Госуд и муниц управление. Лекции_Основы ГМУ. I. Государственное управление как система Предмет и научные основы системы Государственного
 Скачать 1.16 Mb.
|
|
Второй способ классификации функций государственного управления основывается на том факте, что в своей совокупности органы президентской власти, системы органов законодательной, исполнительной и судебной властей и все государственные органы образуют сложную управляющую систему, которая оказывает воздействие на управляемые объекты и одновременно обеспечивает (точнее, призвана обеспечивать) собственное эффективное функционирование. Поэтому обосновано в государственном управлении разграничение двух основных сторон: внутреннее управление деятельностью самого государственного аппарата и внешнее управление общественной жизнедеятельностью. Исходя из этого, как институциональные функции государственного управления, так и управленческие функции государственных органов можно разделить на внутренние и внешние. При этом подчеркнем, что данное разделение справедливо только для институциональных функций государственного управления и управляющих функций государственных органов. Внутренние управленческие функции отражают процесс управления самой сложно-организационной государственной управляющей системой. Их существование обусловлено многокомпонентным строением государства как субъекта управления, необходимостью управления его подсистемами и звеньями. Внешние функции характеризуют непосредственно процесс воздействия Президента, ветвей власти и отдельных государственных органов на общественные процессы. В них - основной смысл и содержание государственного управления. Система внешних управленческих функций государственных органов определяется, с одной стороны, вертикальным и горизонтальным строением организационной структуры государства, а с другой - особенностями содержания функционирования разных управляемых объектов (экономических, социальных, культурных, политических). Третий способ классификации основывается на разделении всех функций государственного управления на общие и специфические. Специфические функции отражают особенное содержание отдельных воздействий, обусловленное качественным разнообразием многих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализуются, как правило, в определенных сферах, отраслях и на участках государственного управления и детерминированы, в основном, запросами управляемых объектов. Можно выделить подгруппы специфических функций в сфере политики, экономики, социальной сферы. Среди них функции обеспечения научно-технического прогресса, социального обеспечения, налогового регулирования и т.д. Общими являются те функции (внешние и внутренние), которые преимущественно отражают сущностные моменты государственного управления, его основные объективно необходимые взаимосвязи. Общие функции - это всеобщие, типичные взаимодействия между субъектами и объектами государственного управления, устойчивые, относительно самостоятельные, специализированные виды управленческой деятельности вообще. Каждая функция управления объективно необходима и отличается устойчивостью, стабильностью. Эти функции имеют место практически в любом управленческом взаимодействии ветвей власти, государственных органов между собой и с управляемыми объектами, характерны для функционирования всех компонентов субъекта государственного управления. По содержанию следует различать три группы общих функций: А) Ориентирования системы: прогнозирование; планирование; нормативное регулирование; методическое руководство. Б) Обеспечения системы: кадровая; материально-технического обеспечения; финансирования; организационно-структурного обеспечения; информационного обеспечения. В) Оперативного управления системой: непосредственного регулирования деятельностью (текущее распорядительство); учета; контроля; оценки. Следует подчеркнуть, что все вышеперечисленные общие функции в той или иной мере присущи и государству как единому субъекту управления, и системам ветвей власти, и отдельным государственным органам. То есть в зависимости от рассматриваемого субъекта управления они могут играть роль и интегральных, и институциональных функций государственного управления, а также управленческих функций государственного органа. С другой стороны, они могут быть как внутренними, так и внешними. При этом в каждом случае они приобретают свое своеобразие и особенности. Все виды функций государственного управления не только имеют свою специфику, но и значительные линии соприкосновения, пересечения. Общее в них проявляется, во-первых, в содержании, характере отражающих свойств управления, ибо и те, и другие являются управляющим воздействием государства; во-вторых, в направленности, целевом назначении - их смысл оказывать влияние на развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных задач. Все они являются частями одного целого. 3. Формирование и реализация государственной политики Система государственного управления формируется с учетом принятой в стране формы государственного устройства. Различают формы государственного устройства, которые классифицируются по следующим критериям: по источнику власти (форма правления) - монархия, народовластие, теократия; по типу политической системы (государственно-политического устройства)- демократия, авторитаризм, тоталитаризм; по характеру отношений между центром и составными частями (государственно-территориальное устройство) - конфедерация, федерация, унитарное государство. Форма правления - это то как организована государственная власть. Монархия - распространенная форма государственного правления, когда власть принадлежит одному монарху. «Государство -это я - Людовик XIV». Монарх олицетворяет суверенитет, целостность страны, соединяет воедино нацию, придает власти легитимность. Он отвечает за государство, не от кого не зависит, кроме долга, не представляет никакие партии. Власть монарху может передаваться различными путями: народом на выборах - народная монархия; избранными представителями - аристократическая монархия; соборно всеми сословиями - сословная монархия; духовенством - теократическая монархия; по наследству - наследственная монархия. В настоящее время существует 44 государства с монархической формой правления. Есть абсолютная монархия, при которой власть монарха не ограничена. Эта модель государственного устройства существует в Катаре, Саудовской Аравии, Омане. В большинстве стран монархия ограничена конституцией. Это конституционная монархия. Конституционная монархия, как модель государственного устройства, характерна для Великобритании, Швеции, Дании, Японии, Марокко. Чаще всего при данном государственном устройстве монарх не имеет реальной власти и играет лишь роль символа государства. Страной управляет парламент и правительство. Великобритания является старейшей демократией и самой чтимой монархией. Она является конституционной монархией, в которой монарх царствует, но не правит. Законодательная власть в стране принадлежит двухпалатному парламенту, состоящему из палаты общин и палаты лордов. Кабинет министров (исполнительная власть) формируется премьер- министром- лидером партии, победившей на выборах, занимающей парламентское большинство. Парламентское большинство сегодня представлено партией лейбористов. В Британии действует прецедентное право, выработанное веками. В основе общего права лежит Великая хартия Вольностей, которая ограничивает власть монарха (1215 г.) Монархия в Англии лишена реальной политической власти, тем не менее, она остается неотъемлемой частью британского образа жизни, определяет национальное сознание. Монархия соединяет настоящее поколение с историей Англией. Правосудие вершится в королевских судах, существует королевская почта. Королева созывает и распускает парламент, дарует дворянские звания, награды. Более половины стран мира являются республиками (от латинского RES- дело и publics- народный). Республика характеризуется принадлежностью высшей государственной власти представительному органу. Выборы являются основным инструментом республиканской власти. Республика служит олицетворением народовластия, соединяет государственность с самоуправлением народа. При такой системе власти все высшие органы управления выбираются непосредственно народом или формируются органами, которые были избраны. Существуют: президентские парламентские полу президентские республики. Парламентская республика опирается на партийное большинство в высшем представительном органе власти. В ней обеспечивается взаимосвязь исполнительной и законодательной власти. Парламент поддерживает правительство, но может выразить ему недоверие. Исполнительная власть тоже может распустить парламент. Парламентская система открыта, гибка, маневренна. Многопартийность осложняет, но не снижает управляемость. Недостатком считают чрезмерную коллегиальность. В президентской республике все ветви власти независимы друг от друга. Президентство сочетается с многопартийностью. Парламент может выразить президенту импичмент. При отсутствии поддержки в парламенте Президент может управлять с помощью указов. Президентская республика может иметь два варианта: Для первого характерно наличие чисто представительских функций президента. Для второго - включение президента в структуру исполнительной власти. Преимущество президентской республики - прямые выборы, раскрепощенность законодателей, не отвечающих за дела правительства. Но президентство тяготеет к авторитаризму, к монархии. Отличий между ними много, но главное заключается в том, кто формирует правительство. В президентских республиках правительство формирует президент, например, в США, Мексике, Российской Федерации, Бразилии, Аргентине. В парламентских - парламент, например, в Греции, ФРГ и др. В некоторых странах права парламента и президента переплетены. Такие страны относят к полупрезидентским (Франция, Польша). Различают страны по типам государственно-политического устройства , т.е. каким образом осуществляется власть в стране. Демократия как форма государственно-политического устройства базируется на свободе выбора, системе сдержек и противовесов, праве. В демократических государствах структура и деятельность власти соответствует воле большинства населения. Главной ценностью являются права и свободы граждан (неприкосновенность частной собственности, свобода слова, вероисповедания и др.). Непосредственная демократия встречается редко Базовыми элементами демократии являются свободные выборы, разделение властей, независимый суд, контроль за исполнительной властью, цивилизованные отношения власти и оппозиции. Большинство стран Европы, в США, Канада, Япония являются демократиями. Авторитаризм – это система управления из единого центра, концентрация власти в руках первого лица (лиц), режим личной власти. Авторитаризм проявляется в различных модификациях: модель де Голля, восточная деспотия, военная диктатура, просвещенный авторитаризм и др. Тоталитаризм есть система управления, при которой, государство контролирует все стороны жизни общества. Основные его проявления заключаются в следующем: Жесткая централизация власти; Культ вождя, который вместе с бюрократией контролирует общественную систему; Политические движения действуют только на поле партии власти; Мышление граждан трансформируется в соответствии с предначертаниями власти; Подавление всего, что тормозит реализацию идеалов, намеченных планов. В экономической сфере тоталитаризму свойственна централизация капитала, вертикальная интеграция производства, ограничение самостоятельности регионов. Капитал функционирует через единый финансовый центр, истощая инвестиционные ресурсы регионов. Диктатура – власть, не ограниченная законами и опирающаяся непосредственно на насилие. Страны различаются и формой государственно - территориального устройства , т.е. тем, какими правами обладают регионы и как региональные органы управления взаимодействуют с центральной властью. Унитарное государство представляет собой единое государственное образование, состоящее из административно-территориальных единиц. Административно-территориальные единицы имеют хозяйственную, социально- культурную самостоятельность, но не обладают политической самостоятельностью. В таких государствах существует одна конституция, единые гражданские права, система законов, единая денежная, кредитная, налоговая система. Центральные органы власти руководят в меру своей компетенции местным самоуправлением. Взимание налогов, как правило, одноканальное: платежи поступают в центр, а потом распределяются по регионам. (Унитарными государствами являются Парагвай, Уругвай, Сальвадор, Индонезия.). Характерными чертами унитарного государства являются: Сильная президентская власть с правом назначения и смещения губернаторов или других местных руководителей; Однопалатный парламент; Централизация исполнительной власти; Равное правовое положение всех граждан. Унитарное устройство государства оказывается востребованным в качестве защитной меры от распада и других угроз стране; оно имеет место в странах с неустойчивыми демократическими традициями. В развитых странах Европы преобладание унитарных государств обусловлено размерами территорий, историческими и другими условиями, например, Швеция, Финляндия, Италия, Турция и др. Федерация есть добровольное объединение нескольких самостоятельных государственных образований в одно государство. Отдельные регионы (субъекты Федерации) имеют хозяйственную самостоятельность, наделены значительными политическими правами (свои Конституции, уставы, законы, права контроля). Но при этом существует и сильная центральная власть, законы и права которой имеют верховенство перед региональными. (Россия, США, Мексика, ФРГ, Канада, Австрия и др.). Федерация может быть договорной (договор подписывается всеми субъектами), конституционной (единая конституция закрепляет федеративные отношения). Федерация может формироваться по территориальному и национальному принципу. Выделяют симметричную (члены федерации имеют единый правовой статус) и асимметричную федерацию (характерно неравенство правового положения субъектов), Характерные черты федерации: Двухуровневая система органов государственной власти; Компетенция федерации и ее субъектов устанавливается конституцией или федеративным договором; Верховенство федеральных законов; Двухпалатное построение парламента; Двухканальная система налогов; Отсутствие права выхода из федерации; Двойное гражданство; Верховная, законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным органам. Вооруженные сил едины; Субъекты федерации имеют свои органы представительной, исполнительной и судебной власти, принимают свои конституции, уставы, другие акты; Разграничение компетенции между центром и субъектами. Конфедерация – добровольный союз нескольких государств, равноправных и независимых друг от друга, образованный для обеспечения их общих интересов. Определенные полномочия делегируются центру, по другим приоритет остается за государствами. Характерные черты конфедерации: Отсутствие общих законодательных, исполнительных, судебных органов власти; Создание совместных единых органов управления для решения только определенных экономических, оборонных и др. задач; Установление прозрачных границ между входящими в конфедерацию государствами; Возможность введения единой денежной системы, кредитной политики, таможенных правил Возможность выхода из союза; Не обсуждение вопроса гражданства входящих в конфедерацию государств Форма правления, такая как демократия, к которой так стремится Российская Федерация, невозможна без соблюдения фундаментальных прав и свобод человека, без разделения властей, без свободы слова и многих других принципов правового государства. Для начала необходимо понять, а что же такое федерализм и в чем заключаются его основные и бюджетные принципы. Федерализм – это единая система внутри одного государства, разделенная на области, которые отчасти сохраняют свою самостоятельность в экономических, политических, социальных, культурных и других сферах жизни общества. Иными словами, каждый субъект государства с федеративным устройством имеет право на внесение поправок в местное законодательство, а также на распределение бюджетных средств. Развитие федерализма в России имеет долгий и тернистый путь. С введением Конституции, принятой на всенародном голосовании в 1993 году, Россия получила статус федерации. В статье 5, части 3 Конституции РФ прописаны основные принципы федерализма. Основные принципы федерализма заключаются в том, что: Во-первых, каждый субъект федерации (край, автономный округ, область, автономная область, город федерального значения) имеет собственное законодательство и устав. Республики имеют Конституцию и местное законодательство. Во-вторых, происходит разделение предметов ведения между органами территориальных единиц федерации и органами государственной власти. В-третьих, несмотря на размеры территории, все субъекты РФ имеют равные, одинаковые права и общий экономический, политический, социальный статус. В-четвертых, Конституция закрепляет принцип федерализма, гласящий о том, что все народы, которые проживают на территории РФ, равны и имеют право на самоопределение (то есть право обозначать свой политический статус внутри государства, культурный, социальный курс развития общества, изменять территориальную форму и др.). В-пятых, несмотря на разграничение областей ведения между органами государственной власти и органами субъектов, на территории государства существует единая, целостная система правления. Безусловно, принципы федерализма, закрепленные в статье 5 Конституции РФ, необходимы для создания демократического государства. Но если проанализировать современную российскую действительность с её многонациональным народом и огромной территорией, принципы федерализма открывают колоссальное количество проблем, которые требуют незамедлительного решения (это и равные дотации в субъекты РФ для поддержания экономики, и ущемление прав граждан по национальному признаку, и др.). В Конституции РФ прописаны и основные принципы бюджетного федерализма (статья 73). Принципы бюджетного федерализма означают то, что каждая территориальная единица федерации обладает самостоятельностью в бюджетной деятельности. Но бюджетная деятельность субъектов РФ не должна расходиться в принципах проведения единой государственной бюджетной политики, целями, задачами и курсами развития экономики федерации в целом, реализация которых должна происходить из средств федерального бюджета. Основным принципом бюджетного федерализма в РФ является то, что на всей территории государства существует единая налоговая и бюджетная система. Единство или целостность бюджетной системы заключается в том, что, |