Теория государственного управления. Конспект лекций Теория ГУ. Конспект лекций по учебной дисциплине профессионального цикла базовой части Теория и механизмы современного государственного управления
 Скачать 0.84 Mb.
|
|
Государственное регулирование финансов и основные концепции финансового регулирования Государство формирует экономическую политику и осуществляет законодательное регулирование экономики на макро- и микроуровнях, то есть государственное регулирование представляет собой законодательно оформленную систему воздействия на экономические процессы в социально-экономической жизни общества. Все направления государственного регулирования взаимосвязаны между собой и влияют друг на друга. Регулирующая роль государства не ограничивается сферой государственной собственности и не предполагает наличия преимущества государственной собственности на средства производства. Воздействие государства на экономику осуществляется через систему законодательных актов, государственных и муниципальных законодательных представительных и исполнительных органов власти. В основу государственного регулирования заложена определённая финансовая концепция. На данный момент в Украине теоретически или практически освоены три основные концепции: 1. монетаризм; 2. кейнсианство; 3. политика экономического роста. В современном мире наиболее известные и прямо противоположные по своим положениям являются две концепции: монетаризм и кейнсианство. В качестве идеологических постулатов монетаристы приветствуют свободный нерегулируемый рынок и предписывают государству единственную функцию- поддержание стабильности темпа роста денежной массы в стране. Монетаризм широко используется МВФ для реализации программ, финансовой стабилизации в государствах, которые испытывают значительные экономические трудности и привлекают внешние кредиты для централизации финансирования дефицита государственного бюджета. Практическая рекомендация монетаристской концепции сводится к следующему: 1. сокращение государственных расходов, 2. повышение налогов. Целью политики является сокращение покупательной способности населения, снижение, а по возможности ликвидация дефицита государственного бюджета, уменьшение уровня инфляции. Одновременно с этим происходит неизбежно уменьшение темпов роста объёма производства продукции, так как сокращение спроса приводит к трудностям сбыта произведённой продукции. Сдерживание спроса предприятий и физических лиц путём жёсткой денежной политики связано с политикой «дорогих денег» через сокращение денежной массы и темпов эмиссии, что не создаёт условий для прироста продукции, который мог бы обеспечить снижение цен. В этих условиях у предприятий ограничены возможности привлечения кредитов извне, поэтому в связи с уменьшением спроса неизбежно происходит сворачивание производства и сокращение его объёмов. Противоположной концепцией является финансовая концепция кейнсианства. В идеологической основе выступает государственное регулирование экономики и государственная поддержка проводимых в экономике страны институциональных преобразований. В практическом смысле концепция основана на экспансионистской финансовой политике, включающей уменьшение налогов, увеличение налогооблагаемой базы, многократное на этой основе увеличение государственных расходов. При этом увеличивается денежная масса в обращении, что приветствуется. Приветствуются также государственные инвестиции в реальный сектор экономики, в человеческий капитал, расширяется, покупательная способность населения, увеличивается совокупный спрос на товары, работы, услуги. Такая финансовая политика имеет обратную сторону, и опасна, так как требует жёсткого контроля за ценами, так как издержи производства имеют тенденцию к росту. В условиях расширения кредитования государством реального и общественного секторов создают риск дополнительной инфляции. Увеличение государственных расходов возможно двумя путями: 1. за счёт повышения эффективности использования бюджетных денег; 2. за счет увеличения налоговых поступлений, которое эффективно, если происходит не за счёт увеличения налоговых ставок и количества налогов, а за счёт расширения темпов прироста выпускаемой продукции. В этом случае, когда растёт производство, можно добиться увеличения налоговых поступлений в бюджет, не повышая ставки налогов, не вводя дополнительные сборы. только в этом случае расширится налогооблагаемая база. Темпы роста государственных расходов не должны превышать темпы роста доходов, за этим нужен государственный контроль. Для реализации экономической политики государство должно иметь долгосрочные программы и проекты, централизованные инвестиционные вложения с просчитанным экономическим эффектом от их реализации с сведением коррупции в государственном аппарате к разумному уровню. Эти две концепции в чистом виде применяются крайне редко, причём применить их не так просто. К примеру, применение первой концепции в разных государствах привело к полному провалу. Применение второй чревато срывом к росту темпов инфляции вплоть до гиперинфляции и ростом бюджетного дефицита. При определённых благоприятных условиях эта концепция может дать положительный результат, но она требует разработки твёрдой законодательной базы для каждого проекта, твёрдых рамок для вмешательства государства в предпринимательскую деятельность. В 90-е годы прошлого века появилась третья концепция, которую условно называют «политика экономического роста». Главный элемент государственного регулирования этой концепции - девальвация национальной валюты, которая приводит к уменьшению цены продукции, произведённой внутри страны, уменьшение затрат на производство и реализацию, следовательно, увеличение конкурентоспособности национальной продукции. Одновременно с этим происходит сдерживание внутреннего потребления из-за падения реальной заработной платы в стране. При этом отмечается удорожание импорта, удешевление экспорта, увеличивается размер внешнего долга, увеличивается количество денег, которые вынужден затрачивать государственный бюджет на выплату процентов по внешним долгам. Правда, стимулирование экспорта способствует погашению внешних долгов, так как обеспечивает увеличение притока иностранной валюты в государство и увеличение золотовалютных резервов. Чтобы добиться хороших последствий, государство должно обеспечивать положительное сальдо торгового баланса страны, только за счёт этого оно может покрыть возросшие расходы на выплату внешних долгов. Для внутреннего состояния экономики имеет решающее воздействие сокращение издержек производства и себестоимости единицы продукции. Сама девальвация не может этого обеспечить, хотя сторонники монетаристской концепции считают, что результат свободного ценообразования - уравновешивание спроса и предложения, достижение стабильности. Кейнсианство считает, что цены малоподвижны, не могут реагировать на состояние спроса и предложения, изменение цен не может служить ориентиром в рыночной конъюнктуре. Показатели, что быстро реагируют на соотношение спроса и предложения - объём продаж и величина запасов товарно - материальных ценностей на производстве. между уровнями цен и денежной массой существует определённая зависимость, причём различные школы по-разному трактуют её. Монетаристы считают, что это прямая и непосредственная зависимость, любое увеличение денежной массы приводит к росту инфляции и ЦБ должен следить за темпами роста денежной массы в обращении. но политика жёсткого сдерживания темпов роста денежной массы в условиях повышенного спроса на деньги приводит к тому, что деньги - главный дефицит. Предприятия изобретают квазиденьги (векселя), переходят на бартер. Это выгодно тем, кто занимается бартером, так как даже в высокую инфляцию их реальные доходы растут, но доходы государства резко падают, платёжеспособный спрос населения резко сокращается. Кейнсианская школа считает, что в соотношении между уровнем цен и денежной массой есть одно опосредующее, но важное звено - степень монополизированности экономики в целом и отрасли в частности, так как рост цен в монопольном секторе всегда в разы выше, чем там, где реальная конкуренция, а чем выше степень монополизации, тем выше уровень инфляции. Поэтому кейнсианцы считают, что дело не в объёме денежной массы, глупо её сокращать, дело в регулировании цен в монопольных секторах, которое должно проводить государство путём установления предельного уровня ежегодного повышения цен, который не может превышать уровень инфляции в стране более, чем на 2-3%. В действительности государство применяет элементы всех экономических концепций, выборочно по необходимости, в зависимости от задач, никакого единого рецепта, применимого для всех стран не существует, каждая политика имеет плюсы и минусы, у всего есть обратная сторона медали. Лекция 3 «Государственное управление как развивающаяся система» 1.Субъекты и объекты государственного и регионального управления 2. Уровни и ветви государственного управления. 3. Функции государственного управления. 4. Принципы формирования системы государственного управления 5.Основные элементы системы государственного управления. 6.Методы государственного управления 1.Субъекты и объекты государственного и регионального управления Всякая система управления имеет как субъектную, так и объектную природу и может быть рассмотрена только с учетом многоуровневых взаимодействий со средой. Есть субъект, который определяет характер управленческого воздействия. И есть объект, в отношении которого это воздействие осуществляется. Специфика государственного управления заключена в том, что субъектом этого управления выступает специально уполномоченный представительный аппарат, осуществляющий свои функции исключительно на профессиональной основе. При этом в сфере государственного управления можно выделить следующие способы воздействия субъекта на объект: постоянное и эпизодическое, силовое и мягкое, радикальное и постепенное, прямое и опосредованное. В состав объектов государственного управления следует отнести социально-экономические процессы, общественные институты, а также различные социальные группы, действующие на территории данного государства. Чтобы воздействие субъекта на объект было максимально эффективным, необходимо своевременное и точное представление о поведении объекта, которое может дать организация прямых и обратных связей между сторонами этого взаимодействия. 2. Уровни и ветви государственного управления. Предметом системы государственного управления является территориальное образование. Территориальное образование может выступать в роли государства, региона или любого другого территориального поселения, располагающего административными границами, являющегося составной частью региона, а также наделенного формальной способностью к самоуправлению. Основу системы управления территориальными образованиями составляют вертикальные и горизонтальные связи, создающие устойчивые для каждого образования структуры управления и определяющие характер работы составляющих эти структуры социальных институтов. Вертикальные связи включают в себя разделение территориальных образований на уровни власти, тогда как горизонтальные - на ветви власти. Уровни власти - это вертикальные упорядоченные ранги исполнительской деятельности, разделенные в соответствии с режимом делегирования полномочий от высших управленческих звеньев низшим. Количество уровней свидетельствует о степени субординации в принятии управленческих решений и порядке передачи командной информации. Уровни власти задают способ разделения административной ответственности между должностными функциями в организационной структуре. Причем число уровней тем больше, чем более обширным становится количество этих функций и чем выше степень их специализации. Ветви власти (зоны управления) - горизонтально упорядоченные направления управленческой деятельности, определяемые в соответствии с принципом разделения властей, используемого в условиях демократического политического режима. Традиционно к ветвям власти относят исполнительную, законодательную и судебную. Идентификационными признаками, на основе которых определяется содержание ветви власти, являются следующие: наличие специализированных органов государства, наделенных широкими полномочиями; юридическое закрепление места, которое занимает эта власть в иерархии системы управления государством; структура органов власти, приходящихся на каждую ветвь, является иерархической и сквозной, охватывающей все имеющиеся уровни и ориентированной на комплексные общие цели; цели, ставящиеся перед ветвью власти, имеют общегосударственный характер и не могут быть приписаны ни одному из ведомств отдельно. Государственное управление призвано регулировать социальные отношения, обеспечивающие защиту и воспроизводство целостности государства и его основных институтов. Преимущественным направлением вектора государственного управления является направление "сверху - вниз", в связи с чем государство берет на себя право реализации общественного интереса в развитии составляющих его территориальных образований. Вектор муниципального управления имеет направление "снизу-вверх", будучи призванным адаптировать местный территориальный интерес к государственному. Смысл этой адаптации состоит в обустройстве среды непосредственного обитания человека, удовлетворении его первоочередных потребностей и налаживании межхозяйственных связей между территориями. Объектом муниципального интереса являются вопросы местного значения, характер и особенности которых могут быть адекватно осознаны только людьми, непосредственно проживающими на данной территории. Удовлетворение муниципального интереса есть обязательное условие для удовлетворения общественного (государственного) интереса. При разделении власти на государственную и муниципальную необходимо учитывать глубокое внутреннее различие между публичной и социальной (общественной) властями. Особенностью публичной власти является непременное наличие санкционных возможностей, делегируемых учредителями ее центрального аппарата представительному органу управления. Публичная власть обладает верховенством в решении вопросов государственного значения, публикуя распоряжения, обязательные для исполнения. Государственное управление - это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. В основе государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его граждан. Среди приоритетных направлений в реализации общественного (государственного) интереса лежит необходимость исполнения нескольких функций: защитной, оборонной, социальной, правовой, экономической, политической и арбитражной. Государственное управление становится возможным благодаря существованию государственной власти. Государственная власть является органом легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии соблюдения государственного интереса. Главным признаком государственной власти является ее целостность, неделимость и суверенность. 3. Функции государственного управления. Системный характер государственного управления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов. В качестве системы государственное управление реализует несколько функций: Институциональную - через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий. Регулятивную - через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов. Целеполагающую - через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ. Функциональную - через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей. Идеологическую - через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства. 4. Принципы формирования системы государственного управления Основными принципами формирования системы государственного управления являются: Принцип разделения властей. Принцип комплементарности. Принцип субсидиарности. Принцип суверенности. Принцип демократизма. Принцип гомогенности. Принцип разделения властей, введенный в 1748 г. Французом Ш. Монтескье (1698-1755), предполагает разделение единоличной государственной власти на три сферы: законодательную, исполнительную и судебную, что должно служить условием эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата. Система сдержек и противовесов, представленная реализацией принципа, способствует формированию сбалансированной политической системы, отвечающей признакам справедливости и целесообразности. Принцип комплементарности характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти. Принцип нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления по различным территориальным уровням. Характерным признаком равномерного распределения власти в структуре управления является выделение властных полномочий как сверху, так и снизу. Принцип субсидиарности определяет процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти. Действие принципа определяет устойчивую последовательность исполнения властных полномочий управленческими органами и порядок распределения ответственности этих органов перед населением. Передача полномочий на более высокий уровень управления в соответствии с этим принципом может быть осуществлена только при условии невозможности их исполнения на низшем уровне. Принцип субсидиарности имеет два измерения: вертикальное и горизонтальное. Вертикальное измерение включает распределение властных полномочий между уровнями власти в направлении от местной власти к государственной. Горизонтальное измерение охватывает процедуру распределения полномочий между ветвями власти на федеральном, региональном или местном уровнях. Принцип суверенности предполагает наличие фактической независимости как существенного признака государства. Государственный суверенитет означает "верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных правомочий и независимости государства в рамках международного правопорядка". Принцип демократизма нацеливает на необходимость активного участия городского населения в принятии решений государственного и муниципального значения. Принцип гомогенности отображает преимущество федерального права перед региональным. 5.Основные элементы системы государственного управления. Государственное управление представляет собой сложный процесс взаимодействия основополагающих элементов, результатом которого становится особая система государственного управления, обуславливающая способ и характер взаимодействия составляющих ее социальных институтов. Основу системы государственного управления составляют четыре элемента. |