ККЛ Экономика и организация муниципальных организаций,предприят. Конспект лекций для студентов направления 081100 Государственное и муниципальное управление
 Скачать 0.83 Mb.
|
ТЕМА 13. АНТИКРИЗИСНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И АНТИКРИЗИСНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ: ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫЦели и задачи курса. Понятие кризисной ситуации. Антикризисное регулирование и антикризисное управление. Природа кризисных явлений в экономике регионов и муниципальных образований. Теория цикличности. Современные модели экономических циклов. Модели оценки устойчивости региональной экономической системы. Типология кризисов территории. Принципы антикризисного управления. Депрессивные и кризисные территории. Критерии отнесения территорий к депрессивным. Показатели депрессивности. Локальный уровень депрессии. Ресурсные возможности депрессивной территории. Острота депрессии. Санация депрессивных территорий. Антикризисное управление в системе государственного и муниципального управления. Отраслевые программы антикризисного управления. Программы поддержки отдельных предприятий. Программы вывода из кризиса отдельных регионов и муниципальных образований. Антикризисное управление промышленными предприятиями на региональном и муниципальном уровне. Антикризисное управление государственными и муниципальными унитарными предприятиями. Антикризисное управление малыми предприятиями. Антикризисное управление жилищно-коммунальным хозяйством. Антикризисное управление социальной сферой. Изучение проблем антикризисного управления в муниципальных образованиях можно вести в трех направлениях: участие органов муниципального образования в финансовом оздоровлении предприятий-должников, деятельность которых имеет важное экономическое значение для развития данной территории; участие органов местного самоуправления в процедурах антикризисного управления (банкротства) муниципальных предприятий; антикризисное управление муниципальным образованием как единым хозяйственно-территориальным комплексом. Первое и второе направления с разной степенью глубины отражены в действующем законодательстве: ФСФО России проводила мониторинг крупных и социально и экономически значимых предприятий; банкротству градообразующих организаций и стратегических предприятий посвящены специальные главы Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)». При банкротстве муниципальных унитарных предприятий органы местного самоуправления выступают в качестве собственника имущества должника, что также нашло свое отражение в законодательстве. Третье направление в настоящее время является наименее исследованным и методически проработанным. Одной из специфических особенностей системы муниципального управления в условиях рыночной экономики является двойственная роль органов местного самоуправления в хозяйственных процессах. С одной стороны, они являются крупными собственниками и активными участниками хозяйственных отношений, с другой стороны, обладая властными полномочиями, они имеют возможность непосредственно регулировать эти отношения путем издания соответствующих нормативных правовых актов. Такое положение вещей требует обоснования научных подходов к пониманию сущности и природы кризисных явлений, к определению места и роли антикризисного управления в системе управления территорией. В первую очередь, необходимо выяснить, какие макроэкономические параметры сигнализируют о возможности развития кризисной ситуации, с тем, чтобы иметь возможность своевременно разработать эффективную антикризисную стратегию и сгладить негативные моменты циклического развития экономики, обеспечив экономический рост. Экономические кризисы связывают с определенной фазой цикла производства (кризис, депрессия, оживление, подъем), во время которой происходит насильственное восстановление нарушенных пропорций воспроизводства. Кризисы проявляются в абсолютном падении производства, недогрузке производственных мощностей, росте безработицы, нарушениях в денежно-кредитной и валютно-финансовых сферах и др. Экономические кризисы носят временный характер и повторяются периодически. Современная экономическая теория исходит из предпосылки, что циклические колебания и кризисы являются необходимыми составляющими экономического развития, поэтому многие современные исследования посвящены проблемам создания и организации функционирования системы стабилизационных мер, сглаживающих негативные моменты цикличности. Стабильное или нестабильное финансовое состояние предприятий напрямую влияет на местные бюджеты, которые, в свою очередь, являются индикаторами экономического состояния территории. Именно в таком контексте, как правило, рассматривается система антикризисного управления территорией. Термин «антикризисное управление» (crisis-management) стал использоваться в российской экономической практике и теории сравнительно недавно. Он появился практически одновременно с вводом в действие законодательства о банкротстве и применялся для описания процедур банкротства предприятий и организаций. АНТИКРИЗИСНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ЧАСТНОМ СЕКТОРЕ В МУНИЦИПАЛЬНОМ СЕКТОРЕ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ БАНКРОТСТВО ПРЕДПРИЯТИЙ И ОРГАНИЗАЦИЙ (СУДЕБНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ) АНТИКРИЗИСНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИЕЙ УЧАСТИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В БАНКРОТСТВЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ УЧАСТИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ФИНАНСОВОМ ОЗДОРОВЛЕНИИ ЭКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЬНО ЗНАЧИМЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ     антикризисное управление государственными и муниципальными организациями ПРОФИЛАКТИКА КРИЗИСНЫХ СИТУАЦИЙ НА ПРЕДПРИЯТИЯХ ФИНАНСОВОЕ ОЗДОРОВЛЕНИЕ ПРЕДПРИЯТИЙ И ОРГАНИЗАЦИЙ (НЕСУДЕБНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ) Структура понятия «Антикризисное управление» Кризис - период, характеризуемый наибольшей вероятностью возникновения ситуации, при которых условия устойчивого развития территории оказываются невыполнимыми. Антикризисное управление территорией - постоянно реализуемый вид деятельности органов государственного управления и местного самоуправления, обеспечивающий сохранение оптимальной структуры территориальной экономики, ее устойчивое развитие и сглаживание негативных последствий кризисов различной природы. Классификация кризисов 1. По причинам возникновения. 1.1. Стратегический кризис – затрагивает все сферы местной экономики, возникает при потере администрацией стратегического видения проблем развития территории, при желании сохранить преимущественно административный механизм управления и отказе переходить на рыночные методы хозяйствования, особенно характерен для территорий с относительно высокой долей государственного и муниципального сектора. 1.2. Кризис «успеха» – возникновение неплатежеспособности в связи с недостатками менеджмента, когда наблюдается необоснованный рост расходов бюджета, что в будущем может привести к необходимости расширенного использования заемных средств. Выражается в снизившейся доле собственных доходов бюджета. 1.3. Кризис неплатежеспособности – внешнее проявление нарушений в функционировании территориальной системы, когда муниципальное образование не способно погасить свои долги. Причиной такого кризиса чаще всего является несвоевременное поступление средств в местный бюджет от других уровней бюджетной системы, разовые незапланированные расходы бюджета, необходимость формировать резервные фонды. Кредиторы отказываются ждать оплату за поставленные товары и оказанные услуги, а также выполнять работы или услуги по муниципальному заказу без предоплаты, банки отказывают в дальнейшей выдаче кредитов. Кризис неплатежеспособности может быть устранен за короткое время, но при частом возникновении фактов неплатежеспособности с некоторого момента платежи резко прекращаются. 2. По длительности. 2.1. Долгосрочный – для стратегического кризиса. 2.2. Среднесрочный – для кризиса «успеха». 2.3. Краткосрочный – для кризиса неплатежеспособности. 3. По стадиям. 3.1. Обратимые кризисы – администрация муниципального образования самостоятельно или с участием заинтересованных сторон производит преобразования в экономической, финансовой, социальной и политической сферах, в результате которых восстанавливает платежеспособность. 3.2. Необратимые кризисы – администрация муниципального образования не в состоянии самостоятельно разрешить кризисную ситуацию, требуется федеральное вмешательство. 4. По сфере возникновения. 4.1. Эндогенные кризисы – возникают внутри муниципального образования, как правило, в результате ошибочного управления. Для его выявления необходимы дополнительные исследования в области маркетинга и менеджмента на основе внутреннего анализа. 4.2. Экзогенные кризисы возникают по причинам, не зависящим от муниципального образования – высокий уровень инфляции, высокие проценты по кредитам, нестабильность налоговой системы и межбюджетных отношений, забастовки, несовершенство системы государственного регулирования цен и тарифов, особенно на услуги субъектов естественных монополий и др. Для диагностики необходимы дополнительные исследования региональных и местных рынков ссудного капитала, рабочей силы и др. По природе. Экономические. В основе экономических кризисов нерациональное использование ресурсов (трудовых, природных, земельных, производственных) или их недостаток в силу невыгодного географического положения или истощения месторождений природных ископаемых, физического и морального износа основных фондов, низкой квалификации рабочих и управленческих кадров, неэффективного использования муниципальной собственности, низкой инвестиционной привлекательности территории. Бюджетно-финансовые кризисы возникают в связи с несбалансированной бюджетной политикой, низкой налоговой базой местного самоуправления, несвоевременным или неполным поступлением налогов и других обязательных платежей, высоким уровнем заимствований, низкой платежной дисциплиной, недостаточным правовым и методическим обеспечением системы управления муниципальным долгом, прямыми нарушениями финансовой дисциплины, выполнением муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий без соответствующей финансовой или имущественной поддержки. Общественно-политические кризисы объективно присущи территориальным системам и могут возникать как результат неадекватной политики местных властей, внутренней борьбы между политическими партиями и течениями, утраты контроля над ситуацией со стороны главы администрации, личных амбиций отдельных политических лидеров. Социальные кризисы связаны с национальными, этническими, религиозными конфликтами, а также с высоким уровнем безработицы, резкой дифференциацией доходов населения и невозможностью получить весь необходимый пакет социальных услуг по минимальным социальным стандартам. Экологические кризисы и чрезвычайные ситуации возникают вследствие стихийных бедствий, природных и техногенных катастроф, неадекватного воздействия человека на окружающую среду, животный и растительный мир и непринятия своевременных мер по их защите. Характерно ухудшение производственно-промышленной, радиационной, химической, биологической (бактериологической), сейсмической и гидрометеорологической обстановки, возникновение эпидемий, эпизоотий, эпифитотий. По масштабу. Национальные – охватывают территорию всей страны. Региональные – охватывают территорию отдельного субъекта федерации или территорию нескольких муниципальных образований, расположенных в разных субъектах федерации, но имеющих общие границы. Местные – охватывают территорию отдельного муниципального образования или локальные кризисные территории внутри крупных муниципальных образований. По глубине. Локальные – затрагивают отдельные подсистемы территориальной системы управления, выделенные по предметному, функциональному или другому признаку (собственность промышленный комплекс, градообразующие предприятия, малые предприятия, ЖКХ, социальная сфера и др.). Системные – затрагивают все подсистемы территориальной системы управления. По периодичности. Циклические кризисы связаны с циклическими колебаниями экономики. Нециклические кризисы не связаны с циклическими колебаниями экономики, а вызваны причинами объективного или субъективного характера. Принципы антикризисного управления территорией Принцип единства целей управления на разных уровнях иерархии (федерация, субъект федерации и муниципальное образование). Принцип адекватности. Методы разработки и принятия решений в кризисной ситуации должны быть адекватны реальной ситуации. Антикризисные управляющие должны обладать более высоким уровнем квалификации по сравнению с управляющими в обычных условиях с тем, чтобы быстро и адекватно реагировать на изменение внешних и внутренних факторов. Принцип системного подхода к решению поставленных задач. Система антикризисного управления развитием территории рассматривается как сложная социально-экономическая система и построена как совокупность функциональных, обеспечивающих и предметных подсистем, поэтому необходимо постоянно анализировать политические, социальные, экономические, финансовые, экологические, правовые, техногенные и другие факторы, которые влияют на каждую из этих подсистем и в совокупности обеспечивают устойчивое развитие территории. Принцип целенаправленности. Антикризисное управление может быть эффективно только при наличии плана финансового оздоровления территории, который базируется на ее миссии – обеспечение устойчивого социально-экономического развития муниципального образования. Такая стратегия полностью соответствует следующим локальным целям в период кризиса: (1) обеспечение текущих платежей – текущая деятельность администрации должна быть организована таким образом, чтобы, как минимум, рассчитаться с кредиторами, в т.ч. с бюджетами других уровней бюджетной системы; (2) накопленных финансовых средств должно быть достаточно для того, чтобы по окончании особых процедур антикризисного управления рассчитаться с ранее возникшей и «замороженной» на момент введения особого режима кредиторской задолженности; (3) недопущение возникновения задолженности в будущем. Принцип ведущего звена. В силу многоаспектности и разноплановости процесса антикризисного управления муниципальным образованием необходимо выбирать и реализовывать реально достижимые цели. Как правило, при наличии двух равновеликих целей приоритет принадлежит ближайшей из них – обеспечению текущих платежей. Принцип оптимальности. Каждое управленческое решение принимается таким образом, чтобы выбранный критерий оптимальности имел экстремальное значение при некоторых ограничительных условиях. Различные ограничения и их комбинации обусловливают различные варианты управленческих решений. Одним из критериев должен стать бюджетный эффект – разница между доходами, полученными по результатам антикризисной программы и расходами на ее разработку и реализацию. Антикризисное регулирование – это система мер организационно-экономического и нормативно-правового воздействия со стороны государства, цель которого обеспечить защиту муниципальных образований от кризисных ситуаций, устойчивое развитие местной экономики. Содержание антикризисного регулирования: создание законодательной базы о несостоятельности (банкротстве) регионов и муниципалитетов, а также о санации (финансовом оздоровлении) и государственной финансовой поддержке муниципальных образований; конкретные меры по оздоровлению территорий, включая временную консервацию, реструктуризацию и тотальную санацию территорий; активная промышленная политика, включая прямую государственную и муниципальную поддержку социально и экономически значимых предприятий; активная инвестиционная политика с целью повышения инвестиционного рейтинга региона в целом и конкретных муниципальных образований; разработка системы мер по преодолению кризиса неплатежей; регламентация процедур приватизации и ликвидации предприятий должников, а также представления интересов собственника имущества должника – унитарного предприятия; создание института антикризисных управляющих, в т.ч. подготовка государственных и муниципальных служащих для работы в условиях кризиса. Антикризисное управление в узком смысле - комплекс мероприятий по восстановлению платежеспособности и удовлетворению требований кредиторов: составление графика погашения задолженности и поиск соответствующих источников. Платежеспособность – способность государства, юридического или физического лица своевременно и полностью выполнять свои платежные обязательства, вытекающие из торговых, кредитных и иных операций денежного характера. Неплатежеспособность – финансовое или валютно-финансовое положение фирмы или государства, при котором они не могут своевременно погашать свои финансовые обязательства. Несостоятельность муниципальных образований– признанная судом неспособность администрации муниципального образования исполнить свои обязательства перед кредиторами: ресурсоснабжающими предприятиями, предприятиями – исполнителями муниципального заказа, коммерческими банками, бюджетами других уровней и др., включая неспособность обслуживать муниципальный долг. Причины несостоятельности местного самоуправления: нарушение процедуры подготовки и рассмотрения проекта бюджета; ошибки в логике разработки и рассмотрения проекта бюджета; отсутствие казначейской системы исполнения бюджета; отказ администраций субъектов РФ принимать в расчет фактические долги муниципальных образований при рассмотрении объема трансфертов; неясность процедуры выяснения отношений между органами государственной власти, местного самоуправления и кредитором; несоблюдение принципа единства кассы. Переход на казначейское исполнение бюджетов в муниципальных образованиях осуществлен частично. По факту доходы бюджетов зачисляются на разные счета; отсутствие сводной информации о полном внутреннем долге. Кредиторская задолженность не входит в состав внутреннего долга. В долг бюджета переоформляется часть просроченной кредиторской задолженности муниципальных предприятий и организаций, в то время как большинство предприятий ЖКХ и муниципального городского пассажирского транспорта фактически являются банкротами; отсутствие консолидированного учета кредиторской задолженности муниципальных предприятий и учреждений; отсутствие системы муниципального заказа и контроля цен товаров, работ, услуг, приобретаемых за счет средств бюджета. |