Этапы становления федерализма в фрг и его
 Скачать 312.31 Kb.
|
Глава шестая. Современное состояние германского федерализма§1. Предпосылки реформ федеративных отношений Согласно абзацу 3 ст. 79, не допускается смена федеративного устройства государства на другую форму государственно-территориального устройства - так называемая «оговорка о вечности»38. Подобные оговорки существуют также для институтов демократии, правового государства, защиты прав и свобод граждан. Ряд норм о разграничении законодательных полномочий и распределении налоговых поступлений казуистичны и оставляют мало места для их модификации путѐм толкования. Поскольку политическая и социально-экономическая ситуация регулярно изменяется, также регулярно возникает необходимость в коррекции данных положений Основного закона39. Для германской конституционно-правовой традиции характерно закрепление конституционно-правовых преобразований федеративного устройства на уровне конституционных норм, а не норм текущего законодательства. Это позволяет Основному закону ФРГ оставаться реально действующим нормативным актом, который реально отражает существующие федеративные отношения, и его положения не заменяются и не выхолащиваются текущим федеральным законодательством40. Обобщая сказанное в предыдущих главах, хотелось бы отметить основные стадии развития федеративной системы Германии, предопределивших еѐ текущее состояние и проблемы. С 1949 по 1969 годы действовала устойчивая тенденция к централизации, т.н. «unitarischer Bundesstaat». С 1970-х годов значительная политическая взаимосвязь и координация субъектов и федерации привела к возникновению кооперативной федерации («kooperativer Bundesstaat») с тенденцией к «исполнительному федерализму». Унитарная федерация достигла наивысшей точки развития. Поскольку отсутствовало чѐткое разграничение компетенций в федеративном государстве, такое государственное развитие было опасным. Федерация, сдерживая политическую свободу действий земель с помощью своей широкой законодательной компетенции, держала земли с помощью смешанного финансирования в «золотой узде». Также произошло размытие ответственности разных уровней публичной власти41. Сложности, связанные с осуществлением преобразований и изменений, обусловленных объединением Германии и европейской интеграции, проиллюстрировали недостатки унитарной модели федерации, усилили еѐ критическое рассмотрение и оценку, что, в конечном счѐте и привело к реформам. Поэтому к концу XX - началу XXI века в рамках доктрины кооперативной федерации появились две тенденции. Во-первых, стремление к децентрализации и деконцентрации, к инновациям посредством конкуренции (т.н. «рефедерализация» («Reföderalisierung») под лозунгом «конкурентного федерализма»). Во-вторых, на фоне проблем усиливающейся интернационализации и европейской интеграции получила место для реализации «солидарная консенсуальная модель» («solidarische Konsensmodel»), осуществляемая в форме переговорного или многостороннего федерализма42. §2. Проблемы федеративных отношений в Германии Таким образом, на рубеже двух тысячелетий федеративным отношениям в Германии были имманентны следующие проблемы. 1. Теория совместного принятия решений Ф. Шарпфа («Politikverflechtungsthese»), по которой решения федерального правительства зависят напрямую от единогласного (или почти единогласного) согласия правительств земель. Однако, выработать по-настоящему качественное консенсуальное решение было сложно, если вообще возможно: в случае, если у участников обсуждения были конкурирующие или противоположные интересы, Бундесрат использовался как стратегический инструмент в руках оппозиции для противодействия федеральному правительству. Как отмечает К. Ауэл, в соответствии с этой теорией политическая дееспособность, как федерации, так и земель значительно снижается из-за многослойных переплетений обоих уровней власти в сфере законотворчества, финансов и управления. Таким образом, участники этих обсуждений оказываются пойманными в «ловушку совместных решений», представляющую собой структуру, которая в силу своей институциональной логики систематически генерирует неэффективные и неадекватные решения, но в то же время не способна изменить институциональные условия своей логики принятия решений43. 2. Зависимость законодателя от согласия Бундесрата предоставляет землям возможность оказывать влияние на содержание законодательных актов даже по вопросам, по которым они не обладают правом обязательного одобрения законов. Бундесрат может использовать свои властные полномочия таким образом, чтобы добиться согласительных процедур и за закрытыми дверями Согласительного комитета выторговать у федеральных властей так называемые «пакетные решения». Конституционно-правовая проблема в данном случае заключалась в том, что результаты переговоров между федерацией и еѐ субъектами не могли быть однозначно отнесены к кому-то из участников этих обсуждений. Таким образом, для граждан оставалось неясным, за что ответственна федерация, а за что Бундесрат или его политическое большинство44. 3. В Германии отсутствует выражающая интересы земель партийно-политическая система. Более того, в немецкой политической системе доминируют партии, которые организованы и действуют на федеральном уровне (исключение - Бавария, где действует Христианско-социальный союз, тесно связанный с Христианско-демократическим союзом). Сложилась практика, при которой Бундесрат вследствие влияния партийной принадлежности стал трибуной политической оппозиции, поскольку, как правило, большинство в Бундестаге и Бундесрате принадлежат партиям с противоположными интересами45. 4. Движение к централизации было поддержано местными земельными правительствами, потому что их руководителям (министрам-президентам) было выгодней участвовать в федеральной политике через Бундесрат, чем ограничиваться рамками политики земель, а также самостоятельно заботиться о делах своих земель без привлечения парламентов. Таким образом, реальное представительство земель на федеральном уровне осуществлялось через правительство и государственных служащих, а не через парламенты земель. Справедливо указание на т.н. исполнительный федерализм (« |