Этапы становления федерализма в фрг и его

• Название: Этапы становления федерализма в фрг и его
• Дата: 06.04.2022
• Размер: 312.31 Kb.
• Имя файла: bibliofond.ru_896422.rtf
• Тип: Документы; #446475
• страница: 3 из 9

Глава третья. От оккупационных зон к федеративному государству

§1. Развал нацистского государства и появление оккупационных зон
Безоговорочная капитуляция Германии означала ликвидацию Третьего рейха и всех его государственных и партийных органов. 5 июня 1945 года командующими оккупационными войсками четырѐх государств (СССР, США, Великобритании и Франции) была опубликована Декларация о поражении Германии, в которой было объявлено, что державы-победители «берут на себя верховную власть в Германии». Для контроля за исполнением условий безоговорочной капитуляции, а также восстановлением инфраструктуры и политической системы Германии был создан Союзный Контрольный Совет¹⁰.

На Потсдамской конференции летом 1945 года союзники приняли решения в отношении Германии (так называемые «четыре Д»): демилитаризация, денацификация, демократизация, декартелизация¹¹. Вопросы государственно-территориального устройства поднимались ещѐ на Ялтинской конференции: «Соединенное Королевство, Соединенные Штаты Америки и Союз Советских Социалистических Республик будут обладать по отношению к Германии верховной властью. При осуществлении этой власти они примут такие меры, включая полное разоружение, демилитаризацию и расчленение Германии, которые они признают необходимыми для будущего мира и безопасности», также речь шла о французской оккупационной зоне и учреждении Контрольного совета по Германии¹². Потсдамские соглашения ставили целью не просто создание оккупационных зон, но и правовое регулирование их функционирования, регламентацию деятельности.


§2. Интеграционные процессы в оккупационных зонах западных союзников
Однако, уже 7 августа 1945 года от выполнения Потсдамских соглашений отказалась одна из сторон: Франция, которая на Потсдамской конференции не была представлена, посчитала, что не связана пунктами Потсдамского соглашения и не обязуется выполнять их в своей оккупационной зоне. «Вето» французской стороны затронуло вопрос о создании в Германии органов государственной власти, немедленном решении проблем политического и государственно-территориального характера. Французское правительство также заявило: «никакие соображения экономического интереса или упрощения контроля не должны быть первичными по отношению к политике децентрализации Германии»¹³. Всѐ это происходило на фоне оживлѐнных дискуссий политиков и правоведов о том, как организовать германское государство: оставить его унитарным (хоть и с изменениями), создать федеративное или конфедеративное образование, принудительно разделить Германию на отдельные государства. Такое разнообразие мнений обусловлено уникальностью ранее не используемой категории «оккупационная зона».

А в 1946 году об отказе выполнения Потсдамских соглашений заявили США, мотивировав своѐ решение тем, что соглашения приносят пользу лишь советской стороне. С этого времени началась активная подготовка к объединению оккупационных зон США, Великобритании и Франции в одно федеративное государство. Так, 2 декабря 1946 года произошло объединение Американской и Британской оккупационных зон в т.н. Бизонию - административную единицу, имеющую народное представительство.

СССР выступал против федерализации Германии. В отличие от западных союзников, предлагавших восстановит Германию снизу вверх и предоставить решающее право землям в лице их премьер-министров, СССР предлагал подключить к разработке партии и профсоюзы, а также начать с общегерманского уровня, как можно скорее избрав центральное правительство. Создание такого государства повлекло бы за собой создание советско-германский альянса, чего опасались западные союзники, и именно это сподвигло на федерализацию Германии¹⁴. Создание ФРГ было осуществлено в три этапа.

Во-первых, 7 июня 1948 года было опубликовано коммюнике Лондонской конференции, которое предоставляло самим немцам возможность разработать общую основу для свободной и демократической формы правления, чтобы тем самым облегчить восстановление германского единства. Создание государства не означало возрождения централизованного рейха, а должно было строиться на основе умеренного федерализма, который «в равной мере защищает права отдельных государств и в то же время предполагает соответствующую центральную власть, гарантирующую свободу индивида»¹⁵.

В документах, переданных военными губернаторами западногерманским премьер-министрам 1 июля 1948 года во Франкфурте-на-Майне, содержалось предложение созвать Конституционное собрание для разработки демократической конституции. Ключевым положением этих документов было создание федеративного государства с целью восстановления германского единства, защиты прав земель и гарантии личных прав и свобод. В случае, если проект конституции будет отвечать указанным требованиям, то оккупационные правительства, одобрив его, вынесут вопрос о конституции на референдум. На референдуме предполагалось также решить вопрос о границах земель, искусственно созданных оккупационными правительствами.

Началом второго этапа можно считать конференцию западногерманских премьер-министров, проходившую 8-10 июля 1948 года в Кобленце, на которой они должны были принять или отклонить предложение, содержащееся во франкфуртских документах. Самым острым вопросом на конференции стоял вопрос земельного и народного представительства в создаваемом федеративном государстве. В ответной ноте по итогам конференции премьер-министры выразили нежелание созывать общенациональное собрание до тех пор, пока не будут созданы условия для объединения всей Германии, а не только оккупационных зон западных союзников. Премьер-министры предложили вместо Конституционного собрания созвать Парламентский совет, который был бы призван заниматься не обсуждением проекта конституции, а подготовить проект «основного закона для единого управления оккупационной территорией». Также премьер-министры отклонили ратификацию Основного закона в форме референдума, т.к. подобная процедура принятия документа должна соответствовать процедуре одобрения будущей общей конституции Германии, когда она объединится¹⁶. На фоне этого временного характера создаваемой территории германского государства появился вариант «динамичного стержневого государства», предложенный Э. Ройтером, который лѐг в основу концепции «фрагментарного государства». Однако «фрагментарный» характер государства не должен был повлиять на качество и полноту конституционных принципов, которые лежат в его основе. Речь шла только о территориальной фрагментарности и последующем вхождении территории Восточной Германии в состав этой общегерманской государственной структуры¹⁷.

С целью подготовки решений по территориальному вопросу летом 1948 года союзниками был создан комитет по проверке земельных границ, результатом работы которого было решение о сохранении существующих границ при условии некоторых изменений: так, изменение границ между землями требовалось только на юго-западе Германии (Баден и Вюртемберг) из-за внутреннего разделения оккупационными границами. В последствии этот территориальный вопрос будет решѐн в 1952 году, когда внутригерманские границы единственный раз претерпели изменение с объединением Бадена и Вюртемберга.

На третьем этапе, после того, как между немцами и союзниками была достигнута договорѐнность о принятии Франкфуртских документов, началась подготовка проекта конституции, который должен был быть принят Парламентским советом, в состав которого в конечном счѐте вошли 65 депутатов от различных политических партий. Для разработки проекта был созван Конституционный конвент в Херрехимзее из представителей земель (по одному от каждой земли). Конвент заседал с 10 по 25 августа 1948 года.

Самыми острыми вопросами были именно вопросы федерализма: что считать источником федеративной власти, как устроить вторую палату парламента, как распределить вопросы финансов. Сложности создавались с одной стороны интересами самих земель, тем не менее заинтересованных в объединении, и, с другой стороны, интересами стран-союзников, учитывать которые было необходимо.
§3. Институты федерализма в проекте Основного закона
Распределение полномочий между федерацией и субъектом было построено по остаточному принципу определения полномочий субъектов федерации (т.е. - полномочия, не отнесѐнные конституцией к ведению федерации, являются полномочиями субъектов федерации). Помимо этого, федеральная конституция и конституции земель, уже принятые к тому времени, должны находиться в отношениях субординации (т.е. подчинения). Хотя никаких нарушений со стороны конституциях земель по отношению к проекту конституции не было, Конституционный конвент всѐ же включил в проект конституции общие требования к земельным конституциям: демократичность, наличие народных представительств, многопартийность, гарантии прав человека, принцип разделения властей, и т.д.

Исполнение федеральных законов во всех сферах, кроме внешней политики, федеральных железных дорог и почты, было решено оставить за субъектами, что соответствовала конституционным традициям Веймарской республики.

Вопрос о второй палате Конституционным конвентом так и не был решѐн. Нужно было выбрать форму представительства субъектов: сенат, как в США, в котором субъект федерации представлял один выборный сенатор, или бундесрат, как практиковалось в Германии прежде и соответствовало еѐ федеративным традициям, в котором субъекты представлены пропорционально населению и экономическому потенциалу. Высказывались опасения, что действующие унитарно Бундестаг и сенат приведут в будущем к тому, что централизация окажется сильней федерализма. В конечном итоге в проекте Основного закона, переданным Конституционным конвентом Парламентскому совету, содержалось три модели второй палаты: модель сената и две модели Бундесрата. Разница между сенатом и Бундесратом была в порядке формирования органа, а между двумя моделями Бундесрата - в полномочиях.

Первая модель предусматривала создание равноправных Бундесрата (органа представительства субъектов) и Бундестага (органа представительства народа). Чтобы быть принятым, федеральный закон должен был бы получить большинство голосов в обеих палатах. Вторая модель, «мягкого Бундесрата», не предполагала качественного равноправного участия Бундесрата в законотворчестве - главная роль в законодательстве отводилась Бундестагу. Отвлекаясь от формализма, в сущности своей вопрос состоял в том, чтобы решить, как субъекты федерации будут влиять на законодательный процесс в создаваемом федеративном государстве, а также какими для этого они будут располагать рычагами¹⁸.

Только Парламентский совет, несмотря на две попытки прямого влияния союзников (22 ноября 1948 года и 2 марта 1949 года), смог решить эту дилемму в пользу первой модели бундесрата - одержала верх тенденция к большей федерализации государства¹⁹.

Полномочия в области финансов также стали предметом ожесточѐнной дискуссии. Союзники, стремящиеся создать слабую федерацию с сильными субъектами, настаивали на том, чтобы большинство полномочий в области финансов было отнесено к ведению субъектов. Однако, на стороне Парламентского совета было время. Страх перед советской угрозой толкнул западные страны на уступки. На фоне подготовки к созданию НАТО, западные министры иностранных дел заявили 8 апреля 1949 года о готовности принять любые предложения, которые бы в равной мере учитывали интересы субъекта и интересы федерации.
§4. Проблема равноправия федерации и субъектов. Тенденция к централизации государства
Став величайшим в своѐм роде компромиссом, Основной закон ФРГ был принят 8 мая Парламентским советом и вступил в силу с 23 мая 1949 года. Несмотря на то, что германскую федерацию нельзя назвать централизованной (субъекты для этого имеют слишком много полномочий), следует отметить, что федеративная структура Германии имеет тенденцию к централизации при общем равенстве, как федерации, так и еѐ субъектов. Это равенство закрепляется в ст. 30 Основного закона, согласно которой «осуществление государственных полномочий и государственных задач является делом земель, поскольку Основной закон ФРГ не устанавливает и не допускает другого регулирования». Органы государственной власти федерации и органы государственной власти субъектов федерации реализуют государственно-властные полномочия независимо друг от друга. В истории конституционной практики Германии уже были примеры того, как удельный вес получала либо федерация (по Веймарской Конституции после реформы ст. 73), либо субъекты (по Конституции Германской Империи 1871 г.).

Проблему равенства федерации и еѐ субъектов неоднократно поднимал Конституционный Суд ФРГ в своих решениях. В решении от 10 мая 1960 года: «Федеральная Конституция в принципе требует уважения к конституционному строю земель; вмешательство в эту сферу федеральной власти допустимо только в тех случаях, когда оно прямо предписывается или допускается Основным законом ФРГ». Также Конституционный Суд высказался решительно против завуалированных стремлений к централизации государства сверх меры с помощью федеральных законов, которые могут «мягко» изменить содержание федеративных отношений, нарушить этот сложный баланс федеративных сил. Сложно было бы себе представить, что Конституционный Суд ФРГ принимал подобные решения безосновательно. Видимо, тенденция к централизации, о которой я упомянул выше, всѐ-таки имеет место быть, но только на доктринальном уровне, потому что все попытки «протолкнуть» еѐ на уровне законодательном пресекаются Конституционным Судом.

Немецкая доктрина государственного права всегда была направлена на самые актуальные и болезненные проблемы конституционной практики своего государства. В XVIII-XIX веках учѐные делали упор на разработке понятий суверенитета, конфедерации и федерации, потому что пред ними стояла задача определить внешний облик их сложного государственного образования. В XX же веке в доктрине особое внимание уделено вопросам федерализма и унитаризма. В аналогичном направлении движется отечественная государственно-правовая мысль. С одной стороны, по мнению В.Е. Чиркина, давление субъектов может вызвать принятие мер по децентрализации государства²⁰. С другой стороны, по мнению С.А. Авакьяна, государство (как институт) на протяжении всего своего существования, было, есть и будет централизованной субстанцией²¹. Сущность федерализма заключается в балансе между этими, казалось бы, противоречивыми категориями федерализма и унитаризма. Идеального равенства между этими понятиями быть не может, потому что баланс должен отвечать потребностям общества и текущей конъюнктуре. Следовательно, не исключено, что одна из этих категорий может перевесить другую, тем не менее, не исчезая полностью.

С момента принятия Основного закона ФРГ наблюдалась уже отмеченная ранее тенденция к централизации. Несмотря на чѐтко выраженную позицию Конституционного Суда ФРГ, доктрина не стояла на месте и пыталась объяснить (или даже оправдать) перевес в сторону унитаризма. Так, например, следует упомянуть о теории «унитарной федерации», разработанной К. Хессе в начале 1960-х годов²².

В отличие от российской «унитарной федерации», «унитарная федерация» в Германии смогла наладить канал взаимодействия федерации и еѐ субъектов с помощью т.н. кооперативного федерализма - т.е. целенаправленного, рационального и результативного взаимодействия в области совместной компетенции.
§5. Федеративные начала в области государственных финансов
X раздел Основного закона ФРГ ещѐ называют Финансовой конституцией Германии. В его содержании чѐтко прослеживаются идеи федерализма. Во- первых, финансовая система Германии состоит из трѐх звеньев: федерального, региональных и местных бюджетов. Во-вторых, раздел содержит нормы о бюджетном федерализме, а именно:

1) Распределение расходов между упомянутыми тремя звеньями;

2) Распределение компетенций в области налогового законодательства;

3) Распределение налоговых поступлений²³.

Для решения этих вопросов Основным законом предусмотрена так называемая система «финансового выравнивания». Она представляет из себя двухуровневый механизм первичного распределения и вторичного перераспределения.

Первичное распределение (вертикальное финансовое выравнивание) предусматривает разделение доходов от налогов между федераций, землями и коммунами. В ст. 106 Основного закона перечислены налоги, распределяемые между этими субъектами публичного права. Любопытно, что после финансовой реформы 1969 года образовался налоговый союз, т.е. разделение долей от некоторых налогов между федерацией, субъектами и муниципалитетами (например, подоходный налог распределяется следующим образом: федерация - 42,5%, субъект - 42,5%, муниципалитет - 15%). Между отдельными землями налоги распределяются не по размеру уплаченных налогов, а по численности их населения.

Вторичное перераспределение (горизонтальное финансовое выравнивание) - это механизм финансовой помощи нуждающимся субъектам. Основным законом предусмотрена гарантия степени выравнивания финансового потенциала федеральных земель в 90%. Важнейший вопрос этого процесса заключается в распределении совокупной доли регионов от поступлений с НДС. Это связано с тем, что налог с оборота (НДС) - единственный из всех основных налогов перераспределяется сразу в процессе первичного распределения. Таким образом для целей горизонтального финансового выравнивания полностью используется региональная доля налога с оборота. В таком случае доли от налоговых поступлений разделяются аналогичным способом - по численности населения земель²⁴.