экологическое право. Экологическое право
 Скачать 1.96 Mb.
|
|
ГЛАВА 13. ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО (ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО) ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН Из-за ограниченности места в учебнике я затрону проблемы экологического права (экологического законодательства) лишь группы зарубежных стран и выборочно, но достаточно для определенного сравнительного анализа с экологическим правом России. 13.1. Экологическое право (экологическое законодательство) Соединенных Штатов Америки (Основные положения) 13.1.1. Общая характеристика экологического права США Соединенные Штаты Америки имеют около 9,4 млн кв. км территории и насчитывают свыше 250 млн человек населения. Это одна из самых богатых и экономически развитых стран мира. Америка сегодня – это супердержава не только с точки зрения экономической, но и по уровню достижений в области экологии. Это результат упорной и длительной борьбы за сохранение природных ресурсов и улучшение их использования, за устранение накопившихся негативных воздействий человека на природу. Развитие экологического законодательства и становление экологического права в США имеют длительную историю. Первые, действующие и ныне законодательные акты экологического профиля, были приняты еще в средине XIX века. В их числе Закон о заболоченных землях (1850 г.), Закон о пустынях (1877 г.), Закон о горной добыче (1856 г.), Закон о лесных резерватах (1891 г.), Закон о создании Йеллоустонского национального парка (1872 г.) и др. Законодательство этого периода носило в основном регулятивный характер и лишь в незначительной степени было направлено на устранение последствий негативного воздействия на окружающую среду. Законодательство ХХ века стало более экологичным, но дух консервативной охраны окружающей среды преобладал. В этот период были приняты такие экологически значимые законы, как Закон об охране мигрирующих птиц (1929 г.), Закон об исчезающих видах (1973 г.), Закон о рекультивации земель (1977 г.), Закон об атомной энергии (1946 г.) и др. А между тем развитие экономики, основной целью которой было извлечение прибыли, происходило столь стремительно, что к середине ХХ века стало очевидно, что деградация окружающей среды происходит также стремительно. Тогда американцы как бы очнулись от эйфории обогащения и начали борьбу за сохранение природных ресурсов и за восстановление разрушенной окружающей среды. Но вскоре убедились, что наряду с устранением негативных последствий человеческой деятельности необходимо принимать меры к тому, чтобы эта деятельность не причиняла экологический вред. Как верно заметила И.О. Краснова, «произошел структурный сдвиг в идеологии»1 и американцы поставили задачу свести до минимума противоречия между экологией и экономикой. В решении этой проблемы важнейшую роль сыграло экологическое законодательство Америки. Оно стало приобретать комплексную и консолидированную форму – форму экологического права, нормы которого регулируют всю совокупность экологических отношений: отношений как по использованию природных ресурсов, так и отношений по охране окружающей среды. Хотя в США та или иная совокупность норм, регулирующих однородные отношения, официально не выделяется в отрасль права, то есть отсутствует предметная классификация отраслей права, но фактически там экологическое право существует и как отрасль права и как учебная дисциплина. Оно постепенно «приобретает устойчивую тенденцию сферы своего действия, охватывая все большее разнообразие общественных отношений».2 Основу современного экологического права составляет Закон о национальной политике в области окружающей среды, принятый Конгрессом США в 1969 году (НЭПА). Он отличается от принятых до и после него законов содержательностью и краткостью. Поэтому я позволю себе некоторые положения Закона воспроизвести дословно. Как гласит §4331 НЭПА, Конгресс признает глубокое воздействие, производимое деятельностью человека на взаимосвязи между всеми составляющими природного окружения и особенно сильное влияние, оказываемое на них ростом населения, интенсивной урбанизацией, развитием промышленного производства и эксплуатацией природных ресурсов, распространением новых технологий. Конгресс также осознает исключительную важность восстановления и поддержания качества окружающей среды для всеобщего благоденствия и существования человека. В связи с этим конгресс заявляет, что неизменной целью Федерального Правительства, функционизирующего во взаимодействии с правительствами отдельных штатов и местными органами власти, а также с иными заинтересованными публичными и частными организациями, является всемерное использование средств и возможностей, включая финансовое и техническое содействие таким образом, чтобы способствовать всеобщему благосостоянию, созданию гармоничных и продуктивных отношений между человеком и окружающей средой, удовлетворению социальных, экономических и иных потребностей нынешних и будущих поколений американцев. Конгресс полагает, что для достижения целей и решения задач, предусмотренных Законом, Федеральное правительство обязано постоянно использовать все имеющиеся возможности, но без ущерба для других важных целей национальной политики, для совершенствования и координации федеральных планов, программ, распределения функций и ресурсов с тем, чтобы страна могла: обеспечивать надлежащее выполнение каждым поколением обязанностей в области окружающей среды в интересах будущих поколений; гарантировать американцам безопасные, здоровые и продуктивные, а также комфортные условия в эстетическом и культурном отношениях условия окружающей их среды обитания; сохранять возможность самого широкого использования окружающей среды без угрозы ее деградации, возникновения опасности для человека и его здоровья; повышать качество возобновимых природных ресурсов и добиваться максимально достижимого повторного использования невозобновимых природных ресурсов. Конгресс признает право каждого на обладание здоровой окружающей средой и подтверждает обязанность каждого содействовать сохранению и оздоровлению окружающей среды.1 Конституция США 1787 года норм, касающихся окружающей среды, не содержит. С учетом этого и на основе анализа содержания НЭПА его можно назвать развернутой экологической Конституцией США. Важной новеллой НЭПА является введение в стране (впервые в мире) процедуры оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной или иной деятельности (ОВОС).2 Достоинством НЭПА является и то, что им при Президенте США учрежден Совет по качеству окружающей среды со специфическими полномочиями, о чем будет сказано в следующем параграфе. Экологическое законодательство как совокупность законодательных актов не является единственным источником экологического права. «Особенность американской правовой системы заключается в том, что она основывается на нескольких источниках, главное место среди которых занимают нормы общего права, законы (именуемые в американской правовой терминологии статутами) и подзаконные нормативные акты, которые в американской практике называются также административными актами».1 Общее или прецедентное право, основанное на судебной практике, применяется тогда, когда отсутствуют конкретные нормы, регулирующие данную группу отношений. Общее право в процессе многовекового применения в Англии и Америке выработало определенные правовые доктрины (принципы), которые успешно применяются и сейчас в условиях правового вакуума, особенно в экологическом законодательстве. Первая доктрина может быть названа «правом устранения помех», суть которой сводится к праву гражданина в судебном порядке требовать устранения неудобств и препятствий в реализации своего неотъемлемого права на поддержание благосостояния. Например, в результате загрязнения атмосферного воздуха причиняется вред лесу, земле и тем самым нарушается право владельца этих объектов на благоприятное их состояние. Вторая доктрина провозглашает приоритет публичного права перед частным. Например, строительство коттеджей в водоохранной зоне может быть по решению суда прекращено, так как оно нарушает права граждан на благоприятную окружающую среду. Третью доктрину можно назвать недопустимостью вторжения на территорию чужой собственности. Следует иметь в виду, что доктрины общего права действуют в тех случаях, когда отсутствует конкретная норма, регулирующая данные отношения. В американской судебной практике доктрины общего права в области экологии применяются довольно часто.2 13.1.2. Органы государственного экологического управления в США В США как и в других странах параллельно с ростом экологических проблем возникает и совершенствуется система органов управления в этой области. В Америке уже в конце XVIII века начали формироваться органы государственного экологического управления. Первоначально это были органы, обеспечивающие государственную политику по консервативной охране отдельных природных ресурсов и окружающей среды. Это, например, Служба национальных парков, Служба пастбищ, Служба почв, Служба леса и др. Однако на рубеже 70-х годов прошлого века стало очевидно, что разрозненные и не скоординированные органы управления не отвечали возросшим требованиям по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды. Существенные изменения в структуру органов экологического управления внес названный Закон о национальной политике в области охраны окружающей среды. Закон обязал Президента США ежегодно направлять в Конгресс доклад о качестве окружающей среды, который должен содержать (§4341 НЭПА): 1) Описание качества и состояния основных естественных и искусственных или видоизмененных объектов, принадлежащих стране, включая, в частности, атмосферный воздух, пресные и морские воды, а также ландшафтные элементы и леса, увлажненные и неувлажненные земли, ранчо, городской, пригородный и сельский ландшафты; 2) Имеющиеся, а также предполагаемые изменения в отношении качества, управления и пользования такими объектами окружающей среды, а равно последствия таких изменений, способные влиять на социальные, экономические и иные потребности страны; 3) Соответствие имеющихся в распоряжении природных ресурсов потребностям населения и национальной экономики в связи с ожидаемым ростом населения; 4) Обзор программ и мероприятий (включая мероприятия регламентирующего характера), осуществляемых Федеральным правительством, правительствами штатов и местными властями, а также неправительственными организациями и частными лицами, особенно затрагивающих окружающую среду и ее охрану, разработку и использование природных ресурсов; 5) Программу устранения недостатков в содержании осуществляемых программ и мероприятий наряду с рекомендациями для законодателей. Совет по качеству окружающей среды С целью оказания всемерной помощи Президенту в подготовке такого доклада в составе его исполнительного аппарата был учрежден Совет по качеству окружающей среды (§4342 НЭПА). Совет состоит всего из трех членов, назначаемых Президентом по рекомендации и с согласия Сената. Члены совета назначаются из числа лиц, которые по своему образованию, опыту и знаниям обладают исключительно высокой квалификацией в области анализа и оценки тенденций в изменениях, происходящих в окружающей среде, а также всех видов связанной с этими изменениями информации. Совет является независимым органом и подчиняется непосредственно Президенту. Это консультативно-рекомендательный орган и властных полномочий не имеет. Обязанности и функции Совета определены §4344 НЭПА. Они сводятся к следующему: оказание Президенту содействия и консультирование при подготовке доклада о качестве окружающей среды; сбор заслуживающей доверие информации о состоянии и изменении качества окружающей среды на текущий момент и на перспективу, анализ и оценка этой информации для определения степени и способности влияния этих изменений на достижение целей, определяемых НЭПА, а также предоставление Президенту научных исследований о состоянии качества окружающей среды; разработка и рекомендация Президенту программ общенациональных мероприятий, направленных на повышение качества окружающей среды и отвечающих задачам охраны природы, здоровья, удовлетворению социальных, экономических и иных потребностей страны. Совет один раз в год представляет Президенту текст доклада о состоянии окружающей среды. Для успешного выполнения возложенных на него обязанностей совет консультируется с представителями науки, промышленности, сельского хозяйства, природоохранительных органов, правительств штатов и местных властей, представителями иных групп. Совет по качеству окружающей среды играет значительную положительную роль в реализации США целей национальной политики в области окружающей среды. Агентство по охране окружающей среды Принятие НЭПА и учреждение Совета по качеству окружающей среды стимулировало структурные преобразования органов экологического управления. В 1970 году был создан специализированный государственный орган – Агентство по охране окружающей среды (ЭПА). Это независимое и свободное от хозяйственных функций ведомство на правах федерального министерства. Структурными подразделениями ЭПА являются специализированные отделы: отдел по токсичным веществам, отдел по охране питьевой воды, отдел по предупреждению загрязнения и др. Возглавляет агентство администратор. Система ЭПА состоит из центрального аппарата и 10 региональных отделов, базирующихся в городах Бостон, Нью-Йорк, Филадельфия, Атланта, Чикаго, Даллас, Канзас-Сити, Денвер, Сан-Франциско и Сиэтл. Региональные отделы возглавляют директора, подчиненные непосредственно администратору ЭПА. Основными функциями ЭПА являются: контроль за выполнением целей Закона о национальной политике в области окружающей среды; введение экологических стандартов; выдача лицензий и других разрешений; ведение мониторинга состояния окружающей среды; составление ОВОС по отдельным видам намечаемой хозяйственной и иной деятельности; борьба с правонарушениями, включая применение мер ответственности. ЭПА является главным федеральным органом по борьбе с загрязнением окружающей среды. Наряду с этим ЭПА выполняет и функции по координации всей природоохранной деятельности в стране и в связи с этим сотрудничает практически со всеми министерствами и ведомствами, в той или иной мере отвечающими за решение экологозначимых проблем. Многообразие и емкость функций ЭПА вынуждает законодателя делегировать часть его полномочий штатам. На штаты, в частности, возлагается обязанность по обеспечению выполнения стандартов в области окружающей среды, принимаемых ЭПА. Совет по качеству окружающей среды и Агентство по охране окружающей среды – ведущие федеральные органы в области окружающей среды и выполняют наиболее общие задачи. Поэтому они среди органов экологического управления выполняют роль органов общей компетенции. Кроме них в стране функционирует множество специализированных органов отраслевой компетенции. Из-за ограниченности места в учебнике я лишь укажу наиболее значимые из них, само название которых свидетельствует о выполняемой ими функции. Это, к примеру, Бюро управления земель, Служба национальных парков, Служба охраны рыб и диких животных, Служба охраны почв, Служба леса, Национальная океаническая и атмосферная организация; Национальная служба морских рыбных ресурсов, Атомная регулирующая комиссия и др. В целом вся система перечисленных и других органов достаточно эффективно осуществляет государственное управление в области экологии, хотя и не без недостатков.1 13.1.3. Оценка воздействия на окружающую среду по законодательству США Любая хозяйственная и иная деятельность для окружающей среды потенциально опасна. Поэтому прежде чем осуществлять такую деятельность, необходимо выяснить и оценить, как и в какой степени она может воздействовать на окружающую среду. С учетом этого в большинстве стран мира оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) намечаемой хозяйственной или иной деятельности является обязательной. Обязательна она и в США. Регулирование отношений по ОВОС в американском законодательстве значительно отличается от российского. Напомню, что по российскому законодательству ОВОС осуществляется по заказу юридических или физических лиц, которые в последующем готовят документацию о намечаемой деятельности на экологическую экспертизу. Таким образом, проведение ОВОС является по существу первой, а экологической экспертизы (ЭЭ) – второй стадией в реализации проекта намечаемой деятельности. Притом и проведение ОВОС и проведение ЭЭ по российскому законодательству являются обязательными. Государственная ЭЭ проводится только специально уполномоченным на то органом. Положительное заключение ЭЭ является обязательным условием для принятия административного решения о реализации намечаемой хозяйственной деятельности. Несколько по иным правилам проводится ОВОС по законодательству США. ОВОС и ЭЭ процедурно не взаимосвязаны. Проведение ОВОС является обязательным. Проводит ее министерство (ведомство), ответственное за реализацию проекта намечаемой хозяйственной деятельности. Оно же решает вопрос о проведении или непроведении ЭЭ. То есть проведение ЭЭ не является обязательным. Результаты ОВОС оформляются в виде заявления о воздействии намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду. К заявлению прилагаются документы, подтверждающие сделанные выводы, в том числе заключение ЭЭ, если она проводилась. Наличие надлежаще подготовленного заявления об ОВОС является основанием для принятия решения о реализации проекта намечаемой хозяйственной деятельности. Решение принимает глава ведомства, готовившего заявление или уполномоченное им лицо. Особенностью американского ОВОС является и то, что заявление об оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной или иной деятельности не обладает обязательной юридической силой и решение о реализации проекта теоретически может быть принято при отрицательном заключении. Но на практике пренебрегать заключением ОВОС не принято.1 13.1.4. Охрана атмосферного воздуха по законодательству США Охране атмосферного воздуха посвящен Закон о чистом воздухе 1955 года, в редакции 1988 года.2 Закон о чистом воздухе констатирует, что рост загрязнения атмосферного воздуха в отношении как общей массы выбрасываемых в него вредных веществ, так и количества загрязнителей, происходящий вследствие урбанизации, промышленного развития, возрастающего применения средств автомобильного транспорта, привел к значительному увеличению факторов, угрожающих здоровью и благополучию населения, не исключая таких, как причинение вреда в сферах растениеводства и животноводства, прямой имущественный ущерб жителям и т.д. Закон провозглашает, что предупреждение загрязнения атмосферного воздуха и установление контроля над непосредственными источниками такого загрязнения являются первоочередной задачей правительств штатов и местных органов власти. Закон имеет целью: охрану и повышение качества атмосферного воздуха (АВ) в пределах территории страны с тем, чтобы обеспечить охрану здоровья населения, защиту его благосостояния и повышение производительности его труда; ускорение в общенациональном масштабе научных исследований по разработке программ, направленных на предупреждение и достижение эффективного контроля над загрязнением АВ; предоставление технической и финансовой помощи штатам и органам местной власти наряду с их собственными усилиями по разработке и внедрению программ предупреждения загрязнения и установления контроля над загрязнением АВ; поощрение и стимулирование разработок и внедрения рациональных программ по установлению контроля над загрязнением АВ. Согласно Закону о чистом воздухе США как и по законодательству других стран в целях охраны АВ от загрязнения устанавливаются предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в АВ. Особенностью Закона о чистом воздухе является то, что он устанавливает стандарты качества АВ (ПДК) двух уровней: первичная норма ПДК и вторичная норма ПДК. Первичная норма устанавливается на уровне, не причиняющем вреда здоровью человека. После достижения первичного уровня ПДК в том или ином регионе принимаются меры для снижения количества загрязняющих веществ с тем, чтобы они не могли причинять вред строениям, сельскохозяйственным культурам и угодьям, общему благосостоянию населения, то есть достигли уровня вторичной нормы загрязнения. Ответственность за установление норм ПДК загрязняющих вредных веществ в АВ несет Агентство по охране окружающей среды (ЭПА). ЭПА разрабатывает нормы ПДК в отношении семи вредных веществ. Это: 1) совокупность взвешенных твердых частиц; 2) двуокись серы (SO2); 3) окиси углерода (CO); 4) углеводорода (HC); 5) двуокись азота (NO2); 6) озон (О3); 7) свинец (Pb). Нормы предельно допустимых выбросов в АВ вредных веществ конкретными источниками загрязнения также устанавливает ЭПА. Разрешение на выброс загрязняющих веществ дает администрация штата. Важнейшей нормой Закона о чистом воздухе является требование о наличии в штатах и городах планов внедрения (реализации) мероприятий по снижению уровня загрязнения АВ. В этих планах, поскольку основным загрязнителем является автотранспорт, содержатся такие меры, как внедрение рациональных автобусных маршрутов, введение сборов за проезд через мосты, доставка грузов в центральную часть города в ночное время и т.п. Нарушение требований об охране АВ влечет за собой применение различных санкций. Это, например, постоянный или временный запрет в судебном порядке деятельности нарушителя, наложение штрафа и привлечение к уголовной ответственности. Притом все эти виды санкций предусмотрены непосредственно в Законе о чистом воздухе (§7413). Кроме того, любое лицо вправе предъявить иск от своего имени против любого другого лица, включая Соединенные Штаты и иные правительственные учреждения и агентства, администратора и иных лиц, если они нарушают установленные стандарты или ограничения выбросов вредных веществ, приказ администратора или властей штата, касающиеся стандартов или ограничений (§7604).1 13.1.5. Борьба с шумом в США В литературе шум вообще определяется как беспорядочные колебания различной физической природы. С точки зрения экологической шум – это комплекс звуков, вызывающий неприятные ощущения; выходящий за рамки звуковой комфортности.2 Экологический шум – одна из форм загрязнения окружающей среды и вреден для здоровья. Шум в 90 децибел вызывает постепенное ослабление слуха, шумовые стрессы, гипертонию и т.д. При шуме в 140–150 децибел могут лопнуть барабанные перепонки. Поэтому борьба с шумом – одна из мер, направленных на обеспечение благоприятного состояния окружающей среды. В законодательстве и практике США борьбе с шумом уделяется большое внимание. Конгресс США еще в 1972 году принял Закон о борьбе с шумом, в котором установил допустимые пределы шума для различных производственных процессов. В составе Агентства по охране окружающей среды было учреждено Управление по снижению уровня шума. В 1976 году Агентство по охране окружающей среды опубликовало Правила, на основании которых были разработаны различные нормы шумового излучения для строительного и транспортного оборудования, а также маркировке транспортных средств с указанием уровня издаваемого ими шума. Значительное место в борьбе с шумом занимает законодательство и практика штатов. Так, в штате Калифорния установлены допустимые пределы шума на скоростных автомобильных дорогах для легковых и грузовых автомобилей. Кроме того, в этом штате введены Правила защиты от строительного шума, которые должны соблюдаться всеми муниципалитетами при разработке местных строительных норм. В штате Коннектикут шум на скоростных автомагистралях контролируется со специально оборудованной автомашины. Если шум от проходящей автомашины превышает установленный предел, то такая автомашина задерживается и к водителю применяются установленные меры воздействия. В дело борьбы с автомобильным шумом вносят свою лепту и муниципалитеты. Например, в Нью-Йорке еще в 1972 году был введен в действие так называемый новаторский Кодекс о шуме. Кодекс, во-первых, содержит традиционные запреты на «необязательные шумы». Например, использование автомобильных сирен допускается лишь в чрезвычайных обстоятельствах. Во-вторых, он ограничил воздействие строительных шумов. С этой целью строительные работы, связанные с шумом, разрешаются только с 7 до 18 часов. В-третьих, кодекс установил точный уровень шумоизлучения для определенных источников шума. В-четвертых, предусмотрел создание зон с определенным качеством окружающего шума (например, жилые зоны). Кроме того, одновременно с Кодексом о шуме в Нью-Йорке были приняты новые строительные нормы, учитывающие допустимый уровень шума при выполнении строительных работ. Нарушение требований Закона о борьбе с шумом может повлечь применение мер ответственности, которые предусмотрены непосредственно в законе. Так, умышленное нарушение закона карается штрафом в размере не более 25000 долларов за каждый день нарушения или одним годом тюремного заключения либо и тем и другим вместе. Эти наказания удваиваются при повторном нарушении закона.1 13.2. Экологическое право Европейского сообщества (Общая характеристика) Деятельность Европейского сообщества (ЕС) основана на Договоре об образовании сообщества (ДоЕС), заключенного между рядом европейских государств в 1957 году. В настоящее время в Сообществе 25 государств, в том числе Бельгия, Голландия, Люксембург, Франция, Италия, Германия (страны-основатели ЕС), Англия, Дания, Ирландия, Греция, Испания и ряд других. Сообщество не является государством. Это союз народов Европы, созданный с целью интеграции и консолидации усилий для гармоничного, сбалансированного и устойчивого развития экономики и других сфер жизни стран-участниц Содружества, в том числе в области экологии. При этом каждый участник Сообщества остается суверенным государством. Краткий анализ экологического права Европейского сообщества начну с органов экологического управления. Поскольку ЕС – не государство, а особая форма совместной деятельности входящих в него государств, то и система органов управления в Сообществе является специфичной и даже оригинальной. Эту систему составляют Комиссия, Европейский парламент, Совет и Суд. Комиссия. Основная задача Комиссии – содействовать Совету и Европарламенту в установленных рамках принимать решения по реализации функций Сообщества. В Комиссию входят по одному представителю от каждого государства-участника Сообщества. Один из членов Комиссии назначается Советом ее Президентом. Вспомогательный аппарат Комиссии состоит из генеральных дирекций по сферам деятельности. Их 30. Вопросами окружающей среды ведает Генеральная дирекция под названием «Экология». Европейский парламент. Состоит из 732 представителей, которые избраны в странах-участницах на всеобщих и свободных выборах. Экологические проблемы в Европарламенте рассматриваются Комитетом по экологическим вопросам, здоровью населения и защите потребителей. Комитет готовит для Парламента проекты решений по экологическим вопросам. Для этого он проводит слушания, анализы, использует систему письменных и устных запросов и т.д. Совет. Он состоит из правительств государств-участников Сообщества. Экологические проблемы решаются министрами по охране окружающей среды стран-участниц Сообщества. Они встречаются каждые два месяца. Текущую работу в Совете проводит Секретариат. Суд. Действующий состав Суда состоит из 25 судей и 13 адвокатов. Основная цель Суда – толкование экологических законов, когда в этом возникает необходимость, и разрешение конкретных дел. Со дня учреждения Суд принял около 400 решений по экологическим вопросам. Органы Сообщества свои решения принимают в форме Постановления, Директивы и Решения, которые для самого Сообщества и государств-участников являются обязательными. Органы Сообщества вправе давать также рекомендации, советы и т.п., которые не имеют юридической силы. Кроме решений Сообщества источником права является Договор об образовании Сообщества. Существенную роль в формировании экологического права Сообщества играют судебные решения. Право Сообщества – самостоятельная система, оно автономно и не зависит от права государств-участников Сообщества. Оно действует в этих государствах путем интеграции в национальное право. Как отмечалось, органы Сообщества принимают свои решения в форме Постановления, Директивы и Решения. Постановление. Оно принимается лишь тогда, когда тот или иной вопрос желательно решить единообразно для всего Сообщества. Оно имеет общеобязательную силу для всех участников Сообщества и является актом прямого действия. В качестве примера можно назвать Постановление о создании Европейского экологического агентства, о торговле редкими и исчезающими видами растений и животных. Директива. В отличие от названия – это правовое предписание рамочного характера, обязующая адресатов достичь в той или иной области отношений определенных результатов. Например, добиться, чтобы питьевая вода соответствовала требованиям стандартов. Реализуются директивы путем принятия соответствующих нормативных актов в странах-участницах Сообщества. Решение. Оно принимается по конкретным вопросам. Например, о вступлении Сообщества в международную экологическую конвенцию, о критерии выдачи знака соответствия для определенной группы продукции. Тексты принятых актов публикуются в Официальном вестнике Сообщества. ЕС, напомню, образовано в 1957 году. Но Договор об образовании Сообщества не содержал норм об окружающей среде. Лишь в 1970 году Европейская комиссия заявила, что Сообщество должно заниматься и проблемами экологии и разработать для этого программу. К 1975 году такая программа была разработана и совместным решением Совета и Европарламента принята. В течение последующих лет были приняты вторая, третья, четвертая и пятая программы. В программах были определены цели, принципы и приоритеты в области охраны окружающей среды на уровне ЕС. Ценность программ состоит в том, что они побуждали правительства стран-участниц Сообщества, образно говоря, повернуться лицом к экологии. Начало было положено тем, что участники Сообщества вопросы экологической политики и управления стали исключать из ведения различных министерств (экономики, сельского хозяйства, промышленности) и создавать соответствующие министерства экологического профиля. Становление и развитие экологического права стимулировали международные экологические конвенции, в которые вступали и страны-участницы Сообщества. Современное экологическое право Европейского сообщества представляет собой совокупность норм, регулирование которых практически распространяется на самые различные области экологических отношений. Важное место в нем занимают нормы о правах человека на здоровую и благоприятную окружающую среду. Эти права включают три составные части: 1) право на полную и достоверную экологическую информацию; 2) право на участие в принятии экологозначимых решений; 3) право на обращение в суд. В экологическом праве ЕС остается нечетким вопрос о предмете ведения Сообщества и членов Сообщества. Поскольку нормотворческой деятельностью в области экологии занимается и Сообщество и члены Сообщества, то возникает вопрос, когда должны действовать государства-участники, а когда – Сообщество. Четкого ответа на вопрос не существует, да и вряд ли может существовать с учетом специфики отношений между Сообществом и его участниками. Сообщество, естественно, осуществляет нормотворческую деятельность по вопросам, имеющим общий характер, касающийся всего Сообщества в целом, а также тогда, когда решение вопроса на уровне Сообщества может дать наилучший результат. При отсутствии норм Сообщества страны-участницы вправе принимать те меры, которые они считают нужными. Но это право не является абсолютным. Так, согласно ДоЕС запрещается ограничение товарооборота между странами Сообщества. В этих условиях страны-участницы Сообщества могут принять решение об ограничении товарооборота лишь в случаях, если это необходимо для охраны здоровья населения и защиты животных и растений. В Европейском сообществе, где создан единый Европейский парламент, введена единая валюта, установлен безвизовый порядок посещения, на очереди стоит принятие Европейской конституции. Все чаще умы ученых и специалистов занимает идея о создании единого закона об охране окружающей среды, или – Европейского экологического кодекса, который бы интегрировал и унифицировал столь разрозненное экологическое законодательство Сообщества. Для начала, как полагают ученые, необходимо выработать и принять такие кодексы в отдельных странах Европы. Пока же экологический кодекс принят только во Франции.1 13.3. Экологический кодекс в зарубежных странах: миф или реальность? В литературе с конца прошлого века дискутируется вопрос о возможности принятия единого европейского кодекса окружающей среды,2 предлагается разработать экологический кодекс России,3 во Франции экологический кодекс уже принят.4 Экологический кодекс Франции состоит из законодательной и подзаконной частей. Законодательная часть принята в качестве Приложения к Ордонансу Президента от 18.09.2000 года и включает в себя собственно законы, а подзаконная часть – декреты Государственного совета. Законодательная часть в свою очередь состоит из семи книг. Книга I. «Общие положения» включает пять разделов: основные принципы; информация и участие граждан; учреждения; ассоциации в области охраны окружающей среды; финансовые положения. Книга II. «Физические среды» состоит из двух разделов: вода и водные среды; воздух и атмосфера. Книга III. «Природные пространства» включает в себя в основном нормы, регулирующие режим особо охраняемых территорий. Книга IV. «Флора и фауна». Книга V. «Предупреждение загрязнений, рисков и вреда». Книга VI. посвящена правовому режиму «заморских» территорий, а книга VII – охране окружающей среды в Антарктике.1 Экологический кодекс Франции представляет собой систематизированный свод норм, регулирующих экологические отношения и следует признать, что по своей природе кодексом не является. Это – результат инкорпорации. Как известно, систематизация в праве – это упорядочение права, приведение действующих нормативных актов в единую, согласованную, цельную систему. Систематизация осуществляется в форме кодификации и инкорпорации. Кодификация права – это такой вид правотворчества, при котором обеспечивается единое и упорядоченное нормативное регламентирование данного вида общественных отношений путем издания единого, юридически и логически цельного, внутренне согласованного акта (кодекса, закона). Главное в кодификации заключается в том, что результатом правотворчества является единый, юридически и логически цельный, внутренне согласованный акт. Инкорпорация же – это систематизация нормативных актов путем их помещения (объединения) по определенной системе в единых сборниках или иных изданиях. Инкорпорация подразделяется на официальную и неофициальную. Официальная инкорпорация представляет собой упорядочение права путем издания компетентными органами сборников (собраний) действующих нормативных актов. Неофициальная инкорпорация проводится организациями и отдельными лицами и носит частный (авторский) характер.2 Предлагаемые к принятию экологические кодексы и Французский экологический кодекс представляют собой не что иное, как акт официальной инкорпорации. Нет сомнения, что такие «кодексы» будут полезны, но лишь как свод законодательных актов в области экологии. Кодекс же, напомню – это юридически и логически цельный, внутренне согласованный акт. Обилие законодательного материала по экологическому праву делает маловероятным создание экологического кодекса именно как кодекса. Для российской действительности я предложил не экологический кодекс, а Федеральный закон «Об основах охраны окружающей среды и основах природопользования» или Федеральный закон «Об основах правового регулирования экологических отношений», который для всего экологического законодательства стал бы базовым законом, своего рода экологической конституцией.1 Что касается создания экологического кодекса Европейского союза, то положение осложняется тем, что здесь этот кодекс должен пройти двойное согласование: на уровне отдельных государств и на межгосударственном уровне. Если в масштабе Евросоюза и может быть создан единый экологический закон, то только как рамочный. 13.4. К вопросу о развитии отношений земельной собственности в зарубежных странах Собственность – это прежде всего власть над вещью. Один из цивилистических постулатов гласит, что собственник с принадлежащей ему вещью может сделать все, что захочет. Однако это «все, что захочет» не является абсолютным в отношении любых вещей, а применительно к природным объектам – тем более. Согласно п. 3 ст. 209 ГК РФ «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц». Другими словами, собственность на природные ресурсы носит не только частноправовой, но и публичный характер, выполняет социальные функции. Эта мысль закреплена и в зарубежном законодательстве и широко применяется в отношении земельной собственности, о чем и пойдет речь в настоящем параграфе. Страны мира с учетом их исторических особенностей прошли различные этапы в развитии отношений земельной собственности. На современном витке развития этих отношений их можно разделить на четыре юридические модели. Первая модель касается стран Восточной Европы, в которых длительное время по идеологическим соображениям господствовала лишь одна форма собственности на землю – государственная. С распадом Советского Союза в этих странах монополия исключительной государственной собственности на землю была упразднена и произошел сдвиг в развитии отношений земельной собственности в пользу частной собственности. На рубеже 80–90-х годов прошлого века в России и в бывших странах социалистического лагеря проводятся аграрно-земельные реформы, основной целью которых явилось разгосударствление земли и создание условий для перехода сельского хозяйства к рыночной экономике. Во всех странах Восточной Европы закрепляется разнообразие форм собственности на землю. Но частная собственность на землю не приобретает абсолютного характера. Она в интересах наиболее рационального использования и справедливого распределения претерпевает различные ограничения экономического и административно-правового характера. Такие ограничения касаются размеров земельных участков, которые могут находиться в собственности отдельных лиц, пределов права распоряжения, субъектов права собственности и т.д. Например, по законодательству Болгарии (Закон «О земле» 1991 г.) болгарская семья могла иметь в частной собственности не более 30 га земли, а в районах интенсивного земледелия – 20 га. При этом собственник в течение трех лет после приобретения земельного участка не мог передать ее в собственность другого лица. Подобные ограничения были установлены в Польше, Чехии, Словакии и в других странах Восточной Европы.1 Вторая юридическая модель развития отношений земельной собственности касается стран с развитой и устоявшейся рыночной экономикой. Это страны Европейского сообщества, США и Канада. В этих странах все больше и больше частная собственность на землю ограничивается в публичных интересах. Еще Веймарская Конституция Германии (1919 г.) закрепила понятие земельной собственности не как свободного и произвольного права, а как права, выполняющего и социальные функции по принципу: «собственность обязывает». Ограничение прав собственника земли характерно и для законодательства Испании, Италии, Франции, Финляндии и других стран старого мира. Так, Конституция Испании 1978 года в регулировании отношений земельной собственности исходит из того, «чтобы эксплуатация земли отвечала принципам социальной справедливости и законности». Аналогичного содержания положения содержатся в законодательстве Италии, США, Канады. По земельному законодательству Франции собственник земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения вправе продать земельный участок только тому, кто способен ее обрабатывать, чтобы исключить использование сельскохозяйственных земель для других нужд. Третья юридическая модель в регулировании отношений земельной собственности характерна для Китая и ряда других стран Юго-Восточной Азии (Вьетнам, Лаос). В Китае, где господствует коммунистическая идеология по политическим соображениям установлена государственная и коллективная формы собственности на землю. Гражданский оборот земель исключается. Китайский Закон «Об управлении землей» содержит прямое указание на то, что любым организациям и лицам запрещено продавать, покупать, сдавать в аренду землю или передавать ее в какой-либо иной форме». Четвертая юридическая модель регулирования отношений земельной собственности распространяется на страны Латинской Америки. В этой группе стран в результате их длительной колонизации возникли, с одной стороны, латифундии, владеющие большими земельными массивами и определяющие политику аграрных отношений, и, с другой, – минифундии, ведущие хозяйство на мелких клочках земли. Поэтому после Второй мировой войны, когда страны этого региона получили политическую свободу, в развитии земельных отношений произошли существенные изменения в сторону установления справедливого землепользования. И в латиноамериканские страны приходит понимание собственности как категории, выполняющей социальные функции. С учетом такого понимания собственности развивается и законодательство. Прежде всего ликвидируются латифундии и оказывается помощь в развитии бывших минифундий. Берется курс на передачу земли тем крестьянам, которые ее обрабатывали, кто способен сделать крестьянские хозяйства основой стабильной экономики на селе. Для этого они получают льготные кредиты, им оказывается техническая помощь и т.д. В этих странах существенно ограничивается размер земельного участка, используемого для ведения сельского хозяйства. Например, в Мексике верхний предел в отношении земель, занятых обычными сельскохозяйственными культурами, ограничен 150 га и земель, занятых тропическими культурами (бананы, каучуконосы и др.) и фруктовыми садами, – 300 га.1 13.5. Аренда земель сельскохозяйственного назначения по законодательству Франции Согласно договору аренды, как известно, одна сторона (арендодатель) передает другой стороне (арендатору) имущество (земельный участок) во временное пользование и владение за плату. Аренда как один из видов землепользования имеет важное значение в сельском хозяйстве и широко применяется в странах Западной Европы, особенно во Франции. Здесь до 60% обрабатываемых сельскохозяйственных угодий передается в аренду и арендные отношения урегулированы достаточно полно. Вместе с тем основные вопросы аренды сельскохозяйственных земель во Франции и в целом в Западной Европе решены сходно. Поэтому практика Франции в этом вопросе является показательной. В сельскохозяйственную аренду передаются в основном земли, находящиеся в частной собственности. Главный смысл передачи в аренду столь значительного количества земель во Франции состоит в том, что мелкие земледельцы при отсутствии у них достаточного капитала могут вести сельскохозяйственное производство за счет аренды земель, что особенно важно для привлечения в сельское хозяйство молодежи. Собственнику земельного участка аренда выгодна тем, что он, оставаясь собственником земельного участка, имеет возможность получать прибыль и перекладывать часть налогового бремени на арендатора. Примечательно, что во Франции, как и в других странах Западной Европы, государство в целях защиты интересов землепользователя – арендатора идет по пути ограничения свободы договора аренды. Частные интересы арендодателя вытесняются публичными интересами государства и арендатора путем установления обязательных условий договора. В связи с этим нормы Гражданского кодекса, которые закрепляют свободу договора, применяются с учетом положений специального законодательства об аренде сельскохозяйственных земель. К этому законодательству во Франции относятся Устав сельскохозяйственной аренды и испольщины, Аграрный кодекс и ряд других. На основании названных актов во Франции в течение последних десятилетий выработаны гарантии ведения устойчивого сельского хозяйства на базе аренды. Среди них: нерасторжимость договора до истечения срока аренды; длительность срока аренды (до 9, 18 и до 25 лет); передача права аренды по наследству; недопустимость передачи права аренды третьему лицу; ограничение права аренды земельного участка лицам иностранного происхождения; недопустимость нецелевого использования земельного участка и ряд других. В пользу защиты публичных интересов арендаторов говорит и тот факт, что размер арендной платы строго регламентирован. Префект (руководитель) каждого сельскохозяйственного микрорайона с одобрения консультативной комиссии по сельскохозяйственной аренде департамента на основании цен на те виды сельскохозяйственной продукции, которые приняты в качестве базы для определения арендной платы, принимает постановление об установлении «вилки» арендной платы. При этом учитывается также стоимость арендуемой земли. В итоге в среднем размер арендной платы составляет 2–3% от стоимости земельного участка. Конкретный договор аренды земель сельскохозяйственного назначения заключается на основе типового договора, который разрабатывается в каждом департаменте консультативной комиссией по сельскохозяйственной аренде, состоящей из представителей профессиональных сельскохозяйственных организаций. Содержание конкретного договора аренды включает предмет договора, его сроки, размер арендной платы, права и обязанности сторон и т.д. Споры между сторонами договора аренды рассматриваются в паритетных судах сельскохозяйственной аренды. Они создаются при каждом суде первой инстанции. Паритетный суд состоит из четырех членов, представляющих арендаторов и собственников земельных участков в равных количествах, и избираемых сроком на пять лет. Возглавляет суд председатель суда первой инстанции. Как уже отмечалось, договоры аренды сельскохозяйственных земель заключаются на длительные сроки. Они отличаются друг от друга способами продления сроков. Договор, заключенный на девять лет, автоматически продлевается на новый срок. Договор аренды сроком на 18 лет по истечении срока продлевается каждые девять лет. Но арендодатель при продлении договора на новый срок может оговорить окончание срока аренды земельного участка через шесть лет и возврата его. Если арендодатель не желает продлить договор на новый девятилетний срок, он должен уведомить об этом арендатора за 18 месяцев до истечения срока. Если арендатор достиг пенсионного возраста, то каждая из сторон договора вправе отказаться от его продления, предупредив об этом другую сторону за 18 месяцев или расторгнуть договор по истечении каждого годового периода. Особенностью договора аренды сроком на 25 лет является то, что в нем может содержаться условие, согласно которому договор продляется на новый срок автоматически. Во Франции применяется и такая форма аренды земельных участков, как эмфитевзис: долгосрочная аренда сельскохозяйственных земель на срок не менее 18 лет и не более 90 лет. В отличие от просто аренды, которая является обязательственным правом, эмфитевзис – это вещное право пользования недвижимостью, которое может быть обременено залогом и сдано в субаренду. Главной особенностью эмфитевзиса, является то, что арендатор следует за вещью (земельным участком) до истечения срока договора независимо от смены собственника (смерть, передача земельного участка другому лицу). Эта особенность эмфитевзиса признается важным фактором стабильности арендных отношений. Особенностью земельно-арендных отношений во Франции является и порядок налогообложения. За пользование арендуемым земельным участком основную часть налога платит арендодатель (4/5) и 1/5 – арендатор. Кроме того, арендодатель и арендатор уплачивают налог (взносы) на содержание сельскохозяйственной палаты. По французскому законодательству в отношениях сельскохозяйственной аренды, в том числе и аренды земельных участков, внедрено много элементов административного порядка, который до известных пределов играет положительную роль. Но на определенном этапе некоторые из этих мер начинают тормозить дальнейшее развитие арендных отношений. Это, например, запрет субаренды. Поэтому в последние годы законодательство Франции имеет тенденцию к избавлению от жестких административных мер, чтобы не перегрузить арендные отношения мерами ограничения.1 |