАО в пунктах (местах) их нахождения, хранения и захоронения; предотвратить потери, несанкционированное использование и хищение РВ и РАО; предоставить в органы государственной власти, органы управления атомной энергией, органы управления охраной окружающей среды информации о наличии и перемещении РВ и РАО, включая их импорт и экспорт; информационно обеспечить принятие управленческих решений по обращению РВ и РАО в интересах радиационной безопасности населения. Учет и контроль проводятся на федеральном, региональном и ведомственном уровнях. Кроме учета и контроля РВ и РАО осуществляется также учет и контроль индивидуальных доз облучения населения, что предусмотрено постановлением Правительства РФ от 16.06.1997 года «О создании единой государственной системы контроля и учета индивидуальных доз облучения населения».1 В заключение параграфа хотел бы дать информацию о Федеральной целевой программе «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года», которая утверждена Правительством РФ 29.08.2001 года.2 Цель Программы: завершение в основном к 2011 году мероприятий, связанных с обеспечением социально-экономической реабилитации территорий и радиационной защиты граждан РФ, подвергшихся радиационному воздействию вследствие аварий на производственном объ- единении «Маяк», Чернобыльской АЭС и испытаний ядерного оружия на Семипалатинском полигоне; возвращение радиоактивно загрязненных территорий к нормальным (без ограничения по радиационному фактору) условиям проживания населения и хозяйственной деятельности, снижение риска радиационного загрязнения объектов природной среды от потенциально опасных источников на ПО «Маяк». Программа имеет несколько подпрограмм, которые посвящены преодолению последствий: аварий на Чернобыльской АЭС; аварий на ПО «Маяк»; ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне. Основными задачами реабилитации территорий, подвергшихся радиационному загрязнению, являются завершение строительства и ввод в эксплуатацию объектов здравоохранения, образования, коммунального хозяйства и жилья. Предполагаемые расходы на выполнение названных и других задач Программы составляют около 5 млрд руб. 10.7. Правовая охрана окружающей среды от производственных и бытовых отходов Производственными (промышленными) отходами считаются остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, образовавшиеся при производстве продукции или выполнении работ и утратившие полностью или частично исходные потребительские свойства. Бытовые (коммунальные) отходы – это твердые не утилизированные в быту отбросы, образующиеся в результате жизнедеятельности человека (пищевые отходы, бумага и текстиль, стекло и бетон, железо и его сплавы, резина и пластмасса, алюминий и другие цветные металлы и т.д. В крупных городах на одного жителя в год приходится до 500 кг бытовых отходов. Производственные и бытовые отходы, особенно токсичные, представляют серьезную экологическую опасность. Из-за отсутствия или слабой экономической заинтересованности предприятий, низкого уровня применяемых технологий и дефицита оборудования по переработке отходов, общей невысокой культуры производства и потребления переработке и использованию подлежат лишь несколько десятков из многих сотен видов отходов. Поэтому темпы их образования и накопления на территории России очень высоки. Производственные и бытовые отходы не только загрязняют и засоряют окружающую среду и представляют серьезную опасность для здоровья человека, но и занимают значительные площади земель (около 240 тыс. гектар). Удаление производственных и бытовых отходов осуществляется путем их переработки, обезвреживания, утилизации или захоронения в специально отведенных местах. В связи с недостаточным количеством полигонов для складирования и захоронения промышленных отходов широко распространена практика вывоза их на санкционированные свалки и полигоны твердых бытовых отходов и в места неорганизованного складирования (несанкционированные свалки), что представляет для окружающей среды особую опасность. Отходы производства и потребления из-за высокой степени их вредоносности вполне уместно назвать чумой современной цивилизации. Они буквально берут человечество за горло. Поэтому надлежащее правовое регулирование проблемы отходов приобретает исключительно важное значение для охраны окружающей среды и здоровья человека. Общие требования по обращению производственных и бытовых отходов содержатся в ст. 51 ФЗоООС. Отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, гласит п. 1 этой статьи, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством РФ. Пункт 2 ст. 51 ФЗоООС содержит лишь запреты. В частности, запрещается: сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву; размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека; захоронение опасных отходов и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов; ввоз опасных отходов и радиоактивных отходов в РФ в целях захоронения и обезвреживания. Более детально обращение с отходами регулируется специальным законодательством РФ, к которому относится прежде всего ФЗ от 24.06.1998 года «Об отходах производства и потребления».1 В нем наибольшего внимания заслуживает глава III «Общие требования к обращению с отходами», на основных положениях которой есть смысл остановиться подробнее. Во-первых, это требования к проектированию, строительству, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, на которых образуются отходы. Владельцы этих объектов обязаны: соблюдать экологические, санитарные и иные требовании, установленные законодательством РФ в области охраны окружающей среды и здоровья человека; иметь техническую и технологическую документацию об использовании, обезвреживании образующихся отходов; получить положительное заключение государственной экологической экспертизы. Во-вторых, владельцы предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, эксплуатация которых связана с обращением с отходами, обязаны: разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов; внедрять малоотходные технологии; производить инвентаризацию отходов и объектов их размещения; проводить мониторинг состояния окружающей среды на территории объектов размещения отходов; предоставлять в установленном порядке необходимую информацию в области обращения с отходами. В-третьих, ФЗ (ст. 12) содержит требования к объектам размещения отходов. Такие объекты создаются на основании разрешений, выданных федеральным органом управления в области обращения с отходами (ФС по экологическому…надзору). Объект размещения отходов (специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов – полигон, шлакохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) должен соответствовать требованиям охраны окружающей среды и здоровья человека. Запрещается захоронение отходов на территориях городских и других поселений, лесопарковых, кустарниковых и других особо охраняемых территориях. Объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов, порядок ведения которого определяется Правительством РФ. Повышенные требования предъявляются к обращению с опасными отходами, к которым относятся отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью) или содержащие возбудителей инфекционных болезней, либо которые могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей природной среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами. На опасные отходы должен быть составлен паспорт. Он составляется на основании данных о составе и свойствах опасных отходов, оценки их опасности. Порядок паспортизации определен Правительством РФ в постановлении от 26.10.2000 года.1 Лица, которые допущены к обращению с опасными отходами, должны иметь соответствующую квалификацию и сертификат на право работы с опасными отходами. Более жесткие требования предъявляются к перемещению опасных отходов. Их транспортировка допускается лишь при наличии паспорта опасных отходов и производится в специально оборудованных транспортных средствах. Одним из важных элементов правового регулирования обращения с отходами является нормирование в этой области. ФЗ предусматривает установление нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Норматив образования отходов – установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции. Лимит на размещение отходов – предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории. Правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденные Правительством РФ 16.06.2000 года.2 Лимиты на размещение отходов разрабатываются в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую среду, количеством, видом и классом опасности отходов и площадью (объемом) объекта размещения. Проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение разрабатывают заинтересованные юридические и физические лица на основании соответствующих методических указаний и представляют на утверждение в ФС по экологическому… надзору. С целью снижения неблагоприятного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и среду его обитания приказом Главного санитарного врача РФ от 30.04.2003 года утверждены Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов.3 Россия как сторона Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов вправе ввозить и вывозить такие отходы в порядке, определенном Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 17.07.2003 года «О трансграничном перемещении отходов».1 К Правилам приложены два перечня опасных отходов. В первый перечень вошли опасные отходы, ввоз (вывоз) которых осуществляется по лицензии Минэкономразвития, во второй – опасные отходы, ввоз которых на территорию России запрещается, а вывоз – осуществляется также по лицензии Минэкономразвития. Во второй перечень вошли такие опасные отходы, как, например, мышьяк и соединения мышьяка, ртуть и соединения ртути и многие другие. Для трансграничного перемещения опасных отходов заинтересованная сторона представляет соответствующие документы, подтверждающие необходимость и возможность трансграничного перемещения опасных отходов. Порядок выдачи и аннулирования разрешений на трансграничное (транзитное) перемещение опасных отходов определен приказом Госкомэкологии РФ от 31.12.1998 года.2 Важной составной частью правового регулирования в области обращения с отходами является учет и государственный кадастр отходов. Как этого требует ст. 19 ФЗ «Об отходах производства и потребления», юридические и физические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны вести учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов. Государственный кадастр отходов включает в себя федеральный классификационный каталог отходов,3 государственный реестр объектов размещения отходов, а также банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов. Достоверные данные учета и кадастра отходов облегчают государственное управление в области обращения с отходами и позволяют принимать в этой сфере оптимальные решения. 10.8. Правовая охрана окружающей среды от вредного биологического воздействия (биологического загрязнения) Стихийно или в результате хозяйственной деятельности человека нередко численность видов живых организмов превышает допустимые пределы. Это чревато для окружающей среды отрицательными последствиями. Отрицательные последствия для окружающей среды могут быть и следствием привнесения в данную экосистему новых, не свойственных ей живых организмов. В таких случаях принято говорить о вредном воздействии на окружающую среду или о биологическом загрязнении окружающей среды. Биологическое загрязнение (например, чрезмерное размножение сорных растений, грызунов, насекомых и т.д.) может быть результатом нарушения экологических и санитарных правил и норм в деятельности предприятий, организаций и граждан. Биологическое загрязнение окружающей среды часто является следствием случайной или преднамеренной интродукции (переноса) в природную среду животных, растений и микроорганизмов, которая может причинить ощутимый вред благополучно сложившимся экосистемам. Так, последние годы ихтиофауна Азовского и Черного морей страдает от занесенного из США с балластными водами гребневика мнемиопсиса. Вселение судака и леща в Обское море привело к их проникновению в низовья Оби, где они наносят большой вред, поедая икру и молодь сиговых. Случайно занесенные виды насекомых часто являются вредителями сельскохозяйственных культур. Это, например, – американская белая бабочка – вредитель тутовников, плодовых, декоративных древесных и кустарниковых пород; картофельная моль, капровый жук (самый опасный вредитель продовольственных запасов). В ряде случаев новые виды оказываются более конкурентоспособными и начинают вытеснять местные (американская норка – европейскую, ондатра – выхухоль и т.д.). Степень вредоносности занесенных видов может быть самой разнообразной. На территории России произрастает более 100 видов сорных растений, в том числе, например, амбразия полыннолистая, пыльца, которой является сильным аллергеном. Существует опасность загрязнения природной среды отходами предприятий микробиологического синтеза (например, по производству белково-витаминных концентратов). Все это объективно вызывает необходимость правового регулирования отношений по охране окружающей среды от биологического загрязнения. Основным нормативно-правовым актом в этой области является ст. 50 ФЗоООС «Охрана окружающей среды от негативного биологического воздействия». Согласно п. 1 названной статьи производство, разведение и использование растений, животных и других организмов, не свойственных естественным экологическим системам, а также созданных искусственным путем допускаются только при условии разработки эффективных мер по предотвращению их неконтролируемого размножения, наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы и разрешения федеральных органов управления в этой области. Пункт 2 ст. 50 ФЗоООС предусматривает, что при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации опасных производственных объектов, применении технологий, связанных с негативным воздействием микроорганизмов на окружающую среду, должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, природоохранные мероприятия, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов, технические регламенты и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды. Юридические и физические лица, чья деятельность связана с микроорганизмами, потенциально опасными для окружающей среды, обязаны обеспечить экологически безопасное производство, транспортировку, использование, хранение, размещение и обезвреживание микроорганизмов, разрабатывать и осуществлять мероприятия по предотвращению аварий и катастроф, предупреждению и ликвидации последствий негативного воздействия микроорганизмов на окружающую среду (п. 3 ст. 50 ФЗоООС). 10.9. Правовая охрана озонового слоя Земли. Правовые меры по сокращению эмиссии парниковых газов Эти две в общем-то разные проблемы рассматриваются в одном параграфе потому, что их возникновение связано с выбросами в атмосферный воздух определенного свойства веществ, разрушающих озоновый слой Земли и создающих над земной поверхностью парниковый эффект. 10.9.1. Правовая охрана озонового слоя Земли Озон (О3) в переводе с греческого означает пахнущий. Газ синего цвета с резким запахом, сильный окислитель, образуется из кислорода при электрическом разряде (например, во время грозы), в стратосфере – под воздействием ультрафиолетового излучения Солнца. Основная масса озона в атмосфере расположена в виде озонового слоя (озоносферы) на высоте от 10 до 50 км с максимальной концентрацией на высоте 20–25 км. Этот слой предохраняет живые организмы на Земле от вредного влияния коротковолновой ультрафиолетовой (жесткой) радиации Солнца. Озоновый слой представляет собой как бы волшебный зонтик, в «тени» которого появилась, сохраняется и развивается жизнь на Земле. Загрязнение окружающей среды такими инертными химическими веществами, как хлорфторуглероды и широко используемые в промышленности и в быту фреоны (хладоны), растворители, средства пожаротушения, распылители лаков, красок, медикаменты в аэрозольных упаковках разрушают озоновый слой и на многих его участках появляются так называемые озоновые «дыры» и часто внушительных размеров. Например, площадь озоновой «дыры» над Антарктикой, зафиксированная в 2000 году, составила 28 млн км2. Это почти в три раза больше, чем вся территория США. А уменьшение содержания озона в озоновом слое атмосферы приводит к заметному росту жесткого ультрафиолетового излучения Солнца, вследствие чего снижается продуктивность растений, растет заболеваемость людей раком кожи, катарактой глаз, увеличивается опасность вирусного заболевания и т.д. Сохраняющаяся высокая степень загрязнения атмосферного воздуха озоноразрушающими веществами ведет к постоянному уменьшению озона в озоновом слое, что подтверждается глобальными и национальными наземными и аэрокосмическими наблюдениями. Озабоченные этим государства, в том числе и СССР, в марте 1985 года подписали Венскую конвенцию по охране озонового слоя и взяли на себя обязательства по сотрудничеству в области исследований, наблюдений и обмена информацией, обязались принимать законодательные и организационные меры для предотвращения деятельности, угрожающей озоновому слою Земли. В сентябре 1987 года заинтересованными государствами, в том числе Советским Союзом, был принят Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой. К нему был приложен список озоноразрушающих веществ, который позднее неоднократно дополнялся. Россия как преемник СССР стала стороной как Венской конвенции, так и Монреальского протокола и принимает реальные меры по выполнению взятых на себя обязательств. В России началось формирование национального законодательства по охране озонового слоя Земли. ФЗоООС содержит отдельную статью, посвященную охране озонового слоя (54), хотя она и носит декларативный характер. Ст. 54 ФЗоООС провозглашает, что охрана озонового слоя атмосферы от экологически опасных изменений обеспечивается посредством регулирования производства и использования веществ, разрушающих озоновый слой атмосферы, в соответствии с Международными договорами РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, а также законодательством РФ. Обратимся к этому законодательству. Правительство РФ 03.06.1992 года приняло постановление «О мерах по обеспечению выполнения обязательств РФ по Венской конвенции по охране озонового слоя и Монреальского протокола о веществах, разрушающих озоновый слой» (с изм. от 1997 г.).1 Во исполнение названного постановления Правительство 20.05.1997 года создает Межведомственную комиссию по охране озонового слоя и утверждает Положение о ней.2 Согласно Положению основными задачами комиссии являются: координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и организаций по выполнению международных обязательств России, вытекающих из Венской конвенции и Монреальского протокола; организация и координация работ по выполнению программ по обеспечению выполнения международных обязательств России по охране озонового слоя и производства озоноразрушающих хладонов; разработка рекомендаций по ограничению антропогенного воздействия на озоновый слой и т.п. Важным шагом в развитии озоноохранного законодательства явилось принятие постановления Правительства от 24.05.1995 года «О первоочередных мерах по выполнению Венской конвенции по охране озонового слоя и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой.3 Постановлением было установлено, что начиная с 1 января 1996 года, ввоз в Россию и вывоз из России озоноразрушающих веществ и содержащих их продукций в страны, являющихся сторонами Венской конвенции и Монреальского протокола, осуществляется по соответствующим лицензиям, а ввоз и вывоз этих веществ в страны, не являющиесся сторонами Венской конвенции и Монреальского протокола, запрещается. Во исполнение постановления от 24.05.1995 года Правительство 08.05.1996 года утвердило Положение о порядке ввоза и вывоза озоноразрушающих веществ и их продукции, согласно которому лицензия на ввоз и вывоз озоноразрушающей продукции и веществ выдает МПР РФ (в настоящее время – ФС по экологическому…надзору) на основании заключения государственной экологической экспертизы о возможности ввоза и вывоза, исходя из рекомендаций Венской конвенции и Монреальского протокола. К Положению приложен Перечень озоноразрушающих веществ, ввоз и вывоз которых подлежит государственному регулированию. Перечень состоит из списков, составленных по видам озоноразрушающих веществ: Список А, Список В, Список С, Список Е, Список Д. Постановлением Правительства РФ от 09.12.1999 года «Об усилении мер государственного регулирования ввоза в РФ и вывоза из РФ озоноразрушающих веществ и содержащих их продукции» предусмотрено, что с 1 марта 2000 года ввоз в РФ и вывоз из РФ озоноразрушающих веществ, указанных в Списке А и Списке В Положения от 08.05.1996 года осуществляется только в случаях:1 использования этих озоноразрушающих веществ исключительно в качестве сырья для производства других химических веществ; в особых случаях их применения, предусмотренных Монреальским протоколом; транзитных перевозок их через территорию России из государств и в государства, являются сторонами Монреальского протокола. Существенные изменения в порядок обращения озоноразрушающих веществ внесло постановление Правительства РФ от 05.05.1999 года «Об усилении мер государственного регулирования производства и потребления озоноразрушающих веществ в РФ».2 Названным постановлением предусмотрено, что: во-первых, с 1 августа 1999 года производство на территории РФ озоноразрушающих веществ осуществляется только по квотам, определяемым ФС по экологическому…надзору совместно с Минэкономразвития, исходя из расчетных ставок, сроков и других требований Монреальского протокола; во-вторых, с 1 июля 2000 года производство озоноразрушающих веществ осуществляется только в тех случаях, когда эти вещества используются исключительно как сырье для производства других химических веществ и в особых случаях, предусмотренных Монреальским протоколом; в-третьих, с 20.12.2000 года создание на территории РФ новых мощностей по производству озоноразрушающих веществ запрещается. На основании изложенного можно с уверенностью утверждать, что в России во исполнение обязательств по Венской конвенции и Монреальскому протоколу постепенно сокращается (ограничивается): 1) производство озоноразрушающих веществ; 2) сфера их применения; 3) их трансграничное перемещение. В заключение следует добавить, что Россия осуществляет постоянный мониторинг за состоянием озонового слоя. Такой мониторинг ведут специальные озонометрические станции, а также Центральная аэрологическая обсерватория. 10.9.2. Правовые меры по сокращению эмиссии парниковых газов Замечено, что в последние десятилетия климат нашей Планеты стал меняться в худшую сторону. Признаки: ранние весны, необычная жара, таяние ледников, потепление Арктики и Антарктики, снежные лавины, сильные снегопады, наводнения, затопление суши и т.д. Ученые объясняют эти отклонения потеплением климата, вызываемым все возрастающими выбросами в атмосферный воздух углекислого газа (СО2), способного задерживать тепло на поверхности Планеты и создавать так называемый парниковый эффект и названный поэтому парниковым газом. Озабоченные этим обстоятельством участники Конференции ООН по окружающей среде в Рио-де-Жанейро (июль 1992 г.) подписали Рамочную конвенцию по изменению климата, которая содержит общие предписания сторонам Конвенции о том, что изменение климата под воздействием парниковых газов должно быть предметом общей озабоченности человечества, что необходимо принять соответствующие нормативные документы, направленные на стабилизацию выбросов парниковых газов на уровне безопасном для климата. В 1997 году в Киото (Япония) заинтересованные государства составили протокол, получивший название «Киотский», в котором определили объем уменьшения выбросов парниковых газов в индустриально развитых странах на 5,2% до 2012 года по сравнению с 1990 годом. В 2000 и 2001 годах в Бонне дважды собирались представители соответственно 153 и 170 стран для того, чтобы принять соглашение о механизме реализации Киотского протокола. Суть этого механизма сводится к следующим двум пунктам. Во-первых, страны, взявшие на себя обязанность по сокращению выбросов парниковых газов, вносят в специальный фонд средства, которые пойдут в помощь развивающимся странам на мероприятия по снижению выбросов парниковых газов, так как они сами сделать это экономически не в состоянии. Во-вторых, каждому государству – стороне Киотского протокола определяется своя квота на эмиссию парниковых газов в атмосферный воздух. Если государство выбрасывает парниковых газов меньше, чем определено в квоте для него, то оно может неиспользованную часть квоты продать государству, которое выбрасывает парниковых газов больше, чем определено квотой. По уровню выбросов парниковых газов на данный момент Россия относится к странам, недовыбирающим квоты, и может торговать этой частью квоты. Поэтому ратификация Киотского протокола для России может стать экономически выгодной. США при 4% населения Земли выбрасывают 25% парниковых газов от мирового уровня. Они отказались от ратификации Киотского протокола пояснив, что для них это будет экономически обременительно. Ведь США в случае ратификации Протокола не только должны были бы вносить определенную плату в фонд помощи развивающимся странам и принять меры по сокращению выбросов парниковых газов, но и покупать квоты. США страна очень богатая. Казалось бы, кому, как не им, бороться с парниковым эффектом на Планете? Но, увы! Россия в лице Президента РФ сначала также отказалась от ратификации Киотского протокола, мотивируя тем, что пока, мол, еще не ясно, в какой мере парниковые газы влияют на климат и влияют ли вообще. Но буквально через считанные месяцы (04.11.2004 г.) без всяких объяснений Россия ратифицировала Киотский протокол,1 избавив его от участи никогда не приобрести силу обязательного международного документа. Дело в том, что Киотское соглашение вступает в силу при наличии одновременно двух условий: 1) если его ратифицируют не менее 55 стран и 2) если выбросы парниковых газов этими странами составят не менее 55% от общего количества выбросов. Для России доля выбросов составляет 17%, для США – 25%. Без России или США другие государства 55% выбросов не дают. Поскольку США отказались от ратификации Протокола, то Россия явилась его спасительницей. В заключение немного экономики в цифрах. Подсчитано, что цена всех мероприятий в рамках Киотского протокола будет равна примерно 1 квадриллиону 750 триллионам долларов США. Ее должны вложить промышленно развитые страны в течение XXI века. Мировой экономике это обойдется в 5,2% внутреннего валового продукта ежегодно. Российский вклад был определен в сумму свыше 15% внутреннего валового продукта, начиная с 2004 года до конца XXI века. Поэтому так трудно шли заинтересованные государства к ратификации Киотского протокола. |