Госуд и муниц управление. Лекции_Основы ГМУ. I. Государственное управление как система Предмет и научные основы системы Государственного
 Скачать 1.16 Mb.
|
|
во- первых, в федерации существует единая денежная система, а, во-вторых, за нарушения законодательства, касающегося бюджета РФ, применяются одни и те же санкции. Второй принцип бюджетного федерализма заключается в самостоятельности бюджетов субъектов, иными словами, территориальные единицы имеют право в пределах компетенции осуществлять бюджетный процесс, законодательно закреплять налоговые сборы, а также разрабатывать планы по расходам и получениям финансов. Третий принцип – равенство бюджетных прав. Российская государственность имеет тысячелетнюю историю. Из курса истории государственного управления в России, мы помним нелегкий процесс становления российской государственности. Основные этапы становления российской государственности: 1. этап - становление раннефеодальной монархии. IX- XIV вв. 2. этап - формирование сословной монархии. XV -XVII вв. 3. этап - становление и развитие абсолютной монархии. XVIII в. -XIX в. 4. этап - конституционная монархия. 1905 г. по февраль 1917 г. 5. этап - начало формирования парламентской республики. февраль 1917 - октябрь 1917 г. 6. этап- с октября 1917 г. до 1991 г.- Советская республика. 7. этап- с декабря 1993 г., когда была принята Конституция РФ до настоящего времени строительство Президентской республики. Современное Российское государство - это не СССР и не Российская империя до 1917 г., хотя оно и унаследовало от Российской империи свое название. С распадом СССР не стало и России, существовавшей как единое могучее государство, великая держава на протяжении 500 лет. Россия в современных границах образовалась на основе одной республики, РСФСР, потеряв при этом 50% территории населения, столько же экономического потенциала, 25% территорий в наиболее благоприятных южных широтах, которыми владела Россия до 1917 г. и СССР до 1991 г., потеряла основные порты в Балтийском и Черном морях. Сегодня уже всем ясна оценка формирования новой Российской государственности – это итог борьбы в высших эшелонах власти . Никаких объективных причин необходимости распада СССР не было, более того процесс распада противоречил общемировым тенденциям экономической и политической интеграции. В июне 1990 г. съезд народных депутатов РСФСР принимает Декларацию о государственном суверенитете РСФСР. 31 октября 1990 г. - Верховный Совет РСФСР принимает закон «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР». (Фактически Закон разрушал Центр, переводил под юрисдикцию России все, что находилось на ее территории, объявлял раздел собственности, в том числе и золото- валютный, алмазный запас СССР, между республиками). Ноябрь 1991 г. принимается решение о ликвидации министерств и ведомств Союза. 8 декабря 1991 г. три республики обнародовали соглашение о создании Содружества Независимых государств. Единогласно депутаты республиканских советов проголосовали за денонсацию Договора об образовании в 1922 г СССР, ратифицировали соглашение о создании СНГ. С 1992 г. начинается парад суверенитетов. Тува , Татарстан, Краснодарский край, Дагестан, Чечня создавали свои силы безопасности, подписывали международные соглашения. Якутия ввела английский язык в качестве официального, Бурятия, Карелия Осетия приняли законы, дающие право введения Чрезвычайного положения. Башкорстан признал суверенитет грузинской обособившейся территории. Вопреки мировой практике государственного регулирования органы российского управления оставляли все сферы экономики, отпуская российскую экономику в свободное плавание стихийно формировавшихся рыночных отношений. В этот период началось проведение неподготовленной политики разгосударствления и приватизации. Все это способствовало сепаратизму, растаскиванию бюджетных средств, уклонения от налогов, незаконной приватизации государственной собственности. В этих условиях наиболее оптимально для России формой государственного устройства могла быть только Федерация. В марте 1992 г. подписан Федеративный договор. Его подписали все республики, кроме Чечни и Татарстана, и все края, области, автономии. Федерацию образовали административно- территориальные и национально- территориальные единицы: республики, края, области. Города федерального значения, автономные области, автономные округа, которые стали субъектами РФ. 12 декабря 1993г. была принята Конституция РФ, которая закрепила принципы федеративного государства как единства правового поля. Она определила основные принципы федеративного устройства: верховенство Конституции РФ и федеральных законов, соответствие законов, конституций республик и уставов других субъектов Конституции РФ. Незыблемость территориальной целостности государства. Недопустимость одностороннего изменения статуса субъекта , общность экономического пространства: система налогов, пошлин, таможенных границ и др. После 1993г. был принято ряд законов, направленных на укрепление системы государственного управления. Однако федерация с самого начала строилась непоследовательно, больше починяясь политической целесообразности, без четкой стратегии. Поэтому современный федерализм имеет переходную форму: Не преодолены последствия первых лет реформирования, которые ослабляли центральную власть; Продолжают действовать факторы, угрожающие целостности РФ; Наличие анклавных территорий; Сохраняется нестабильность в Чечне; Сохраняется сложность внутреннего и внешнего экономического и геополитического положения; Низкий уровень жизни у большинства населения; Амбиции политических лидеров. В последние годы в научных и политических дискуссиях не однократно поднимался вопрос о создании Уральской, Дальневосточной Русской республик, о приобретении за долги дальневосточных территорий иностранными кредиторами, иностранцам были предоставлены полномочия по извлечению полезных ископаемых из недр. В последние годы приведены в действие факторы укрепляющие централизованное начало государственного управления. Что было сделано: устранены несоответствия между федеративными и региональными законами; Указом Президента от 13 мая 2000 г. утвержден перечень семи федеральных округов. Создан институт полномочных представителей Президента в субъектах РФ с надзорными функциями, который преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах; проведено лишение глав региональной исполнительной власти статуса законодателей; принятие правового механизма федерального вмешательства в деятельность глав региональной исполнительной власти и представительной власти; повышение доли средств направляемой в федеральный бюджет. Россия во многом повторила путь Европы послевоенного периода, когда для предотвращения возможной реставрации тоталитарных режимов в основу новой европейской государственности были положены принципы децентрализации власти, приоритетного развития местного самоуправления, становления гражданского общества. В настоящее время идет процесс централизации власти, а это значит и укрепление государственности. Административная реформа, которая проводится в Российской Федерации в настоящее время, включает: Реформирование высших органов государственного управления; Распределение полномочий между уровнями власти; Реформирование государственной службы. Государственное управление является производным от формы государственного устройства и политической системы и в то же время имеет самостоятельное значение. С одной стороны, с помощью системы управления власть реализует свои распорядительно- разрешительные функции, направленные на исполнение законов, других нормативных актов, политических решений. Властные отношения здесь базируются на распоряжении, подчинении, вплоть до принудительного исполнения, т.е. без учета интересов управляемых объектов. С другой стороны, управление служит особым видом творческой деятельности, использует инновации, убеждение, разум, гуманизм. Управление реализуется во взаимодействии субъекта и объекта управления. От субъекта (управляющего) поступает командная информация (что, как, в каком объеме делать), а от объекта (управляемого) - информация обратной связи (после исполнения команды.). Основополагающим в управлении является определение места, роли человека как объекта управления. По этому критерию различают демократический и авторитарный стили управления. Демократическое управление. Данный стиль управления предполагает делегирование полномочий, предоставление большой самостоятельности, привлечение к принятию решений. Авторитарное управление. Ответственность и контроль сосредоточены в основном на верхнем уровне, складывается режим личной власти в разных формах: от мягких, сочетающихся с элементами демократии, до диктатуры. Элита демонстрирует преданность лидеру, все готовы выполнять его указания. По характеру взаимоотношений центральной власти с входящими в состав государства административными, национальными единицами система государственного управления может быть координационной или субординационной. Координационное управление реализуется в форме федерации или конфедерации. Россия является федеративным государством, включает 85 субъектов федерации. Субординационное управление. Базируется на жестком административном подчинении. Оно характерно для унитарного государства, где нет федеративных единиц, а территория подразделяется на административно-территориальные единицы. (области, районы), В унитарном государстве органы власти всех уровней действуют по единым нормативам, разделение властей фактически отсутствует. (примером субординационного управления является СССР). По критерию использования форм собственности и владения имуществом различают федеральное, региональное, муниципальное (местное) и частное (корпоративное) управление. Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов федерации. (региональная собственность). Органы местного самоуправления имеют тоже свою собственность. Для управления объектами собственности каждого уровня образуются соответствующие органы. Объектами федеральной собственности являются6 природные ресурсы, недра земли, естественные монополии, акции приватизированных предприятий (государственный пакет акций). Объекты регионального и муниципального управления определяются на основе соглашений между органами субъекта федерации и местного самоуправления. По воздействию на управляемый объект выделяется отраслевое и территориальное управление. Отраслевое управление предполагает наличие вертикали от центра до предприятия, через министерства, которые проводят единую промышленную и техническую политику. В последнее время роль отраслевого управления снижается. Территориальное управление осуществляется тремя источниками власти: федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти, органами государственной власти субъекта РФ, местным самоуправлением. Это управление предполагает разграничение прав и ответственности между федеральными и региональными, законодательными и исполнительными органами власти. По способу учета интересов объектов управления различают административное и экономическое управление. В зависимости от срока исполнения принимаемых решений различают оперативное, тактическое и стратегическое управление. Выделяют антикризисное и доверительное управление. Основные принципы государственного управления. Сочетание полномочий с ответственностью; Выделение ведущего звена; Комплексность; Соподчиненность; Единоначалие; Инициативность и профессионализм; Соответствие цели средствам ее достижения; Своевременность принятия решения; Сочетание линейных и функциональных служб; Предупреждение проблем. Анализ и предотвращение всевозможных рисков, включая социальные риски; Нравственность (Конфуций писал «Возвеличь низких и низведи благородных и государство будет уничтожено»). В России нельзя строить систему управления умозрительно, согласно чьим-то представлениям об идеальной демократии. В стране 2/3 территории - Север и зоны рискового земледелия, громоздкие затратные инфраструктура и транспортная сеть, значительная протяженность государственной границы, серьезные диспропорции в развитии территорий. Надежное функционирование и воспроизводство хозяйства страны требует эффективной системы государственного управления по вертикали и горизонтали, жесткой централизации оскудевших бюджетных средств, консолидации общества. II. Организация государственного управления в России и за рубежом 4. Федеральные органы государственной власти Государственную власть в России осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (две палаты: Государственная Дума и Совет Федерации), Правительство РФ, суды РФ, органы государственной власти субъектов РФ. Действуют также организации, не входящие непосредственно в систему органов государственной власти, но выполняющие разнообразные государственные и общественные функции. Это: Прокуратура, Центробанк, центральная избирательная комиссия, Уполномоченный по правам человека Президент РФ. Его полномочия определяются Конституцией РФ (глава 4). Избирается на 6 лет прямыми, демократическими выборами. Глава государства; Гарант конституционных прав и демократических свобод; Обеспечивает взаимодействие органов государственной власти; Определяет внешнюю и внутреннюю политику; Гарант национальной безопасности, суверенитета и независимости государства, государственной целостности; Формирует и возглавляет Совет Безопасности; Представляет РФ на международной арене; Издает указы. Подписывает ФЗ; Главнокомандующий. Президент РФ обладает неприкосновенностью, что означает, что он как глава государства не может быть арестован, подвергнут задержанию, привлечен к судебной ответственности, пока находится на своем посту. Неприкосновенность в этот период снимается только вместе с отстранением от должности в порядке особой процедуры – отрешения от должности. Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом РФ. Важным направлением деятельности Президента РФ являются его взаимоотношения с другими органами публичной власти в Российской Федерации. Круг его полномочий достаточно разнообразен – начиная от участия в назначении лиц, занимающих важные государственные должности, и заканчивая проведением согласительных процедур в случае возникновения разногласий в обществе и государстве. Так, Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. В случае, если согласованного решения достигнуть не удается, он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Одним из основных направлений деятельности Президента РФ является его взаимодействие с органами исполнительной власти. В отличие от Конституции РФ, действовавшей до 12 декабря 1993 г., в которой содержалось прямое упоминание о президенте как о «главе исполнительной власти в Российской Федерации», действующая Конституция России 1993 года избежала прямого закрепления за президентом статуса главы исполнительной власти. Однако это не означает ослабления взаимосвязей между институтом президента и исполнительной властью. Напротив, целый ряд новых норм, введенных в Конституцию РФ, значительно расши- рил полномочия Президента по контролю за деятельностью органов исполнительной власти, а ряд наиболее ответственных структур исполнительной власти напрямую подчинен главе государства (Совет Безопасности, «силовые» министерства и ведомства). Президент РФ обладает правами и полномочиями непосредственного руководства Правительством РФ, в том числе и в ходе определения Президентом РФ основных направлений внутренней и внешней политики государства. Президент РФ наделен эффективным механизмом влияния на определение персонального состава Правительства РФ и его текущую деятельность. С согласия Государственной Думы он назначает Председателя Правительства РФ, по его предложению назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров, а также принимает решение об отставке Правительства РФ. Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ, а также в соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции РФ имеет право отмены постановлений и распоряжений Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Взаимодействие с федеральной законодательной властью и участие в законодательном процессе предусматривает, что Президент РФ: Назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом; Распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ; Назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом; Вносит законопроекты в Государственную Думу; Подписывает и обнародует федеральные законы. Кроме того, Президент РФ в соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Взаимодействие Президента РФ с органами государственной власти не ограничивается органами исполнительной и законодательной власти. Президент РФ принимает участие в формировании и деятельности и других федеральных органов государственной власти. Он: Представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, а также ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении его от должности; Представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов; Формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации. Совет Безопасности осуществляет подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Кроме того, он решает также и другие важные задачи: выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности; разработка основных направлений стратегии обеспечения безопасности страны и организация подготовки федеральных целевых программ ее обе- спечения; подготовка предложений и рекомендаций Президенту для принятия решений в области обеспечения безопасности, по реформированию существующих в этой сфере либо созданию новых органов; подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций; разработка предложений о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения. Решения Совета Безопасности по важнейшим вопросам оформляются указами Президента, иные решения – протоколами; формирует Администрацию Президента РФ, которая в соответствии с п. «и» ст. 83 Конституции РФ является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ и выполнение Президентом РФ его конституционных функций. Администрация возглавляется руководителем Администрации и действует в соответствии с Положением об Администрации Президента Российской Федерации. Положение об Администрации, численность ее работников утверждаются Президентом РФ; Назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 |