Теория государственного управления. Конспект лекций Теория ГУ. Конспект лекций по учебной дисциплине профессионального цикла базовой части Теория и механизмы современного государственного управления
 Скачать 0.84 Mb.
|
|
Власть определяет порядок избрания и характер осуществления функций управления государством, структуру взаимодействия между ключевыми политическими институтами. В системе государственного управления власть реализуется через форму правления, задающую типовые особенности функционирования исполнительных и представительных органов власти (республика, монархия). Управление воплощается в характере государственного вмешательства в экономическую жизнь, обеспечении политических прав граждан, содержании институтов гражданского общества и пр. Составным элементом государственной системы управления является политический режим, вбирающий в себя совокупность методов реализации функций государственной власти (демократический. авторитарный, тоталитарный). Пространственные особенности территории оказывают особое влияние как на саму систему государственного управления, так и на характер экономической политики государства. Если территория государства занимает значительную площадь, то это требует создания большего числа управленческих уровней по территориальным образованиям в сравнении со странами, занимающими меньшую площадь. Кроме того, не последнюю роль в механизме государственного управления имеют географические особенности территории: рельеф, наличие водных артерий, климат и пр. Важнейшим средством ассимиляции территориальных особенностей в характер системы государственного управления является форма государственного устройства, определяющая структуру государственной власти с учетом региональных, этнических и географических особенностей местности (унитарное государство, федерация, конфедерация). Экономическая система государства, служащая функциональной подсистемой государственного управления, способствует обеспечению функций рационального управления хозяйственной жизнью страны, удовлетворению базовых потребностей ее граждан, поддержке жизненно важных сфер производства и распределения продукции. Особенности экономической системы государства отражает избранная государством хозяйственная модель (форма хозяйствования), основанная на обобщении методов экономической политики государства и воплощаемая в качестве ее основных макроэкономических показателей. 6.Методы государственного управления Обычно принято различать экономические, организационно-распорядительные (административные) и социально-психологические (идеологические) методы управленческой деятельности. В их рамках существует множество частных методик, способов, приемов. Экономические методы состоят в создании государством таких условий, чтобы управляемому объекту было выгодно действовать так, как этого желает субъект управления. Например, государство снижает налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает повышенные стипендии для студентов-отличников, заботясь о качестве подготовки кадров. Административные методы - это команды субъекта управления (требования, запреты и т.д.), обязывающие поступать определенным образом. Они могут быть материально невыгодны управляющему субъекту, но необходимы по другим причинам (например, заказ на производство дорогостоящей техники для обороны страны). Идеологические методы это воздействие на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны субъекта управления (например, на коробках с сигаретами от имени государства Министерства здравоохранения есть надпись, предупреждающая о том, что курение опасно для здоровья). Впрочем, нужно иметь в виду, что применение всех методов так или иначе проходит через сознание людей. Лекция 4 «Государственное управление в отдельных сферах общественного развития» Государственное управление в административно-политической сфере. Государственное управление в сфере социальных отношений. 3. Государственное управление в сфере культуры и идеологии. 4. Государственное управление и сфера личной жизни человека. 5. Межотраслевое государственное управление. 1. Государственное управление в административно-политической сфере. Государственное управление в сфере административно-политической деятельности распространяется на оборону, государственную безопасность, иностранные дела, внутренние дела, чрезвычайные ситуации, юстицию, надзор за законностью (деятельность прокуратуры). Многие из таких полномочий относятся к исключительному ведению государства. Поэтому непосредственное управление названными сферами жизни общества осуществляется преимущественно или исключительно государственными органами (министерствами и ведомствами) через свои управления и отделы в местных администрациях. Большинство административно-политических министерств и ведомств подчинены непосредственно Президенту, а Правительство выполняет в их отношении лишь координирующую роль. Некоторые полномочия в сфере административно-политической деятельности относятся к совместному ведению государства и его субъектов (защита, но не регулирование прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение правопорядка, общественной безопасности, координация международных и внешне-экономических связей субъектов и др.), они осуществляются и центральными государственными органами , и органами государственной власти субъектов. На уровне муниципальных образований (в городах, районах, но не в мелких селениях) государственное управление в административно-политической сфере осуществляется либо соответствующими отделениями министерств и ведомств, либо (если вопросы отнесены Конституцией Украины к сфере предметов совместного ведения) органами субъекта при соблюдении указанного выше условия. Государственное управление в области обороны включает меры по повседневному обеспечению защиты страны, использование вооруженных сил в случае агрессии против нее (или выполнения обязательств по взаимной обороне от агрессии), выполнение задач, вытекающих из Устава ООН. Основа военной организации государства — Вооруженные Силы (Ракетные войска стратегического назначения, Военно-воздушные силы, Военно-морской флот, Сухопутные войска). К выполнению задач обороны привлекаются также внутренние войска Министерства внутренних дел РФ, Железнодорожные войска, войска Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС), а также инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при других государственных органах исполнительной власти. Управление в области обороны осуществляется только центральными государственными органами. Наиболее широкими полномочиями в этой области наделен Президент, являющийся по должности Верховным главнокомандующим. В соответствии с Конституцией Украины он определяет основные направления военной политики, утверждает планы строительства Вооруженных сил, осуществляет руководство Вооруженными силами и другими войсками, в случае возникновения вооруженных конфликтов объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит военное положение, издает указы о призыве граждан на военную службу и увольнении в запас, назначает и освобождает от должности высшее командование, присваивает высшие воинские звания, решает ряд других вопросов в области обороны. Важные полномочия принадлежат Правительству. Оно проводит необходимые меры по организации обороны и государственной безопасности, организует обеспечение войск вооружениями, материальными средствами, услугами, обеспечивает выполнение программ подготовки граждан по военным специальностям, руководит гражданской обороной и др. Непосредственное управление Вооруженными Силами осуществляют Министерство обороны, Генеральный штаб, командующие военными округами, другие военачальники. Повседневной работой по обеспечению государственной безопасности занимаются Служба безопасности Украины, Служба внешней разведки, Государственная служба охраны. Все они подчинены непосредственно Президенту Украины. Служба безопасности Украины и ее органы призваны осуществлять разведывательную и контрразведывательную деятельность (пресечение деятельности спецслужб иностранных государств), вести борьбу с преступлениями, особенно государственными преступлениями (пресечение шпионажа, террористической деятельности, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия, наркотических средств, пресечение других преступлений, по которым эти органы ведут дознание и предварительное следствие). Они обеспечивают охрану государственной тайны, безопасность атомной промышленности, энергетики, транспорта и связи, жизнеобеспечения крупных центров, космических исследований, других научных разработок. Большой объем задач в сфере государственного управления выполняет Министерство внутренних дел Украины. Оно руководит милицией, Государственной инспекцией по безопасности дорожного движения, имеет в своем подчинении внутренние войска и другие отряды специального назначения. МВД подчинено Президенту; Правительство координирует его деятельность с другими министерствами и ведомствами. Министерство осуществляет государственное управление в области внутренних дел в форме централизованного руководства, но действует, как правило, через министерства внутренних дел республик, управления и отделы в других субъектах. Вместе с тем у МВД имеются организации, находящиеся в его исключительном подчинении (региональные управления по борьбе с организованной преступностью, органы внутренних дел на транспорте, внутренние войска). В систему правоохранительных органов входит Министерство юстиции РФ. Оно также подчинено Президенту. В составе Министерства юстиции действуют службы исполнения наказаний; регистрационная (она принимает решения о регистрации политических партий и некоторых других видов добровольных объединений, в том числе религиозных); судебных приставов. Министерство юстиции обеспечивает реализацию государственной политики в области юстиции, участвует в обеспечении правовой базы для деятельности органов государства, по поручениям Президента участвует в экспертизе законов, направленных ему для подписания, участвует в разработке законопроектов, вносимых в парламент Правительством, проводит юридическую экспертизу правовых актов, вносимых органами государственной власти, а также актов, принятых субъектами Украины, ведет учет и регистрирует нормативные правовые акты, издаваемые отраслевыми органами исполнительной власти (министерствами, ведомствами). 2.Государственное управление в сфере социальных отношений Социальная сфера жизни общества включает труд, здравоохранение, образование, науку, культуру, иные социальные отношения. Их нередко сложно отделить от экономических и политических отношений (например, труд — это не только социальное явление, но и важнейшая экономическая категория, а отношения социальных коллективов по вопросам труда часто приобретают политический характер). В современных условиях главная задача государственного регулирования социальных отношений состоит в том, чтобы содействовать социальной солидарности и социальной справедливости, а поскольку борьба различных классов и социальных слоев за удовлетворение собственных интересов неизбежна, она должна протекать на основе состязательности и в рамках правового тюля, в целях поиска согласия, компромиссов. Для решения этих задач парламент принимает соответствующие кодексы законов и законы: о порядке разрешения трудовых конфликтов (в том числе о забастовках), о создании трехсторонних комиссий, состоящих из представителей государства, профсоюзов (работников) и предпринимателей (работодателей), об установлении минимальных размеров оплаты труда, об оплачиваемых выходных днях и отпусках, о государственной социальной помощи, о пособиях по безработице и т.д. Эти нормы распространяются на все предприятия, независимо от формы собственности. Действуют законы о пенсиях, медицинском обслуживании, образовании, устанавливаются льготы для малообеспеченных и многодетных семей, инвалидов, ветеранов войны и труда и т.д. Парламент поощряет благотворительность, уменьшая налогооблагаемую базу на соответствующий размер. Как и в сфере экономики, в области социальных отношений глава государства и правительство контролируют исполнение принятых законов, своими актами развивают их положения. Оперативным управлением ведают министерства (ведомства), на местном уровне — их территориальные управления и отделы. Особенностью сферы социального регулирования является то, что в ней преобладают учреждения (в экономической сфере — предприятия). Решающее значение в жизни общества имеет труд. Положения о роли труда содержатся во многих зарубежных конституциях (Испания, Италия, Португалия и др.). С вопросами труда связаны многие аспекты социального развития, пенсионное обеспечение, трудовая и иная миграция (территориальное перемещение, сопровождающееся изменением места жительства населения), вопросы отдыха и быта. Министерство социальной политики Украины обеспечивает реализацию государственной политики в сфере занятости, социальной защиты населения, социального страхования, оплаты, нормирования, стимулирования, охраны и условий труда, пенсионного обеспечения, социального обслуживания населения, социально-трудовых отношений и трудовой миграции. Оно создает территориальные органы по урегулированию коллективных трудовых споров, разрабатывает комплексные программы использования трудовых ресурсов, повышения доходов граждан, развития социального страхования, организации пенсионного обеспечения, совершенствования социального партнерства государства, труда и капитала, социальной защиты женщин, детей, ветеранов, инвалидов, пенсионеров, в том числе разрабатывает проекты законодательных актов о льготах менее обеспеченным гражданам и о замене льгот выплатой денежного содержания, проводит мероприятия по охране труда и технике безопасности. Министерство готовит проекты законов по пенсионному обслуживанию населения, разрабатывает целевые программы, осуществляет социальные выплаты в виде пособий по безработице, совместно с органами местного самоуправления содействует гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям - в подборе необходимых работников. Труд человека непосредственно связан с состоянием его здоровья, физического и психического. Этими вопросами также занимается Министерство здравоохранения Украины. Оно координирует в этой сфере деятельность других органов исполнительной власти. Министерство действует в тесном контакте с соответствующими территориальными органами, с Академией медицинских наук Украины, обществом Красного креста и Красного полумесяца, с профессиональными медицинскими ассоциациями. На местах в систему Министерства входят его территориальные органы (управления, отделы), государственные лечебно-профилактические, научно-исследовательские, образовательные учреждения, санатории, курорты, аптеки, предприятия, санитарно-эпидемиологические станции. Министерство разрабатывает основы государственной политики в области здравоохранения, организует систему медицинской помощи населению, осуществляет государственный санитарно-эпидемиологический надзор, охрану здоровья населения, научные исследования по вопросам здравоохранения, внедряет их в медицинскую практику, обеспечивает методическое руководство, разрабатывает нормативы и стандарты, контролирует качество медицинской помощи и лечебных средств, проводит медицинскую экспертизу в случае заболеваний, инвалидности, заботится об охране семьи, материнства, детства. Квалифицированный и производительный труд требует общего и профессионального образования. Образование формирует также духовный мир человека, совершенствует его способности. В настоящее время каждый третий россиянин (около 50 млн человек) учится или повышает свою квалификацию. Образование — приоритетная сфера. В Украине существует бесплатное общее полное (среднее) одиннадцатилетнее образование, начальное и среднее профессиональное образование (профтехшколы, техникумы) в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, высшее профессиональное образование в государственных и частных высших учебных заведениях. Образование может быть получено на основе очного обучения, очно-заочного (вечернего), заочного, экстерном (самообразование или образование на дому со сдачей экзаменов), но по некоторым специальностям получение высшего профессионального образования в заочной форме или в форме экстерна не допускается (например, медицина, военное дело, иностранные языки). Для любой формы образования и обучения действует единый государственный образовательный стандарт (необходимый минимум знаний). В Украине сложилась следующая система государственных органов управления образованием: Министерство образования, науки, молодежи и спорта Украины; соответствующие управления (департаменты, отделы) в других министерствах и ведомствах, которые управляют своими учебными заведениями данного профиля (военные училища, институты и академии в министерствах обороны, внутренних дел, здравоохранения, транспорта); государственные органы управления образованием в субъектах Украины. Существуют и муниципальные (местные) органы управления образованием (например, отделы народного образования, входящие в администрацию муниципального района или муниципального городского поселения), они занимаются прежде всего вопросами начального и начального профессионального (профтехшкола) образования. Государственные органы образования разрабатывают целевые программы, государственные образовательные стандарты, создают структуру образования, осуществляют государственную аккредитацию образовательных учреждений (после этого учреждения вправе выдавать документы, дипломы об образовании единого государственного образца), устанавливают эквивалентность документов об образовании, в частности иностранных документов (нострификация), определяют порядок аттестации педагогических работников, финансируют созданные ими образовательные учреждения и устанавливают нормативы материальной и иной обеспеченности образовательного процесса. Министерство образования, науки, молодежи и спорта Украины занимается формированием и обеспечением реализации единой научно-технической политики. Оно осуществляет управление в сфере науки и технологий гражданского назначения, работает в тесном взаимодействии с нацианальной академией наук, отраслевыми государственными академиями наук, сотрудничает с вузами. Министерство определяет приоритетные направления развития науки и техники, организует работу по решению важнейших межотраслевых научных и научно-технических проблем, координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере научно-технической информации, содействует международному научно-техническому сотрудничеству, разрабатывает меры по рациональному размещению на территории страны научно-технического потенциала, определяет исполнителей и объекты финансирования по приоритетным направлениям, утверждает номенклатуру научных специальностей и др. Оно осуществляет аккредитацию научных организаций и ведет сводный реестр (регистрацию) таких организаций. Важное значение имеет государственная охрана научных достижений. Такую охрану осуществляет федеральное агентство по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам в составе Министерства образования, науки, молодежи и спорта Украины. Оно имеет исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и организационные функции в области охраны интеллектуальной, промышленной собственности, изобретений, товарных знаков и др. Охраняются также права автора литературного произведения. 3. Государственное управление в сфере культуры и идеологии Сфера культуры и идеологии — деликатная сторона жизни общества, но государственное регулирование в какой-то мере распространяется и на нее. Выше уже говорилось о конституционных нормах, разрешающих или запрещающих (в тоталитарных государствах) идеологический плюрализм. К этой сфере относятся многие конституционные нормы о свободе слова, печати, информации, научной и иной творческой деятельности, свободе преподавания (в высшей школе), защите памятников истории и культуры и т.д. Практической деятельностью по обеспечению этих норм в разных странах занимаются многие органы государственного управления: министерства печати или информации, образования, культуры, комитеты по охране памятников культуры и др. Действуют государственные издательства, теле- и радиокомпании, издаются государственные (правительственные и др.) газеты и журналы. Мінкультури України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади щодо формування державної політики у сфері кінематографії, формування та забезпечення реалізації державної політики у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин України. Культура имеет не только духовно-интеллектуальное, но и материальное выражение (музеи, библиотеки, архитектура, архивы и т.д.), но в данном случае эти материальные средства в конечном счете преследуют цели духовного развития личности. Поскольку культура имеет материальный элемент, она лучше поддается государственному регулированию, чем сфера чисто духовных интересов. В Украине к этой сфере примыкает деятельность Министерства транспорта и связи Украины, т.к. культура связана со спортом и туризмом. Свободу собраний на открытом воздухе, уличных шествий и демонстраций обеспечивает милиция. Экономика обеспечивает культуру необходимыми материальными ресурсами. Словом, почти нет такой отрасли управления, которая стояла бы особняком от вопросов культуры. Все министерства, в какой-то мере соприкасающиеся с вопросами культуры, действуют в тесном сотрудничестве с общественными объединениями творческой интеллигенции - союзами писателей, журналистов, художников и др. Эти союзы также выполняют некоторые управленческие функции, которые предоставлены им государством. Пределы такого управления определяются их уставами, зарегистрированными в органах государства. Осуществление управленческих (по существу, государственных) полномочий общественными объединениями - одна из особенностей управления в области культуры. Государственное управление и сфера личной жизни человека Сфера личных отношений — еще более деликатная область, чем духовная жизнь общества. Государственное регулирование личной жизни человека является минимальным и возможно лишь постольку, поскольку те или иные стороны личной жизни приобретают общественное значение (например, воспитание детей в семье). Кроме того, оно осуществляется на уровне законов, наиболее общих правил, а не путем исполнительно-распорядительных актов органов государственного управления (актов правительства или министерств). Как и в других странах, в Украине действует законодательство о браке и семье. Оно устанавливает равноправие супругов в семье, алиментные обязательства, обязанность родителей воспитывать детей и обязанность детей помогать своим престарелым родителям. Межотраслевое государственное управление Выше говорилось об отраслевом государственном управлении. Однако многие министерства и ведомства выходят за рамки отрасли, управляют объектами разного профиля либо одинаковые объекты находятся в ведении разных министерств (например, машиностроительная промышленность находится в ведении министерств и ведомств, ведающих транспортом, связью, строительством и т.д.). Иными словами, некоторые министерства обладают полномочиями подведомственного характера, осуществляют некоторые функции в отношении объектов, не входящих в систему данного министерства. Эти функции могут быть координирующими (для преодоления рассогласованности действий отдельно взятых министерств), а могут быть и обязывающими, хотя и те, и другие соответствуют профилю данного министерства (ведомства). Суть межотраслевой координации заключается в том, что координируемые объекты организационно не подчинены субъектам координации, но должны согласовывать с ними свои действия. В то же время координирующие органы могут принимать меры обязательного характера (но только в целях координации) в отношении таких объектов. Это — функциональное межотраслевое регулирование. Обязывающие меры, не относящиеся к координации, в межотраслевом управлении обычно связаны с контролем и надзором, с правом наложения административных взысканий. В Украине для преодоления несогласованности действий отраслевых органов управления созданы советы, комитеты и комиссии внутри КМУ, объединившие руководителей групп родственных министерств и возглавляемые руководителем того министерства, профиль деятельности которого является доминирующим в координируемой сфере деятельности. Координирующей деятельностью и функциональным управлением занимаются многие министерства и ведомства. К их числу относятся Министерство энергетики и угольной промышленности (координирует деятельность всех ведомств в этой области), Министерство экологии и природных ресурсов (координирует охрану окружающей среды, осуществляет экологический контроль), Министерство финансов (денежное обращение - одна из основ экономики государства). Координационные задачи по тем или иным вопросам выполняют некоторые национальные службы и агентства, находящиеся в составе министерств. Важнейшим элементом межотраслевого управления являются государственный контроль и надзор. Из приведенных выше названий видно, что такие обязанности возложены на многие центральные службы. Почти все они также вправе налагать административные взыскания на неподчиненные им органы, должностных лиц и граждан. Полномочия этих служб обычно выходят за пределы данного министерства: они осуществляют функциональный контроль в отношении других, неподчиненных организаций по предмету деятельности своего министерства, ведомства (экологический контроль в отношении всех природопользователей, финансовый контроль в отношении всех получателей бюджетных средств, архитектурный контроль в отношении всех застройщиков и т.д.). |