Госуд и муниц управление. Лекции_Основы ГМУ. I. Государственное управление как система Предмет и научные основы системы Государственного
 Скачать 1.16 Mb.
|
|
Глава государства. Институт монархии сохранился во многих странах Западной Европы, Ближнего Востока, Японии. В Канаде, Новой Зеландии, Австралии формально главой государства считается монарх. Особенности правового статуса монарха: Власть монарха не производна от какой-либо другой власти; Он считается источником всей государственной власти; Все государственное управление осуществляется от имени монарха; Личность монарха считается неприкосновенной и даже священной; Он обладает целым рядом почетных прав и прерогатив не свойственных президенту; Специальные атрибуты монархической власти; Уголовное законодательство предусматривает особый состав преступления направленного против личности монарха. В конкретных монархиях права монарха являются своеобразным конституционным резервом, который используется в критических случаях. Существует несколько систем престолонаследия: Салическая (наследование по мужской линии); Костейская (женщина наследует трон только в том случае, если нет наследников мужского рода). Современная костейская система - наследует трон старший ребенок (без разницы мужчина или женщина). Также существует австрийская система (женщина наследует трон только при полном отсутствии в роду мужчин). В современном мире существуют абсолютные, дуалистические и парламентские монархии. Хотя конституционно абсолютных монархий в современном мире нет, фактически они сохраняются в ряде государств (Азия, Африка). Дуалистическая монархия характеризуется тем, что наряду с монархом, в руках которого сосредоточена вся исполнительная власть, существует также парламентская структура, действующая достаточно автономно от короля. В том случае, если в парламенте представлено несколько политических партий, сделать его карманным (послушным) монарху особенно проблематично. Большинство современных монархических государств - парламентские монархии, где полномочия главы государства сведены лишь к представительным функциям. Одним из классических примеров конституционной монархии является Великобритания. Это первая страна где было введено правило контрасигнатур. Это правило исходит из принципа "король не может ошибаться", ответственность за принятые и подписанные им законы должен нести премьер-министр. В современном мире это правило означает, что любой законодательный акт подписанный главой государства вступает в законную силу лишь после утверждения его премьер- министром. Не смотря на то, что Елизавета II лишена реальных властных полномочий и даже не может открыто высказывать свои политические убеждения, тем не менее, ее влияние на общественное мнение страны настолько велико, что любые сведения об ее отношении к той или иной проблеме вызывает оживленную дискуссию в обществе, к которой вынуждены прислушиваться политики. Испанская монархия . Монархия в Испании была свергнута в 1936 году, и после гражданской войны был установлен режим генерала Франка. Правящий в Испании род Бурбонов был вынужден эмигрировать, но в 1947 году по инициативе Франка Испания была провозглашена королевством и преемником был провозглашен Хуан Карлос (родился в 1937 году). В 1975 году генерал Франк умер и главой государства был провозглашен Хуан Карлос. Король пошел по пути проведения демократических преобразований. Со всех командных путей были отстранены последователи Франка, было принято негласное соглашение с коммунистической партией Испании о сохранении гражданского мира в стране. Следующим шагом было принятие поправок в конституцию, которые расширяли демократические свободы в стране, а с другой стороны серьезно ограничивали властные полномочия монарха. Хуан Карлос воспринимался как свой человек. Пример современной испанской монархии наглядно демонстрирует, что глава государства, даже не имея серьезных властных полномочий, может влиять на политические процессы в стране, так и на само государственное управление. Одним из государств, где институт монархии ликвидирован совсем недавно (май 2008 года) является Непал . Правящий в Непале король Биренда, осуществлявший демократические преобразования в стране был убит в 2001 году вместе со всей своей семьей своим старшим сыном. Из всего правящего рода уцелел лишь его двоюродный брат Пьянендра, который и стал королем, но он попытался сосредоточить всю власть, в своих руках не считаясь с парламентом и политическими партиями и применяя силу против оппозиционеров. На фоне острого экономического кризиса в стране это привело к созданию единого оппозиционного блока, который в 2006 году добился снятия с короля титула "живого воплощения бога Виниу", а в мае 2008 года и индивидуального института монархии. Президентская власть в современном мире. Первой страной, где был создан институт президентства, стали США. Конституция США была принята в 1787 году. Европейские страны последовали примеру США, лишь начиная с 1848 года, когда президентская власть была создана во Франции и Швейцарии. Президент и Правительство, государственный аппарат. Реальная роль Президента в государственном управлении во многом определяется не только законодательством, но и конкретной расстановкой политических сил в том или ином государстве. Определяющее значение имеет форма правления. В парламентских странах и полупрезидентских республиках глава государства лишен реальных возможностей влиять на исполнительную власть. В полупрезидентских республиках влияние Президента усиливается в том случае, если большинство в парламенте получает президентская партия (Франция). Во французской Конституции нет точного определения кому подотчетно Правительство. Одна из статей Конституции говорит, что Президент возглавляет Правительство, а другая статья утверждает, что деятельностью Правительства руководит премьер- министр. Сложившаяся практика такова, что в случае, когда в правительстве находится оппозиционная Президенту партия его влияние на Правительство сводится к нулю. Президент республики. Президент или сам представляет исполнительную власть или назначает Кабинет ответственный перед ним. В этом случае руководство все исполнительной властью в государстве находится в руках Президента. В президентских республиках глава государства сам назначает лишь некоторую часть государственного аппарата. Прежде всего, это касается США. 2/3 государственных служащих считаются гражданскими служащими и не подлежат смене с приходом нового Президента. Из почти 2-х миллионного государственного аппарата Президент лично назначает лишь тысячу человек, при чем все они подлежат официальному утверждению Сенатом Конгресса США. Лишь состав сотрудников президентского аппарата в Белом доме Президент формирует самостоятельно. Однако увольнение назначаемых президентом должностных лиц остается его личным правом. Попытки Конгресса ограничить Президента в этом претерпели неудачу. Президент в парламентских и полупрезидентских республиках имеет право выступать с инициативой проведения внеочередного заседания Кабинета Министров. Премьер- министр обязан докладывать Президенту об основных направлениях правительственной деятельности. Президент и Правительство. Одной из характерных особенностей современной государственности является постоянное соперничество законодательной и исполнительной властей за расширение полномочий. В ряде стран Президент обладает правом законодательной инициативы (Президент республики в Латинской Америке). В США такого права у Президента нет. Он, во-первых, вносит в Конгресс проект федерального бюджета, во-вторых, по Конституции обязан представить Конгрессу 2 послания: "О состоянии союза", "Экономический доклад Президента", в котором излагаются законодательные предложения администрации. В парламентских и полупрезидентских республиках у Президента права на законодательную инициативу нет. Исключения: Польша, Латвия, Венгрия. Во всех странах Президент имеет полномочия по утверждению закона, право вето. Исключения: Германия. Президент в разных странах имеет право на относительное и абсолютное вето, право вето на весь закон или постатейное вето. В США Президент может положить вето только на весь закон. Франция - постатейное вето. Постатейное вето дает больше возможностей для маневра. В США Президент имеет право карманного вето, которое записано в Конституции. Если закон поступил Президенту менее чем за 10 дней до конца парламентской сессии, он имеет право или подписать его или вернуть его с мотивированным отказом в Конгресс или не делать ни того, ни другого. В этом случае Конгресс на очередной сессии должен вернуться к обсуждению этого законопроекта. В обычной практике, если Президент в течение 10 дней после поступления к нему законопроекта не подписывает его, закон считается принятым, вступившим в силу - пассивное вето Президента. Право на запрос конституционности принятого закона. Право Президента издавать Указы. В разных странах эти указы имеют разный статус. В Латинской Америке эти Указы имеют статус законов. В США Президент имеет право издавать Указы, только касающиеся деятельности федерального правительства. В парламентских или президентских нем данное положение Президента или сведено к минимуму или отсутствует. Право на созыв и роспуск парламента. Президент имеет право на внеочередную чрезвычайную сессию Парламента. В полупрезидентских и парламентских республиках Президентом реализуется право роспуск нижней палаты Парламента при 3 условиях: Когда этого требует политическая обстановка; Если Парламент выражает недоверие Правительству; Если Парламент отвергает предложенную Президентом главу Правительства. Во Франции Президент обладает неограниченным правом роспуска Парламента. В других странах это право Президента оговорено определенными условиями. Данное право Президента является одним из выражений механизма сдержек и противовесов. В настоящее время чаще прослеживается тенденция отделения президентской власти от исполнительной власти. В ряде случаев формируется особый институт президентской власти. Впервые тенденция проявилась в Конституции Франции 1958 года (Конституция V республики) - Шарль де Голь. Президент является арбитром над всеми публичными властями. Эта формулировка оказала влияние на пост социалистические страны и вошла во многие Конституции (Армения, Азербайджан, Казахстан, Белоруссия). Стремление президентов этих стран к сильной личной власти приводит к "демократическому вождизму". Он характеризуется борьбой против тоталитаризма, но авторитарными методами, наличие харизматического лидера. Передача полномочий законодательной, судебной властей в руки Президента. Правительство в зарубежных странах. Правительственные структуры, закрепленные в Конституции существуют не во всех странах. в ряде президентских республик Правительства как юридического института не существует. Есть разные подходы к структуре Правительства: структура правительства не одинакова в англо-саксонских и континентальных странах. Англосаксонские страны: Правительство (80-100) и Кабинет (20-25) - внутренний (3-5) В Правительство входят помимо министров еще и министры без портфеля (чиновники, которые выполняют поручения премьер-министра, имеют право решающего голоса), руководители ведомств. Правительство в полном составе почти никогда не собирается, и оперативная деятельность переносится в Кабинет. В континентальных странах различают: Совет Министров и Совет Кабинета; Президент и Премьер-министр. На заседаниях совета министров решаются наиболее важные вопросы. Для всех правительств характерна "диктатура" премьер-министров. Это объясняется тем, что состав Правительства особенно его внутренней части определяется лично премьер- министром. Если какой-либо член Правительства не согласен с точкой зрения премьера, он подает в отставку. Способы формирования Правительства. В полуабсолютных и дуалистических монархиях правительство назначается монархом. В основном в нем преобладают члены правящей семьи. В демократических государствах формирование Правительства во многом зависит от сложившейся партийной системы. В тех случаях, когда в государстве существует устойчивая двухпартийная система и в Парламенте формируется стойкое парламентское большинство, Правительство создается как однопартийное. Лидер победившей партии становится премьер-министром. Часто этот человек избирается Парламентом. Если в Парламенте ни одна из ведущих партий не набирает большинства возможно формирование двухпартийного правительства. Крупная партия заключает соглашение с небольшими парламентскими партиями (ФРГ). В странах Северной Европы чаще всего формируется коалиционное правительство, так как голоса в парламенте почти поровну разделяются между несколькими партиями. Правительство "партийного меньшинства". Это Правительство формируется в том случае, если парламентские партии, имеющие значительное количество мест не могут договориться друг с другом о создании коалиционного правительства. В этом случае формирование Правительства поручается парламентским фракциям, которые даже вместе взятые не составляют парламентского большинства (при условии поддержки такого Правительства одной из крупных парламентских фракций) - страны Северной Европы, Индия. Беспартийное Правительство: В условиях монархического режима (полуабсолютные монархии - Саудовская Аравия, Оман, Кувейт); В условиях военных режимов (Пакистан, Нигерия); В условиях парламентского кризиса (Северная Европа, Финляндия, Нидерланды, Португалия); Правительство национального единства. В условиях авторитарного государства (в странах Латинской Америки). Степень самостоятельности Правительства зависит от степени включенности его в Парламент. Если Правительство формируется парламентским большинством, то возможность его отставки сводится к минимуму. На другом полюсе находятся президентские республики, где Правительство и Парламент фактически независимы друг от друга. Эти 2 варианта дают наибольшую свободу Правительству. Существуют другие варианты ответственности Правительства перед Парламентом: Отставка Правительства путем выражения конструктивного вотума недоверия; Отставка путем выражения простого вотума недоверия; Отставка путем непринятия Парламентом какого-либо важного правительственного законопроекта; Отставка из-за отклонения любого правительственного законопроекта. С другой стороны Правительство во многом влияет на работу Парламента: В парламентских республиках в условиях сформированного парламентского большинства Правительство фактически обладает монополией на законодательную инициативу. Особенно ярко это проявляется в Великобритании, где отдельный депутат не может выступить с законопроектом; Правительство во многих странах формирует повестку дня Парламента, а значит, определяет основные направления его деятельности. Существуют 2 основные модели государственной службы: Открытая (страны англо-саксонского права - Англия, США, Канада, Индия, Австралия); Закрытая (страны романо-германского права - Франция, Германия, Италия). Открытая модель характеризуется отсутствием четко организованной системы правового регулирования служебных отношений, открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу; зависимости оплаты труда и должностного роста от результатов работы служащих; упрощенная система увольнения. Закрытая модель характеризуется: Система государственной службы, построенная на принципах четкой субординации; "Закрытая" система набора кадров на государственную службу; Высокий правовой и социальный статус государственных служащих; Сложная процедура увольнения. Великобритания. В средневековье существовал принцип патронажа, когда должность или офис можно было купить и продать, при этом на службе у короля считались лишь "держатели офиса", те же, кто работал на них, т.е. клерки считались их личными слугами. В результате в Великобритании долгое время не существовало такого понятия как чиновничий аппарат. Такая система занятия должностей неизбежно порождала серьезные злоупотребления. С середины 19 века Правительство неоднократно пыталось провести реформу государственной службы. Автором основных принципов этой реформы стал Тревельян. Конкурсный (независимый) отбор государственных служащих; введение испытательного срока; унификация государственной службы; введение двух категорий государственных служащих: высшая (принимающая политические решения), административная; унификация пенсионной реформы. Переход на новые принципы затянулся до конца 19 века. Новый этап реформирования пришелся на вторую половину 20 столетия, и особенно активно реформирование проводилось в период правления консерваторами (особенно 1 период правления М. Тэтчер). В 1988 году была принята программа "следующие шаги", в основе которой лежали 2 основных принципа: сокращение численности государственных служащих, внедрение рыночных механизмов в систему государственной службы. В результате все правительственные учреждения были разделены на 2 разряда: политические - принимающие решения; исполнительные - QUANGOS - квазиадминистративные не правительственные организации. Последствия реформы: некоторое повышение эффективности управления; но с другой стороны падение престижа государственной службы, т.к. новые правительственные структуры не обеспечивают служащим ни высоких заработков, ни твердых социальных гарантий.. США. В США изначально также существовала система патронажа, но она не получила такого широкого развития как в Великобритании, т.к. в США огромную роль в политической жизни играли партии, то и система государственной службы также оказалась под влиянием партийной борьбы. В 18-19 веках посты на государственной службе замещались по принципу системы добычи. Наиболее ярко выражены во время правления Джефферсона. Основные принципы системы добычи: Победившая партия занимал все государственные должности; Срок полномочий государственных служащих 4 года; Основной показатель для занятия должностей не профессиональные навыки, а принадлежность к победившей партии. 1881 год - был убит Президент Гарфилд. Он убит партийным функционером не получившим должности. Это стало поводом для перехода к новому принципу комплектования государственной службы - "системе заслуг". Принципы: Политическая нейтральность государственной службы; Проведение открытых конкурсных экзаменов при замещении должностей; Открытый характер государственной службы (для замещения должностей не обязательно было иметь специального образования). Следующий этап реформирования приходится на вторую половину 20 столетия. Основной принцип тот же, что и в Великобритании. В США нет понятия государственные служащие, а есть - публичные служащие - все кто работают по найму в учреждениях США (в том числе и учителя). Единая система отсутствует, что придает ей разнообразие. В странах англо- саксонского права реформирование системы государственной службы приняло более серьезный характер, чем в странах романо-германского права. |