Госуд и муниц управление. Лекции_Основы ГМУ. I. Государственное управление как система Предмет и научные основы системы Государственного
 Скачать 1.16 Mb.
|
|
I. Государственное управление как система 1. Предмет и научные основы системы Государственного управления Исследование любого явления невозможно не только без четкого однозначного определения его сути, но и без определения среды его существования, без рассмотрения этого явления как части более сложной системы и, соответственно, без определения этой системы. Главной особенностью государственного управления является то, что оно выступает предметом исследования различных наук. Философы изучают его как один из видов управления обществом, специфическое выражение самоуправляемых свойств последнего. Социологов интересует главным образом социальная природа и социальная функция государственного управления, их реальное и конкретное отражение в общественной жизни. Экономисты исследуют преимущественно роль государства в экономике, в управлении экономическими процессами, а также само государственное управление в качестве специфического вида труда. Государственное управление представляет большое поле деятельности также и для психологов. Автоматизирование управления, в том числе государственного, привлекает к нему внимание представителей математики, кибернетики и других наук. Отсюда следует, что изучение государственного управления следует вести в междисциплинарной плоскости. Поэтому прежде чем вести речь о собственно государственном управлении, следует определить само понятие системы государственного управления, т.к. очевидно, что государственное управление есть разновидность управления в общем смысле. Система - это множество элементов, частей находящихся в определенных отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство и порождающих новое качество. Система обладает рядом обязательных признаков: Целостность; Самоуправляемость; Наличие определенных структур, элементов, которые могут рассматриваться как подсистемы; Взаимосвязь элементов и внешней среды и др. Свойства объекта как целостной системы определяется свойствами не только отдельных элементов, но и всей его структуры. Строение и поведение системы характеризуется иерархичностью, многоуровневостью, отдельные уровни системы обусловливают определенные аспекты ее поведения. Любая система может выступать как элемент системы более высокого порядка. Целостное функционирование системы становится результатом взаимодействия всех ее сторон, уровней иерархии. Единство системы государственной власти является основополагающим принципом государственного устройства РФ, согласно Конституции РФ. При этом предметы ведения и полномочия подлежат разграничению между органами государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов РФ. При расширении властных полномочий органов власти субъектов Федерации в обход Конституции РФ единство системы нарушается. Управление – есть деятельность, связанная с подчинением объекта управления целям и задачам субъекта управления. Управление есть регулируемый, регламентируемый отношения субъекта и объекта управления процесс по поводу социально-экономического, социокультурного развития. В науке идет дискуссия о снижении роли государства в период глобализации и усилении управленческой роли глобальных сетевых организаций (ТНК, общественные самоуправляемые организации, местное самоуправление). Например, Роудс утверждает, что государство потеряло способность управлять и что ныне источником управления становятся саморегулирующиеся сети различных организаций. Гай Питерс отстаивая позицию о сохранении роли государственного управления в современном обществе, опирается на этимологию значения этого слова. Управление (goverment) предполагает вождение, то есть использование определенных механизмов, для того, чтобы направить общество на достижение результатов по обеспечению достойных условий жизни. Цели и задачи конкретных действий субъекта управления определяются его положением в системе производственных отношений, заинтересованностью в изменении этого положения, т.е. экономическими интересами. Управленческая деятельность через реализацию целей и задач субъекта управления обеспечивает достижение его интересов. Интересы выступают побудительным мотивом, определяют поведение, действия людей в процессе производства. Остановимся на точке зрения доктора экономических наук, профессора РАГС А.И. Радченко. Он на основе выделения трех составляющих окружающего нас мира: неживой природы, живой природы и человеческого общества, классифицирует управление техническими системами, управление биологическими системами и управление как воздействие на людей, их группы, коллективы, классы, т.е. социальное управление. Понятие «социальное управление» рассматривается в узком и широком значении слова. В узком значении слова социальное управление определяется как процесс воздействия на коллективы людей для достижения поставленных целей. В широком смысле слова социальное управление рассматривается как сфера деятельности людей. Сложные динамичные системы способны к качественному изменению своего состояния, Переход системы из одного качества в другое путем воздействия на параметры ее элементов, является управлением системы, а значит, такие системы являются управляемыми. Отсюда вытекает несколько важных положений. 1. Всякое управление предполагает наличие управленческого воздействия, которое исходит от субъекта управления. 2. Кроме субъекта управления должен быть объект управления. 3. Воздействие субъекта на объект управления должно быть целенаправленным. Государство - это в первую очередь особая система власти, установленная на определенной территории. Страна - это определенная территория, где установлена особая система власти. Государство возникает там и тогда, где и когда появляется разделение общества на определенные группы людей, отличающиеся друг от друга по отношению к собственности. Это институциональная и политическая организация общества. Основное его назначение состоит в защите существующего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами. Признаками государства выступают наличие определенной территории, на которую распространяется его юрисдикция, наличие права, закрепляющего систему санкционированных норм, наличие особых органов и учреждений, реализующих властные функции, т.е. системы управления. Государственное управление как целостное социальное явление также представляет собой определенную систему, урегулированную правом. Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочение, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу. Государственное управление как целостное социальное явление также представляет собою определенную систему, урегулированную правом. В данном случае следует отличать собственно систему государственного управления от системы элементов государственного управления. Во втором случае государственное управление рассматривается как комплексное многомерное общественно- политическое явление, имеющее сложную внутреннюю структуру. А под элементами государственного управления понимаются взаимосвязанные понятия, определяющие те или иные стороны государственного управления, раскрывающие его сущность, составляющие вместе единое целостное «здание» управления. В большинстве работ, посвященных вопросам государственного управления, его система рассматривается как в широком, так и в узком смысле слова. В широком смысле слова система государственного управления включает в себя: субъект управления (управляющую систему) - взаимодействия - общественную систему (управляемую жизнедеятельность). Здесь в качестве субъекта управления понимается государство в целом, а в качестве общественной системы - общество. Важно отметить, что в условиях правового государства обе взаимодействующие стороны (управляющая система и общественная система) являются однокачественными, социально активными. Отношения между ними характеризуются глубоким взаимодействием и взаимовлиянием. По сути дела, в данном случае само понятие управляющая система является достаточно условным, т.к. управляющие воздействия в той или иной форме имеют место и с одной, и с другой стороны. В узком смысле слова государственное управление рассматривается как собственно управление или как уже непосредственно реализуемое, практически осуществляемое управление. В данном случае система государственного управления включает в себя комплекс разноплановых элементов (которые в том или ином случае могут играть роль, как субъектов управления, так и объектов управления), а также системы взаимодействий. Переходя к рассмотрению государственного управления в узком смысле, мы разграничиваем понятия государства как целостного системного субъекта государственного управления и его отдельных управляющих компонентов (подсистемы государственных органов, отдельные государственные органы, должностные лица и граждане, участвующие в управлении). Такой подход позволяет применять для исследования государственного управления отработанные в теории управления методы, рассматривать всю совокупность элементов системы государственного управления и взаимодействий между ними. Предметом системы государственного управления являются формы и методы воздействия на производственную, социальную, духовную жизнедеятельность людей, связанных между собой общностью политической и экономической систем. Непосредственного государственное управление выражается в практической деятельности по реализации политики государства, обеспечению его интересов. Методы государственного управления. Основными методами являются: системный анализ, синтез, аналогия, сравнение, наблюдение, эксперимент. Система государственного управления первостепенное значение придает социологическому анализу общественных явлений, социальных систем, поведения людей. Социологические исследования являются необходимым звеном в принятии управленческих решений, так как дают представление о социальной структуре общества, его состоянии в различных измерениях. Общество представляет собой сложноорганизованную систему, нуждающуюся в управлении. Рычаги управления предоставляет власть. Общество наделяет властью государство, которое действует как власть и как субъект управления и служит единственным способом рациональной организации жизнедеятельности в масштабе страны. Объективные законы, составляющие основу методологии систем государственного управления, в практической деятельности реализуются в виде следующих принципов эффективного управления. Единство экономики и политики при приоритете политики, так как она является концентрированным выражением экономики; Сочетание централизма и самостоятельности регионов и местных образований, общих и локальных интересов при приоритете интересов более высокого уровня; Подчинение нижестоящих вышестоящим органам управления как условие единства системы государственного управления. В процессе управления реализуются законы и другие нормативные акты создаваемыми для этих целей органами и учреждениями с использованием соответствующих методов. 2. Организационная структура государственного управления Структура государственного управления в принципе является единой для любого государства. Любое государство представляет собою совокупность, систему взаимосвязанных компонентов, подсистем, звеньев. Все его составляющие находятся в постоянном взаимодействии между собою. Любое государство, будь то монархия, теократическое государство, республика с президентской или парламентской формой правления, унитарное или федеративное государство, имеет иерархическую структуру. В любом из этих типов государств имеются управляющие воздействия со стороны вышестоящих органов в направлении нижестоящих, а также обратные воздействия. В то же время в зависимости от принятых принципов организации государственной власти, в разных государствах оргструктура имеет свои специфические черты. Согласно действующей Конституции, РФ является федеративной республикой с президентской формой правления. При этом Конституция закрепляет трехуровневую структуру государственной власти в России, а именно: Федеральное управление; Государственное управление субъектов РФ; Местное самоуправление. Исходя из этого, структурную схему взаимодействия компонентов системы государственного управления в РФ можно представить так: ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Как один из элементов государственного управления, функции государственного управления имеют важнейшее значение, которое определяется, прежде всего, тем, что функции государственного управления по своей сути являются основанием для установления компетенций государственных органов в сфере управления, их организационной структуры, форм и методов управленческой деятельности. Именно реализация функций позволяет судить о сущности государственного управления и его адекватности общественным запросам. Функции государственного управления олицетворяют главным образом реальные, необходимые взаимосвязи государства и общественной системы и могут быть определены как объективно обусловленные виды властных организующих и регулирующих воздействий государства, отличающихся друг от друга по предмету, содержанию и способу сохранения и преобразования управляемых объектов и его собственных управляющих компонентов. Функции государственного управления отличаются юридически-властным, организующим и регулирующим предметно-практическим преобразующим характером. Юридическая властность этих функций состоит в том, что они формируются государством (его органами) в соответствии с определенными нормами права, сами в большинстве выражены посредством таких норм, содержат в себе момент властеизъявления, оказывают преобразующее влияние через действие права, с его помощью, с использованием его возможностей, обеспечиваются при своем осуществлении всей силой государства. Предмет функций государственного управления указывает на стороны, аспекты, проявления общественной системы (ее организация, состав, внутренние и внешние взаимосвязи, закономерности и формы функционирования и т.д.), подлежащие управляющему воздействию государства. Вычленение предмета функций обеспечивает ограничение их друг от друга, определение их регулирующих возможностей, характеристику и роль в управлении общественными процессами. Содержание функций государственного управления выражает цель, смысл воздействий по сохранению или изменению общественных явлений, их пределы. Например, цель и смысл функции организации состоят в том, чтобы сформировать такую организационную структуру субъекта и объекта управления, так расположить их компоненты и взаимосвязи, чтобы в организационном аспекте было обеспечено выполнение ими соответствующих социальных задач. Пределы функций определяются пределами регулирующей роли государства в обществе и пределами его реальных возможностей влиять на общественную жизнь. Способ реализации функций государственного управления раскрывает средства сохранения и преобразования компонентов и взаимосвязей субъекта и объектов управления. Функции государственного управления являются сложнейшими правовыми образованиями, которыми охватываются как способы воздействия государства на общественную систему, так и способы поддержания стабильности и обеспечения функционирования самого государства. Поэтому существует значительное число самых разнообразных функций государственного управления, рассмотрение которых невозможно без их дифференциации по родовым признакам, без их классификации. Юридической наукой предложено несколько способов классификаций функций государственного управления. Рассмотрим три важнейших способа. Первый способ классификации основывается на том, что, с одной стороны, функции государственного управления раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства как целостного субъекта управления. В то же время нельзя не учитывать, что государство представляет собой исключительно сложную, многоуровневую систему различных органов и других компонентов. Поэтому комплекс функций государственного управления получает определенную дифференциацию, распределение и «рассредоточение» в управленческих функциях различных государственных органов, звеньев и подсистем. Реально существуют, таким образом, очень сложные взаимосвязи между государством как организационной целостностью и общественной системой, а также между их отдельными компонентами. Эти взаимосвязи имеют различную природу, форму выражения и функции. Одни из них раскрывают основные, необходимые, объективно обусловленные самой природой государства линии взаимодействия между компонентами субъекта управления и управляемых объектов, другие устанавливаются самим субъектом, закреплены за определенными его компонентами. Поэтому есть основания различать функции государственного управления, связанные с государством как целостным субъектом управления, и с его отдельными элементами, т.е. в зависимости от генетической основы и способа выражения ввести разграничение понятий. В теории государственного управления вводятся понятия «функции государственного управления» и «управленческие функции государственных органов», причем здесь понимается, что последнее понятие охватывает также управленческие функции подсистем органов или их внутренних подразделений и должностных лиц. Различие между этими двумя понятиями проходит: а) по субъекту воздействия - функции государственного управления осуществляются всей организационной структурой государственного управления; управленческие функции государственного органа - непосредственно данным, конкретным органом; б) по объему (пределам) влияния - функции государственного управления оказывают воздействие на большие сферы, области, крупные подсистемы, а часто и на всю общественную систему; управленческие функции государственных органов направлены лишь на отдельные компоненты, звенья, проявления общественной системы; в) по средствам реализации - функции государственного управления обеспечиваются всей силой государства; управленческие функции государственных органов - теми полномочиями и организационными возможностями, которые предоставлены данному органу; г) по характеру - функции государственного управления отражают объективные взаимосвязи государства и управляемой общественной системы; управленческие функции для каждого государственного органа установлены в его правовом статусе и являются в этом смысле юридической констатацией содержания управляющих воздействий данного органа. Нельзя не заметить, что подобное разделение функций не в полной мере охватывает сегодняшние реалии Российского государства. Введение на практике института разделения властей, а также института Президента породило в России принципиально новые виды управленческих функций, связанных с деятельностью этих институтов, которые по своей сути не вписываются в вышеочерченные рамки. Так, например, при рассмотрении системы властных воздействий Президента Российской Федерации, с одной стороны, нужно учитывать, что они имеют объективную основу, т.е. определены самой сутью действующего сегодня правового механизма Российского государства, с другой стороны, не всегда осуществляются всей организационной структурой государства, а наоборот, нередко реализуются лишь структурами президентской власти. Подобно этому особое место занимают и функции государственного управления, реализуемые системой исполнительных, законодательных и судебных органов. Причем властные воздействия как органов, входящих, например, в систему исполнительной власти, так и исполнительной власти как единого субъекта управления, принципиально отличаются как от властных воздействий органов, входящих в систему законодательных органов, так и от воздействий самой системы органов законодательной власти. Исходя из этого, представляется оправданным введение не двухуровневой структуры понятий функций государственного управления, а трехуровневой: 1) Интегральные функции государственного управления, которые осуществляются всей организационной структурой государства и представляют собою интегральное воздействие государства как единого субъекта на управляемую общественную среду; 2) Институциональные функции государственного управления, которые осуществляются институтом Президента, системами органов законодательной, исполнительной и судебной власти как целостными субъектами управления; 3) Управленческие функции государственных органов, которые осуществляются отдельно взятыми государственными органами. При этом понятие институциональные функции государственного управления можно определить как юридически выраженное содержание властных, планово- организующих и регулирующих воздействий института Президента, систем органов законодательной, исполнительной и судебной власти, осуществляемых постоянно и в условиях непрерывной взаимосвязи между собой и управляемыми объектами. |