КУРС ЛЕКЦИЙ Основы права. Конспект лекций по дисциплине Правове дение, предназначенный для студентов вузов неюридического профиля всех специальностей, в том числе дистанционного обучения для специальностей
 Скачать 0.66 Mb.
|
|
Раздел 7. ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Понятие и система административного права. Система органов исполнитель- ной власти. Основные принципы государственного управления. Понятие адми- нистративного проступка. Административное принуждение. Основания и по- рядок привлечения к административной ответственности. Виды админи- стративной ответственности. Лекция 1. Понятие и система административного права Административное право – это совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления. Государственное управление как один из видов государственной деятельно- сти заключается в исполнительно-распорядительной деятельности специальных государственных органов в целях руководства различными областями обще- ственной жизни (экономика, культура, оборона, безопасность и т.д.). 1. Государственное управление осуществляется специальными субъектами административного права – органами исполнительной власти различных уров- ней. 2. Основное направление деятельности в процессе государственного управле- ния – это исполнение законов и других нормативных актов. 3. Существует относительная независимость исполнительных органов госу- дарства от иных органов государственной власти. Эта независимость вытекает из принципа разделения властей, закрепленного в Конституции РФ. 4. Наличие материальной базы у исполнительных органов, которым подчине- ны или подконтрольны государственные предприятия, учреждения и другие ор- ганизации. 5. Юридически властный характер государственного управления, что означа- ет наделение исполнительных органов властными полномочиями. 6. Всеобъемлющий характер государственного управления. Оно охватывает важные стороны общественной жизни, регулируемые административно- правовыми нормами. 7. Государственное управление имеет подзаконный характер. Оно осуществ- ляется на основе законов и должно соответствовать им. Под системой административного права понимается совокупность админи- стративно-правовых норм, объединенных в правовые институты и регулирую- щих однородные общественные отношения. Традиционно административное право делится на Общую и Особенную части, каждаяиз которых включает в се- бя определенные правовые институты. Так, Общую часть составляют правовые нормы и институты, общие в деятельности всех органов государственного управления всех отраслей, сфер государственного управления. Особенная же часть охватывает нормы, действующие в конкретных отраслях государственно- го управления (государственное хозяйство, охрана природы и использование природных ресурсов, государственная сфера социальной, культурной жизни, оборона, безопасность и т.д.). В зависимости от субъектов правотворчества выделяют следующие источни- ки: 46 1) нормативные акты представительных органов государства (Конституция, федеральные законы, постановления палат Федерального собрания РФ, консти- туции и уставы субъектов РФ). Главным источником в данном случае является Конституция РФ; 2) указы и распоряжения Президента РФ, нормативно-правовые акты глав субъектов РФ (например, Указ губернатора); 3) нормативно-правовые акты органов исполнительной власти (постановле- ния Правительства РФ, приказы, инструкции федеральных министерств и ве- домств, акты исполнительных органов субъектов РФ); 4) судебные решения. Субъекты административного права: граждане РФ, иностранцы и лица без гражданства как субъекты административного права. Государственная служба – это профессиональная деятельность по обеспече- нию исполнения полномочий государственных органов. Право граждан на государственную службу закреплено в ст. 32 Конституции Российской Федерации. Государственный служащий – лицо, занимающее должность в какой-либо государственной организации и за вознаграждение выполняющее определенную работу непроизводственного характера, связанную с осуществлением государ- ственных функций (не имеет цели извлечения прибыли). Должность – служебное место в органах государственной власти, которому соответствует правовое положение лица, её занимающего. Государственной должностью может быть только должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответ- ствии с Конституцией РФ. Должностные лица – государственные служащие, имеющие право совер- шать действия, влекущие юридические последствия: издавать акты, принимать на работу граждан, руководить подчиненными работниками. Лекция 2. Система органов исполнительной власти. Основные принципы государственного управления. К центральным органам государственного управления, или органам исполни- тельной власти, в России относятся федеральные министерства и ведомства (государственные комитеты, федеральные службы, российские агентства, феде- ральные комиссии, федеральные надзоры и т.п.). Названные органы присущи любой стране мира и тоже являются субъектами административного права. Федеральные министерства призваны руководить порученными им отрас- лями управления на территории России. Они несут ответственность за состоя- ние и дальнейшее развитие порученных им отраслей управления, научно- технического процесса, наиболее полное удовлетворение потребностей страны во всех видах продукцииэтих отраслей. Министерства образуются и упраздняются, а также реорганизуются Прези- дентом РФ. Они действуют на основании положений, утверждаемых Президен- том РФ, где определяются задачи, функции, компетенция и сфера деятельности, структура, управление и другие необходимые вопросы. 47 Федеральные ведомства – разновидность центральных органов государ- ственного управления, осуществляющих управление в более узкой сфере, чем министерства. Они создаются для выполнения каких-либо специальных испол- нительных, контрольных, разрешительных, надзорных или иных функций. Ве- домства образуются, упраздняются и реорганизуются Президентом РФ, а руко- водители назначаются и освобождаются от должности Председателем Прави- тельства РФ. Они также действуют на основании положений, утверждаемых Президентом РФ. Основные принципы государственного управления До сих пормы рассматривали понятия и признаки государственного управле- ния, систему субъектов управленческой деятельности, в частности органы госу- дарственного управления. Но всякая деятельность, в том числе и государствен- ное управление, протекает в каких-то формах. Таким образом, форма государственного управления – это внешнее вы- ражение деятельности органов государственного управления в процессе испол- нительной и распорядительной деятельности. Она дает представление, как практически осуществляются управленческие функции. Под методами государственного управления понимаются способы воз- действия на поведение, деятельность управляемых. В них проявляются все ос- новные качества, присущие данному виду деятельности: властность, односто- ронность велений субъектов управления и т.д. Убеждение – непосредственное влияние на сознание, волю и эмоции управляемых посредством разъяснения им содержания, необходимости приня- тия, реализации управленческих решений, призыва исполнять их, а также мате- риального и идеологического стимулирования исполнения. Принуждение – пресечение противоправного поведения и наказание. Се- годня метод убеждения малоэффективен, или не так эффективен, как раньше, все большую роль получает административное принуждение (наказание). Под административной ответственностью понимаются применение госу- дарственными органами и должностными лицами мер административного взыс- кания к гражданам и организациям за административные правонарушения на основе и в порядке, установленном административным правом. Лекция 3. Основания и порядок привлечения к административной от- ветственности. Виды административной ответственности Основание административной ответственности. Основанием администра- тивной ответственности является административное правонарушение (админи- стративный проступок), иногда преступление и дисциплинарный проступок. Понятие административного правонарушения дано в ст. 2.1 КоАПа. Основные юридические признаки административного проступка: противоправность (действие, запрещенное законодательством); виновность (наличие вины); наказуемость (только то, за которое предусмотрена санкция); общественная опасность или антиобщественность. 48 Административный проступок – деяние, не только нарушающее нормы ад- министративного права, но и других отраслей права: гражданского, трудового, земельного, финансового. Административный проступок отличается от других видов правонарушений. От преступления – тем, что имеет меньшую общественную опасность, может быть предусмотрен как законом, так подзаконным актом, другими санкциями и порядком производства. Объектом административного проступка являются общественные отноше- ния, урегулированные правовыми нормами и охраняемые административными санкциями. Административную ответственность могут нести как физические, так и юридические лица. Административные наказания являются одним из видов административно- принудительных мер. Ст. 3.1 КоАПа устанавливает, что административное наказание применяется в целях предупреждения совершения новых правонару- шений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Статья 3.2 КоАПа устанавливает следующие виды административных наказа- ний: 1. Предупреждение. 2. Административный штраф. 3. Возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непо- средственным объектом административного правонарушения. 4. Конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосред- ственно объектом административного правонарушения. 5. Лишение специального права, предоставленного физическому лицу. 6. Административный арест – содержание нарушителя в условиях изоляции от общества, устанавливается на срок до 15-ти суток. 7. Административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства. 8. Дисквалификация. 49 Р АЗДЕЛ 8. ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕ- ДЕРАЦИИ Муниципальное право - право местного самоуправления. Понятие, функции и принципы местного самоуправления в Российской Федерации. Органы местного самоуправления. Основы деятельности местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления. Гарантии правомочий местного самоуправ- ления. Лекция 1. Муниципальное право – комплексная отрасль, соединяющая раз- нородные институты профилирующих и специальных отраслей: конституцион- ного, административного, хозяйственного, финансового, земельного, экологиче- ского права. В России становлением муниципального права занимаются госу- дарствоведы, а в зарубежных странах им занимаются административисты. Это различие основано на огромном прикладном значении теоретических разрабо- ток в решении задач по организации процессов по управлению муниципальны- ми образованиями. Принцип народовластия (ст. 3 Конституции РФ 1993 г.) определяет, что народ является единственным источником власти в Российской Федерации и может осуществлять ее: – непосредственно; – через органы государственной власти; – через органы местного самоуправления. Муниципальное право – отрасль права, регулирующая общественные отно- шения, складывающиеся в процессе организации и деятельности муниципаль- ных (местных) органов, а также реализации форм непосредственной демокра- тии. Предметом правового регулирования данной отрасли права являются однородные отношения, возникающие в процессе реализации населением права на местное самоуправление. При этом классифицируют и выделяют следующие группы отношений: – возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии); – возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления; связанные с разделением полномочий между представительным и исполни- тельным органами местного самоуправления; – возникающие в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, формированию и исполне- нию местного бюджета, установлению и взиманию местных налогов и сбо- ров, иные отношения в сферах управленческой и контрольной деятельности; – по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государ- ственной власти и обратных обязательств; – договорные отношения по взаимным обязательствам муниципальных орга- нов; – связанные с организацией и деятельностью особых муниципальных органов (органов территориального общественного самоуправления). Каждая материальная отрасль права для решения собственных, специфиче- ских задач правового регулирования использует определенные методы правово- го регулирования. Муниципальное право, будучи комплексной отраслью, ис- 50 пользует методы, присущие разным отраслям права. Поэтому правовое регули- рование в нем основано на сочетании частноправового (диспозитивного) и пуб- лично-правового (императивного) методов. В целомдля местного самоуправле- ния как публично-правового института характерно преобладание публично- правовых методов, хотя предметная деятельность органов местного самоуправ- ления по реализации их компетенции регулируется частноправовыми методами. Теорией государства и права выделяются три основных способа правового регулирования: 1) дозволение – предоставление лицу права на определенное собственное по- ведение, совершение тех или иных действий; 2) запрещение – возложение на лицо обязанности воздерживаться от опреде- ленного поведения, от совершения тех или иных действий; 3) обязывание (предписание) – возложение на лицо обязанности определенно- го поведения, совершения тех или иных активных действий. Муниципальное право имеет свою систему, т. е. совокупность правовых ин- ститутов, объединяющих нормы, регулирующих однородные правоотношения. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации с учетом национальных, региональных, исторических, культурных и иных особенностей. Наибольшее влияние на формирование местного само- управления имеют региональные особенности. Однако при одинаковой концеп- ции местного самоуправления в пределах России в разных регионах есть своя специфика. Поэтому целесообразно выделениеспециальной части, в которую включаются нормы, регулирующие отношения местного самоуправления. Муниципальное право имеет две группы источников: нормативно-правовые акты и муниципально-правовые договоры. Муниципально-правовые договоры – это двусторонние или многосторон- ние соглашения, регулирующие отношения, связанные с осуществлением мест- ного самоуправления, наделением органов местного самоуправления отдельны- ми государственно-властными полномочиями. Муниципально-правовые дого- воры (соглашения) могут заключаться между органами государственной власти и местного самоуправления, между самими органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления и другими субъектами права. Важно правильно выделять содержание договора, т. е. круг регулируемых отношений. Нормативно-правовые акты – это односторонние властные, волевые дей- ствия непосредственно населения, органа власти или его должностного лица по исполнению закона, направленные на возникновение, изменение или прекраще- ние правовых норм и/или правоотношений. В соответствии с Конституцией в Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и поэтому наделяются своей компетенцией. Таким образом, нормативные акты, регулиру- ющие вопросы местного самоуправления, могут приниматься на трех террито- риальных уровнях. Характеризуя пределы самостоятельности каждого террито- риального уровня, федеральный закон указывает вопросы государственного значения и вопросы местного значения. По общему правилу, вопросы государ- 51 ственного значения разрешаются органами государственной власти, вопросы местного значения – органами местного самоуправления. Местное самоуправление регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными актами федеральных органов государственной власти Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации, положениями (уставами) о местном само- управлении, иными локальными актами. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправ- ления в Российской Федерации» наиболее важен для становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, формирования законода- тельства о местном самоуправлении. Этот закон подписан Президентом Россий- ской Федерации 28 августа 1995 г. и вступил в силу с 1 сентября 1995 г. Феде- ральный закон определяет: общие принципы организации местного самоуправ- ления в Российской Федерации; правовые основы местного самоуправления; организационно-правовые формы его осуществления; его финансово- экономические основы; основные принципы и подходы к определению полно- мочий органов местного самоуправления в решении вопросов местного значе- ния. На уровне местного самоуправления наиболее важным представляется устав муниципального образования, принимаемый непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления. Среди других норматив- ных актов местного самоуправления выделяют решения, принимаемые непо- средственно населением, и акты органов местного самоуправления. Акты орга- нов местного самоуправления могут иметь различные наименования и содержа- ние: – постановление – нормативный акт или акт, имеющий общее значение; – регламент – процессуальный акт, регулирующий порядок деятельности пред– ставительного или исполнительного органа местного самоуправления; – положение – акт систематизирующего или тематического содержания, утвер- ждаемый распорядительным актом. Часто муниципальное право называют правом местного самоуправления. По- этому важно уяснить, что такое местное самоуправление, какова его сущность. Само понятие местного самоуправления является сложным, многоплановым. Для его раскрытия необходимо выделить четыре основных аспекта, которые ха- рактеризуют сущность местного самоуправления как самостоятельного инсти- тута гражданского общества. Местное самоуправление рассматривается как: 1) одна из основ конституционного строя Российской Федерации; 2) право граждан Российской Федерации на осуществление местного само- управления; 3) самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения; 4) одна из форм народовластия, выражающая власть народа. Под органами местного самоуправления понимаются: 52 – выборные: представительный орган местного самоуправления, глава муници- пального образования и иные выборные должностные лица местного само- управления; – иные органы и должностные лица местного самоуправления, предусмотрен- ные уставом муниципального образования. Федеральный закон закрепляет равные права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, нацио- нальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объедине- ниям. Под местным самоуправлением понимается самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения. Такое понимание зафикси- ровано в Конституции Российской Федерации, ст. 130 которой устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоя- тельное решение населением вопросов местного значения. Конституция не определяет конкретного перечня этих вопросов, а называет некоторые из них. Так, согласно ст. 132 органы местного самоуправления самостоятельно управ- ляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охра- ну общественного порядка, решают иные вопросы местного значения. В соответствии со ст. 6 Федерального закона к вопросам местного значе- ния относятся: 1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; 2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; 3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; 4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образо- вания; 5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежи- лых помещений; 6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений до- школьного, основного общего и профессионального образования; 7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здраво- охранения, обеспечение санитарного благополучия населения; 8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципаль- ных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их де- ятельностью; 9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных обра- зований; 10) создание условий для жилищного и социально-культурного строитель- ства; 11) контроль за использованием земель на территории муниципального обра- зования; 53 12) регулирование использования водных объектов местного значения, ме- сторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; 13) и др. Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через кото- рую выражается власть народа. Самостоятельность муниципальной власти выражается в обособленности местного самоуправления от государства и его структур, что закреплено в ст. 12 Конституции Российской Федерации: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Структура этих органов в соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федерации определяется населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной вла- сти получает в уставе муниципального образования. Гарантии местного самоуправления – это совокупность приемов, средств или способов реализации права на местное самоуправление. Кроме собственно юридических гарантий выделяют и неюридические гарантии: социальные, эко- номические, политические и др. Особое место занимает реализация права на су- дебную защиту, в том числе в Конституционном суде Российской Федерации. |