Этапы становления федерализма в фрг и его

• Название: Этапы становления федерализма в фрг и его
• Дата: 06.04.2022
• Размер: 312.31 Kb.
• Имя файла: bibliofond.ru_896422.rtf
• Тип: Документы; #446475
• страница: 7 из 9

Executivföderalismus»), при котором механизмы взаимодействия федерации и еѐ субъектов находятся в руках правительства и администрации земель, в то время как парламенты земель ушли на второй план. Пока полномочия парламентов субъектов федерации уменьшались, они увеличивались при помощи дополнительных прав участия в федеральном законодательном процессе посредством Бундесрата. Этот процесс можно назвать «компенсацией посредством участия»⁴⁶.

5. Текущая территориальная организация земель влечѐт за собой большие различия между землями и городами-землями, количеством проживающего в землях населения, ведут к структурным проблемам, которые ещѐ больше усиливаются тем, что в экономически слабых регионах доминируют небольшие земли. Было бы рационально произвести территориальную реорганизацию федерации, однако с политической точки зрения этот процесс проблематичен (единственный в своѐм роде стоящий на повестке дня вопрос об объединении Берлина и Бранденбурга на первом референдуме потерпел неудачу).

Таким образом, необходимость реформ назревала как в отношении внутренней работоспособности федеративного государства, так и в отношении его интеграции в объединѐнную Европу. Высшей целью реформ было разграничение законодательной компетенции и уменьшение количества случаев, в которых требуется одобрение федеральных законопроектов Бундесратом. Планируемые реформы решено было проводить под лозунгом: «столько федерализма, сколько это возможно, и лишь столько централизма, насколько это необходимо»⁴⁷. Именно в таком ключе было решено искать баланс между централизмом и федерализмом, о которых шла речь в главе первой настоящей работы.
§3. Реформы федеративных отношений в новейшей истории Германии
Первая конституционная реформа в Германии, направленная на усиление прав земель и парламентов земель, была проведена в 1994 году. Выдающихся результатов реформа не принесла, однако дала Федеральному Конституционному Суду ФРГ почву для более широкого толкования конституционных норм. После реформы федерация должна была доказывать не просто политическую обязательность для использования своей законодательной компетенции в сфере конкурирующего законодательства, а предметно обоснованную необходимость единообразного федерального регулирования. Кроме того, реформой было введено т.н. «право возврата», т.е. федеральным законом могло быть установлено, что законодательное регулирование, необходимость которого более не закреплена в Основном законе, может замещаться правом земель⁴⁸.

Однако подобные изменения федеративных отношений в сфере законотворчества не соответствовали интересам ни земель, ни федерации. Вскоре после проведения реформы стали высказываться предложения о дальнейших преобразованиях. Уже в 1998 году министры-президенты земель приняли решение о необходимости активной модернизации федеративного устройства и в 1999 году делегировали руководство этим процессом Баварии и Бремену⁴⁹.

После десятилетней интенсивной критики федеративной системы Германии в 2003 году была образована совместная Комиссия Бундестага и Бундесрата по модернизации федеративного устройства (Föderalismuskommission I). В неѐ вошли 32 члена с правом голоса, по 16 представителей от Бундестага и Бундесрата. Федерация не имела представителей с правом голоса в Комиссии I, однако была представлена главой канцелярии федерального канцлера, министром юстиции, министром финансов и министром сельского хозяйства. Всего в Комиссию I вошли 102 человека⁵⁰. Комиссия начала работу в конце 2003 года и должна была разработать предложения, чтобы «улучшить положение федерации и земель в отношении свободы действий и принятия решений», «более чѐтко определить различные сферы политической ответственности», а также «повысить целесообразность и эффективность выполнения задач».

Позиция 16 федеральных земель не была единой, однако целью их взаимодействия был переход от федерализма, предполагающего простое участие земель в федеральном законодательстве, к федерализму, предполагающему определяющее участие земель⁵¹.

Поскольку реформа должна была быть легитимной с точки зрения демократической системы, реформа конституции федеративного государства должна была осуществляться теми самыми структурами, которые она была призвана изменить. Попытки реформирования компетенций и структур, реализовываемого в рамках этих структур и теми институтами, которые подлежат реформированию, обречено на провал⁵². В декабре 2004 года Комиссия I завершила свою работу и направила выработанные ею предложения в Бундестаг и Бундесрат. Реализация предложенного компромиссного проекта привела бы к усилению федерации, а не федеративных структур. Уже тогда было понятно, что федеративная реформа потерпела неудачу⁵³.

Дефекты сложившейся немецкой кооперативной модели федерализма, выявленные практикой проблемы и недостатки реализации теории унитарной федерации, высокие требования федеративной системы Германии к достижению консенсуса по различным вопросам, а также полярное разнообразие интересов у различных земель и групп послужили с одной стороны причиной проведения реформы, и, с другой стороны, причиной еѐ провала⁵⁴.
§4. Конституционно-правовая реформа федеративных отношений 2006 года (Föderalismusreform I)
После федеральных выборов 2005 года была создана «большая коалиция», состоящая из партий ХДС/ХСС и СДПГ, что послужило новым толчком в сторону реформы федеративных отношений. В договоре о создании коалиции от 11 ноября 2005 года содержался раздел, посвящѐнный реформированию Основного закона, а также проект этой реформы.

Реформа федеративных отношений по этому проекту называлась первым этапом реформы (Föderalismusreform I), не включала в себя два аспекта, которые не рассматривались Комиссией по модернизации федеративного устройства. Это были, во-первых, реформа федеральной системы финансовых отношений, второй этап реформы (Föderalismusreform II), направленный на модернизации сложной системы финансового выравнивания земель, и, во-вторых, реформа территориальной организации, третий этап реформы (Föderalismusreform III), предусматривающем объединение некоторых федеральных земель. Договор о создании коалиции стал основой для внесѐнного в Бундестаг «большой коалицией» законопроекта о реформе федеративных отношений в Германии. Первый этап реформы должен был иметь следующие цели:

1. Разграничение законотворческих полномочий федерации и земель, исключение рамочного законодательства;

2. Уменьшение количества федеральных законов, требующих обязательного одобрения Бундесрата;

3. Сокращение смешанного финансирования и пересмотр условий предоставления федеральной помощи, подтверждая при этом ранее сделанные обещания новым землям;

4. Пересмотр прав участия земель в переговорах и их обязанностей, а также принятие землями ответственности за соблюдение наднационального законодательства⁵⁵

Обсуждение этого законопроекта об изменении Основного закона проходило в специальных комитетах, состоящих из членов правительства, министров-президентов земель, членов Бундестага и Бундесрата. В конечном итоге Закон об изменении Основного закона ФРГ⁵⁶ был подписан Федеральным Президентом 28 августа и вступил в силу 1 сентября 2006 года. Описанные выше цели реформы были реализованы следующим образом.

Разграничение законотворческих полномочий до реформы происходило при помощи трѐх источников законодательной компетенции: исключительная компетенция федерации, конкурирующая и рамочная компетенция. К исключительной компетенции федерации реформой были отнесены: охрана немецкого культурного наследия от вывоза за границу; регистрация населения и выдача удостоверений личности; защита от угрозы международного терроризма посредством федерального ведомства уголовной полиции ФРГ; законодательство об оружии и взрывчатых веществах; обеспечение инвалидов войны, родственников погибших и попечение о бывших военнопленных; ядерная энергетика.

В сфере конкурирующей компетенции была проведена новая дифференциация. Во-первых, критерий «необходимости» для осуществления федерального регулирования в данной сфере после проведения реформы продолжает распространяться только на часть законов, к остальным законам он больше не применим. Этот критерий должен соблюдаться только в десяти вопросах из семидесяти. Во-вторых, в определѐнных случаях нормы законов земель могут отклоняться от регулирования федеральных законов, формируя тем самым отклоняющееся законодательство⁵⁷. Земли теперь могли отступать от норм федеральных законов в шести сферах конкурирующей компетенции: охота; защита природы и охрана ландшафтов; распределение земли; землеустройство; водное хозяйство; приѐм в высшие учебные заведения и окончание учѐбы в них. Отмена федерального закона, по предмету которого принят отклоняющийся закон субъекта, влечѐт за собой недействительность отклоняющегося закона. Эта модель получила ироничное название «модель пинг-понга»⁵⁸.

Рамочная компетенция была упразднена. Это было обусловлено детальным, а не рамочным регулированием по вопросам этой компетенции федерацией.

Вторым пунктом реформы было сокращение количества законов, требующих одобрения Бундесрата, что само по себе было сложной задачей потому что от степени вовлечения Бундесрата в законодательный процесс зависело политическое влияние министров-президентов. Компенсацией за ограничение права на обсуждение в Бундесрате вопросов для федеральных земель стало право отклонения от федерального законодательства при определѐнных условиях⁵⁹. Помимо этого, органам местного самоуправления удалось исключить федеральное вмешательство: теперь федеральным законом нельзя передавать задачи органам местного самоуправления и их объединениям - любые новые перераспределения задач будут исходить от земель, которые сохраняют конституционною ответственность за свои муниципалитеты⁶⁰.

В сфере смешанного финансирования были осуществлены следующие изменения. После проведения финансовой реформой 1969 года «смешанного финансирования», при котором федерация могла предоставлять до 50% финансовых средств для финансирования особо значимых для общества задач федеральных земель, началось активное вмешательство федерации с помощью этого института в дела бедных федеральных земель. По реформе 2006 года удалось сократить перечень предметов для такого финансирования, но не полное его исключение. Кроме того, была введена норма, устанавливающая совместное бремя расходов федерации и земель за нарушение наднациональных или международно-правовых обязательств Германии.

В этом ключе уместно говорить уже о четвѐртом пункте предмета реформы, связанным с европейской интеграцией. Теперь, если на переговорах по главному вопросу затрагиваются исключительные законодательные полномочия земель в области школьного образования, культуры или радиовещания, охрана прав ФРГ как государства-члена ЕС передаѐтся от федерации представителю земель, которого назначает Бундесрат.

Помимо указанных четырѐх пунктов реформой было внесено дополнение, касающееся особого статуса Берлина: он был непосредственно провозглашѐн столицей ФРГ, что повлекло за собой ответственность федерации за его материальное благосостояние.

С одной стороны, самую масштабную реформу федеративных отношений со времѐн принятия Основного закона в 1949 году можно рассматривать как реализацию концепции смягчѐнного конкурентного федерализма или учреждение экспериментальной федерации. С другой стороны, некоторые как немецкие, так и зарубежные исследователи относятся без особого энтузиазма к результатам реформы 2006 года. По их мнению важнейшие цели реформы (сокращение перечня законов, требующих согласия Бундесрата; чѐткое разграничение исключительной компетенции федерации и еѐ субъектов; и т.д.) не были достигнуты⁶¹.

Однако были и реальные достижения реформы. В марте 2008 года федеральное правительство ФРГ по запросу партии СДПГ проанализировало работу реформированных институтов за прошедший год с момента вступления реформы силу. В официальном ответе на запрос правительство указало, что количество законов, требующих одобрение Бундесрата, за первый год сократилось до 44,2%. Мало того, согласно приведѐнным в ответе данным, если бы реформы не было, количество таких законов было бы на 15% больше и составило бы 59,2%⁶². Не стоит, однако, принимать эти данные как абсолютно истинные.

Важно отметить, что реформа затронула институциональные основы федеративных отношений в Германии, изменив не только компетенции федерации и земель, но и немецкую модель федерации в целом. В существующую в Германии парадигму кооперативного федерализма были внесены элементы конкуренции. Несмотря на широкую критику и незавершѐнность, все учѐные сходятся на положительном моменте: эта реформа, в отличие от других, была реализована. Кроме того, было уместно проведение реформ федеративных отношений в три этапа. В этой связи следует сказать, что вскоре после вступления федерального закона о поправке к Основному закону ФРГ, была внесена инициатива в отношении разработки второго этапа реформы⁶³.
§5. Конституционно-правовая реформа федеративных отношений 2009 года (Föderalismusreform II)
декабря 2006 года, практически сразу же после начала реализации реформы федеративных отношений, Бундестаг и Бундесрат по просьбе парламентских фракций ХДС/ХСС, СДПГ и СвДП создали «Совместную Комиссию по модернизации финансовых отношений между федерацией и землями» (Комиссию II, Föderalismuskommission II).

Таким образом, намеченная «большой коалицией» крупная трѐхступенная реформа федеративных отношений наметила своѐ продолжение.

Объектом предполагаемых изменений на втором этапе реформы должна была стать система финансов ФРГ, которая действовала с нарушением принципа институциональной симметрии. Согласно этому принципу, для достижения наиболее оптимальных результатов налогоплательщики, субъекты, принимающие решения и конечные выгодополучатели должны быть идентичны. Такой подход позволяет минимизировать количество третьих лиц, которые наживаются на общественных благах, т.к. только выгодополучатели принимают решение о необходимом объѐме общественных благ. В сложившейся немецкой практике существовали не только механизм совместного принятия решений разными уровнями публичной власти, но и совместное взимание налогов и перераспределение доходов, что превращало финансовые отношения между федерацией и землями в настоящий Гордиев узел. Каждый участник финансовых отношений Германии, уже давно лишѐнный стимулов для собственных действий и финансовой активности, стремился к тому, чтобы по его счетам платил другой. Поскольку политические элиты земель стремились финансировать расходы земель кредитами из федерального центра, подобная институциональная асимметрия привела к увеличению дефицита государственного бюджета. Изменить статус-кво без фундаментальной реформы федеративных отношений не представлялось возможным.

Предстоящая реформа экономической конституции Германии должна была решить три основные проблемы финансовых отношений в федеративной республике:

1. Недостаточная налоговая автономия земель;

2. Финансовое выравнивание;

3. Растущая задолженность.

Проблема недостаточной налоговой автономии земель заключалась в том, что земли могли свободно действовать только в сферах государственных расходов и получения кредита, практически не обладая автономией в сфере налогов. Налоговая политика в ФРГ настолько централизована, что только муниципальные образования имеют в своѐм распоряжении налог на прибыль коммерческих предприятий и налог на землю, на доходы от которых они могут влиять посредством налоговых ставок. В 2006 году порядка 68% от всех налоговых поступлений составляли общие (федерации и земель) налоги. Однако в то время как федеральный уровень не имеет каких-либо ограничений в отношении планирования своих налогов, на земельном уровне такие ограничения были⁶⁴. Регулирование общих налогов осуществляется централизовано, земельные правительства могут влиять на налоговое законодательство только через Бундесрат, который в свою очередь является законодательным органом федерации. Такая сложная система налогообложения привела к невозможности контроля граждан за всей налоговой системой.

Вторая существенная проблема немецкой финансовой системы - финансовое выравнивание (т.е. перераспределение налоговых поступлений между федерацией и землями, а также между землями) всѐ чаще критиковалась как чрезмерная сложная, несправедливая и малоэффективная система. Такая система сложилась в ФРГ исторически: когда требовалось изменение распределения финансов между федерацией и землями, ранее достигнутый в существовавшей финансовой системе консенсус оставили без изменений, а необходимые дополнения вносились за счѐт приращения к имеющемуся регулированию. Для того, чтобы заново перестроить финансовые отношения федерации и земель, требовались обширные и продолжительные переговоры. Так и получилась система, более сложная, чем того требовал предмет еѐ регулирования. Однако сама по себе сложность не является проблемой, в отличие от вызванной ею нетранспарентности. Это, в свою очередь, привело к тому, что система финансового выравнивания стала восприниматься как несправедливая как финансово сильными, так и финансово слабыми землями, а также к заблуждениям граждан относительно финансового положения земли, в которой они проживают⁶⁵.

Третья важнейшая проблема экономической конституции Германии, рост государственной задолженности, в отличие от предыдущих двух широко освещалась в прессе. Так как земли не обладают финансовой автономией, а их расходы частично ограничены, кредиты стали самым быстрым и лѐгким способом получения финансовых средств для реагирования на непредвиденные кризисные ситуации⁶⁶. Дело усугублялось тем, что действовало исключение из положений экономической конституции, согласно которому превышение пределов задолженности является допустимым для защиты от нарушения общеэкономического баланса, а также практиковались по отношению к ограничению долгов государственные инвестиции.

Комиссия II начала свою работу в марте 2007 года и ставила своей целью решение всех указанных выше проблем и закончила еѐ очередным компромиссом в 2009 году. 1 августа 2009 года вступил в силу «Закон об изменении Основного закона ФРГ»⁶⁷, а 10 августа 2009 года был принят «Сопроводительный закон ко второй реформе федеративных отношений», который привѐл в соответствие с новыми нормами Основного закона ФРГ ряд нормативных правовых актов.

Реформой совершенно не было затронуто федеративное финансовое выравнивание, в небольшой степени были увеличены доходы земель (в особенности законодательная компетенция в налоговой сфере), а также было достигнуто т.н. «ограничение долгов», запрещавшее землям брать взаймы «в неограниченном количестве». Теперь кредиты можно получить только в чрезвычайных ситуациях и для выравнивания спада экономической активности. Помимо этого, были введены ограничения на долг федерации (не более 0,35% от ВВП). Для приведения в соответствие с новыми нормами экономической конституции всех финансовых дел было дано время: положения для федерации вступили в силу в 2016 году, а для земель вступят в 2020 году под условием, что эти положения не будут отменены новыми конституционными изменениями.

Любопытно изменение абзаца 2 статьи 109 Основного закона ФРГ, по которому федерация и земли обязаны совместно исполнять предписания Европейского Союза о бюджетной дисциплине (речь идѐт о Пакте ЕС о стабильности и развитии), согласно которым дефицит в каждом государстве- члене ЕС не должно превышать 3% его ВВП, а общая государственная задолженность - 60% ВВП. ФРГ нарушала эти положения в 2001 и 2005 годах. Можно сказать, что если уж не вся реформа федеративных отношений в Германии, то точно еѐ часть, касающаяся финансов, была продиктована в известной мере международно-правовыми нормами Европейского Союза. Таким образом мы можем наблюдать развитие ранее отмеченной мною тенденции об усилении взаимного влияния германского федерализма и европейской интеграции.

Реформа изменила фатальную кредитную политику федерации и земель. Теперь для каждого получения кредита требовалось уполномочивание посредством федерального закона. Предусмотрен ряд исключений из этого общего правила, в частности, кредиты, обусловленные экономическим спадом.

Второй этап реформы не реализовал большую часть изначально заявленных целей, особенно таких важных как усиление финансовой автономии земель, преодоление смешанного финансирования и преобразование системы экономического выравнивания. Предполагается, что эти цели станут предметом рассмотрения Комиссии III⁶⁸.


§6. Перспективы развития и реформирования федеративных отношений в Германии
Помимо этого, потенциальный вектор для будущих реформ федеративных отношений в Германии лежит в области территориальной реорганизации существующих земель (Föderalismusreform III), как это и планировалось изначально.

Половинчатые итоги реформ 2006 и 2009 годов дают основания и обусловливают необходимость дальнейшего реформирования германской модели федерации и федеративных отношений. В связи с этим возникло мнение, что трѐх этапов для реформы федеративных отношений явно будет недостаточно, потому что наиболее важные и проблемные вопросы не были затронуты проведѐнными реформами.

Как было отмечено выше, германской модели федерации имманентна сложность еѐ самореформирования. Итоговое решение может быть принято только при условии согласия всех или квалифицированного большинства субъектов федеративных отношений, что является логичной, но малоэффективной необходимостью: каждый такой субъект обладает собственными интересами, отказываться от которых он не намерен. Наряду с этим, важно отметить фундаментальность подготовки германской реформы. Из этого следует, что процесс реформирования федеративных отношений начавшийся в 2006 году, продолжается до сих пор, и закончится не скоро⁶⁹.