Теория государственного управления. Конспект лекций Теория ГУ. Конспект лекций по учебной дисциплине профессионального цикла базовой части Теория и механизмы современного государственного управления
 Скачать 0.84 Mb.
|
|
Лекция 5 «Законодательная власть в системе государственного управления» 1. Роль законодательной власти в государственном управлении 2. Верховная Рада Украины — единственный орган законодательной власти Украины 3. Полномочия Верховной Рады Украины 4. Функции Верховной Рады Украины 5. Основные формы деятельности Верховной Рады Украины 1. Роль законодательной власти в государственном управлении Законодательная власть предполагает право, возможность и способность принимать от имени народа (обычно парламентом) или непосредственно народом — корпусом избирателей на референдуме общеобязательные правила (законы) - нормативные акты государственного значения, имеющие наиболее общий характер и высшую юридическую силу (среди них верховную юридическую силу имеет основной закон — Конституция). Такие правила определяют основы общественно значимого (или полагаемого общественно значимым) поведения и деятельности физических и юридических лиц, органов государства, государственных организаций, общественных и иных объединений. Законодательная власть рассматривается как выражение воли народа (хотя это не всегда так), его интересов, народного суверенитета. Поэтому законы имеют особую юридическую силу и приоритет по сравнению с государственными актами исполнительной, судебной и иных ветвей власти. Акты президентов, правительств, судов не могут противоречить закону. Напротив, они основывают свою деятельность на нормах закона, применяют его. Лишь органы конституционного контроля (например, конституционные суды) могут лишить закон действия (хотя и не отменить его юридически), если признают, что закон противоречит Конституции, т.е. основному закону, обладающему высшей юридической силой. В некоторых мусульманских странах (Иране, Пакистане и др.) закон также может быть лишен действия, если он противоречит Корану. Органы законодательной власти. Органы законодательной власти осуществляют управление государством прежде всего путем принятия законов и иных правовых актов, а также путем формирования других органов государства и осуществления контроля за их деятельностью. Они действуют на разных уровнях. Есть общегосударственные законодательные органы, органы субъектов федерации и законодательные органы автономных образований, имеющих политический характер. Органом законодательной власти является прежде всего парламент. Это обобщенное название однопалатного или, чаще, двухпалатного общегосударственного представительного органа. В очень редких случаях (в прошлом в ЮАР, Югославии) парламент состоял из большего числа палат (от трех до шести). В некоторых странах в доктрине используется триединое понятие парламента (в Великобритании — две палаты и монарх, в Индии — две палаты и президент). Иногда парламентами называют также законодательные органы субъектов федераций, но обычно в данном случае используются термины «законодательное собрание», «легислатура». В России функции парламента выполняет двухпалатное Федеральное Собрание. Однопалатный парламент имеет разные названия (Всекитайское собрание народных представителей, Народное собрание — в Египте, фолькетинг — в Дании, риксдаг — в Швеции). Одна из палат двухпалатного парламента называется обычно палатой депутатов (представителей), национальным собранием (в России — Государственная Дума), другая — сенатом (в федерациях — иногда совет союза; в России — Совет Федерации). Почти во всех странах большими правами обладает нижняя палата. Она всегда избирается непосредственно гражданами (частичные исключения есть в единичных странах, например, в монархиях Бутане, Свазиленде), но иногда закон устанавливает фиксированное представительство от разных категорий населения (например, в Уганде помимо общей нормы представительства есть 10 представителей от армии, пять — от пенсионеров и инвалидов, три — от рабочих и т.д.). Те или иные фиксированные нормы представительства (в частности, для женщин, приверженцев некоторых религий) существуют во многих странах Востока (Иран, Пакистан и др.) Верхняя палата парламента может формироваться путем прямых, косвенных выборов, назначения и др. В странах с влиянием англосаксонской системы права действует правовой обычай, согласно которому депутат нижней палаты (и соответственно выдвигаемый кандидат) должен проживать в том избирательном округе, от которого избирается. В некоторых других странах такой порядок установлен законом. Иногда он распространяется и на некоторых других должностных лиц на местах (например, на избираемых губернаторов). Это относится обычно к тем странам, где существуют одномандатные и небольшие многомандатные округа. Как правило, парламент — единственный законодательный орган государства, и орган коллегиальный. Свои решения он принимает на заседаниях. Так действует парламент и в Украине. Однако в некоторых странах в дополнение к парламенту или вместо него существуют другие законодательные органы. В тех мусульманских странах, где нет парламента, законодательствует монарх — король, эмир, султан (Саудовская Аравия, Катар, Оман) или совет монархов (эмиров) составных частей федерации (Объединенные Арабские Эмираты). Правда, юридически их акты называются обычно не законами, а низамами, поскольку считается, что все необходимые законы (кануны) содержатся в Коране. В условиях военных режимов законодательствуют фактически военные советы, создаваемые после переворота (парламент распускается), а иногда — их председатель, объявляемый президентом. Изданные ими акты тоже обычно называются не законами, а законодательными декретами, декрет-законами, прокламациями и т.д. В некоторых странах законы, обычно по наиболее важным вопросам (в частности, об изменении конституции), принимают надпарламентские органы, состоящие из всех членов парламента, а также из других лиц. В их состав входят президент, лица, избираемые или делегируемые от определенных социальных, а иногда и этнических групп, губернаторы, члены правительства, другие высшие должностные лица (например, судебных органов или прокуратуры). Орган надпарламентского типа существует в Туркменистане (Халк Маслахаты), в Индонезии (в последней стране он собирается раз в пять летили в условиях чрезвычайных событий, главным образом для принятия программы развития, выборов президента и вице-президента), в Афганистане (Великая джирга). Законы в некоторых странах могут принимать также подпарламентские органы, или мини-парламенты (Греция, Италия, Испания, Португалия и др.). Это так называемые решающие комиссии (постоянные комиссии или секции) парламента, которых, например в Греции, может быть создано не более двух. В таких мини-парламентах представлены пропорционально все фракции парламента. Решающие комиссии не вправе, однако, принимать законы по важным вопросам (конкретный перечень запретов установлен конституцией), а по другим — если против этого возражает хотя бы 10 часть парламентариев (Италия). 2. Верховная Рада Украины — единственный орган законодательной власти Украины Верховная Рада по Конституции Украины — единый, общенациональный, коллегиальный, выборный, однопалатный, постоянно действующий орган законодательной власти Украины. Приоритетной чертой украинского парламента как органа законодательной власти есть единственность, исключительность, универсальность в системе органов государственной власти, которая обусловлена прежде всего унитарным характером нашего государства, то есть государственным устройством, уже упомянутым делением государственной власти, его внутренней структурой и др. Ныне в Украине не существует других органов законодательной власти — общенациональных или местных — кроме Верховной Рады. До 1992 г. в период между сессиями Верховной Рады законодательную власть осуществлял ее Президиум путем внесения изменений и дополнений к действующим законодательным актам, Верховная Рада и есть общенациональным представительным органом государственной власти, поскольку она представляет весь украинский народ — граждан Украины всех национальностей и выступает от лица всего народа. Это вытекает как из Преамбулы Конституции и ее содержания, так и из названия парламента — "Верховная Рада Украины". Коллегиальный характер Верховной Рады как парламента Украины состоит в ее составе и порядке работы. Верховная Рада состоит из 450 народных депутатов (ст. 76 Конституции) и есть полномочной при условии избрания не менее чем двух третей от ее конституционного состава (ст. 82 Конституции). Решение Верховной Рады принимаются на ее пленарных заседаниях путем голосования (ст. 84 Конституции). Законы и прочие акты Верховная Рада принимает большинством от ее конституционного состава, кроме случаев, предусмотренных Конституцией (ст. 91). Выборный характер украинского парламента, как и парламентов других стран, состоит в том, что он формируется исключительно путем выборов народных депутатов. Эти выборы есть, как правило, свободными и демократическими. Они проводятся на основе общего, равного и прямого избирательного права путем тайного голосования. Одной из важных особенностей украинского парламента и есть его однопалатность. Такая структура которая не является типичной для больших и средних государств, но в Украине на это являются весомые причины объективного и субъективного характера. Однопалатная структура украинского парламента обусловлена прежде всего тем, что Украина унитарное государство (ст. 2 Конституции), становление парламентаризма в Украине (в его классическом понимании) находится на начальном этапе, украинское общество и, как следствие этого, украинский парламент есть лишь относительно структурированными, а организация государственной власти по принципу его деления на законодательной, исполнительную и судебную утвердилась в Украине далеко еще не во всех отношениях и другими обстоятельствами. Конечно, однопалатный характер парламента порождает и может порождать со временем определенные проблемы, в частности, относительно темпов законотворчества и качества законодательных актов, места законодательной функции в системе функций парламента, относительно его отношений с другими органами государственной власти, связей парламентариев с избирателями и с парламентами других стран и т.п. Но при отсутствии достаточных внешних предпосылок для двухпалатной структуры наш парламент на этом пути может пройти определенное расстояние своего внутреннего развития, вызревание, структуризации. Поскольку в ближайшие 5-10 лет предполагается выполнение парламентом значительного объема работ, практически создание новой системы законодательства и права, то вероятно, что на протяжении этого времени будет происходить интенсивное развитие инфраструктуры парламента, широкое привлечение к законопроектным работам органов исполнительной и судебной власти, научных учреждений и учебных заведений, важное укрепление законодательных, информационных, научных и других основ деятельности парламента. Парламент Украины есть приоритетным органом в системе органов государственной власти Украины, первым среди равных. Он осуществляет законодательную власть, принимает участие в формировании органов исполнительной и судебной власти, есть общим представителем народа и выразителем его воли. Парламент Украины имеет многогранные отношения с другими органами государственной власти и с субъектами политической системы: политическими партиями и т.п. Наиболее тесные и многогранные отношения парламента с Президентом. Это обусловлен их функциями и полномочиями, предусмотренными Конституцией и законами, системой получений и противовесов один относительно одного и другими обстоятельствами. Исходным полномочием Верховной Рады в взаимоотношениях с Президентом есть право парламента назначать выборы Президента в сроки, определенные Конституцией (ст. 85). Новоизбранный Президент, заступая на свой пост, дает присягу народу Украины на торжественном заседании Верховной Рады (ст. 104 Конституции), проявляя тем самым уважение как непосредственно к народу, так и в парламент Украины. Но главным содержанием взаимоотношений парламента и Президента это сам ход осуществления своих функций и полномочий. В частности, Верховная Рада заслушивает ежегодные и внеочередные послания Президента про внутреннее и внешнее положение Украины (ст. 85 Конституции), направляет ново принятые законы Президенту (ст. 94 Конституции); предоставляет в установленному законом сроки согласие на обязательность международных договоров Украины и денонсацию международных договоров Украины, которые укладывает, как правило, Президент. Парламент утверждает указы Президента о введении военного или чрезвычайного состояния в Украине или в отдельных его регионах, про общую или частичную мобилизацию, об объявлении отдельных местностей зонами чрезвычайной экологической ситуации. Видное место во взаимоотношениях Президента с парламентом сядет вопрос формирования органов государственной власти. Так, парламент предоставляет согласие на назначение Президентом Премьер-министра, Головы Антимонопольного комитета Украины, Председателя Фонда государственного имущества, Головы государственного комитета телевидения и радиовещание, Генерального прокурора Украины, высказывает недоверие Генеральному прокурору, который имеет следствием его отставку из должности и т.п. Комитеты, как и постоянные комиссии, имеют определенные обязанности прежде всего относительно качественной и своевременной подготовки законопроектов, выводов и рекомендаций, а также выполнение поручений Верховной Рады. Верховная Рада в границах своих полномочий может создавать и временные специальные комиссии для подготовки и предшествующего рассмотрения вопросов. Для проведения расследования по вопросам, которые представляют общественный интерес, Верховная Рада может создавать временные следственные комиссии, если за это проголосовало не меньше трети от конституционного состава Верховной Рады Украины. Организация и порядок деятельности комитетов Верховной Рады, ее временных специальных и следственных комиссий устанавливается законом. Уполномоченный Верховной Рады из прав человека назначается Верховной Рада для осуществления парламентского контроля за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина (ст. 101 Конституции). Счетная палата создается для контроля за использованием средства Государственного бюджета от лица Верховной Рады (ст.98 Конституции). Для успешного функционирования новых и обновленных структур Верховной Рады первоочередным есть важное укрепление их правовой базы, в частности: принятие законов о регламенте, комитетах Верховной Рады, о статусе народного депутата и других; создание относительно целостной системы инфраструктуры парламента; широкое привлечение к осуществлению законодательных, учредительных и контрольных функций Верховной Рады всех субъектов законодательного, бюджетного, контрольного и учредительного процесса; обеспечение тесного взаимодействия Верховной Рады и ее органов с другими органами государственной власти, органами местного самоуправления и объединениями граждан. 3. Полномочия Верховной Рады Украины Конституция закрепляет широкие полномочия Верховной Рады Украины, которые определяют ее место и роль в государстве. Эти полномочия можно поделить на несколько групп. К важнейшими полномочиям относится: внесения изменений в Конституцию Украины; принятие законов; определение основ политики государства и программ общественного развития; взаимоотношений Верховной Рады и Президента Украины; формирование других государственных органов; организации административно-территориального устройства нашей страны; осуществление внешних функций государства, а также бюджетные и контрольные полномочия. Верховная Рада может рассматривать вопрос о соответствии Кабинета Министров Украины и принять резолюцию недоверия, которое определяет его отставку. Вопрос об ответственности Кабинета Министров может быть рассмотрен по предложению не менее чем 150 народных депутатов Украины (одной трети от конституционного состава Верховной Рады). Резолюция недоверия Кабинета Министров Украины считается принятой, если за нее проголосовало не менее чем 226 народных депутатов, то есть большинство от конституционного состава Верховной Рады. С целью обеспечения определенной стабильности в работе Кабинета Министров возможности Верховной Рады относительно рассмотрения вопроса о его ответственности ограничиваются. Конституция запрещает рассматривать этот вопрос больше одного раза на протяжении одной очередной сессии, а также на протяжении года после одобрения Программы деятельности Кабинета Министров. Эти правила являются, в сущности, одним из проявлений принципа деления власти. Ведь в них наравне с закреплением определенной формы контроля одной ветви власти над другой (полномочие Верховной Рады Украины рассматривать вопрос об ответственности Кабинета Министров) гарантированы ограничения влияния одной ветви власти на другую (установление определенных условий, за которые этот вопрос может рассматриваться). К полномочиям Верховной Рады Украины относится: 1) внесение изменений в Конституцию Украины в границах и порядке, предусмотренных разделом ХІІІ этой Конституции; 2) назначение всеукраинского референдума по вопросам, определенным статьей 73 Конституции Украины; 3) принятие законов; 4) утверждение Государственного бюджета Украины и внесения изменений в него; контроль за выполнением Государственного бюджета Украины, принятие решения относительно отчета про его выполнение; 5) определение основ внутренней и внешней политики; 6)утверждение общегосударственных программ экономического, научно-технического, социального, национально-культурного развития, охраны окружающей среды; 7) назначение выборов Президента Украины в сроки, предусмотренные этой Конституцией; 8) заслушивание ежегодных и внеочередных посланий Президента Украины про внутреннее и внешнее положение Украины; 9) объявление по представлению Президента Украины состояния войны и заключение мира, одобрение решения Президента Украины об использовании Вооруженных Сил Украины и других воинских формирований в случае вооруженной агрессии против Украины; 10) устранение Президента Украины с поста в порядке особой процедуры (импичмента), установленному статьей 111 Конституции Украины; 11) рассмотрение и принятие решения относительно одобрения Программы деятельности Кабинета Министров Украины; 12) предоставление согласия на назначение Президентом Украины Премьер-министра Украины; 13) осуществление контроля за деятельностью Кабинета Министров Украины соответственно этой Конституции; 14) утверждение решений о предоставлении Украиной займов и экономической помощи иностранным государствам и международным организациям, а также о получении Украиной от иностранных государств, банков и международных финансовых организаций займов, не предусмотренных Государственным бюджетом Украины, осуществление контроля за их использованием; 15) назначение или избрание на должности, увольнение с должности, предоставление согласия на назначение и увольнение из должностей лиц в случаях, предусмотренных этой Конституцией; 16) назначение на должности и увольнение с должности Председателя и других членов Счетной палаты; 17) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного Верховной Рады Украины из прав человека; заслушивание его ежегодных докладов о состоянии соблюдения и защиты прав и свобод человека в Украине; 18) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Национального банка Украины по представлению Президента Украины; 19) назначение и увольнение половины состава Совета Национального банка Украины; 20) назначение половины состава Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещание; 21) назначение на посада и прекращение полномочий членов Центральной избирательной комиссии по представлению Президента Украины; 22) утверждение общей структуры, численности, определение функций Вооруженных Сил Украины, Службы безопасности Украины, других образованных соответственно законам Украины воинских формирований, а также Министерства внутренних дел Украины; 23) одобрение решения о предоставлении воинской помощи другим государствам, о направлении подразделов Вооруженных Сил Украины к другому государству ли о допуске подразделов вооруженных сил других государств на территорию Украины; 24) предоставление согласия на назначение на должности и увольнение из должностей Президентом Украины Головы Антимонопольного комитета Украины, Председателя Фонда государственного имущества Украины, Головы Государственного комитета телевидения и радиовещание Украины; 25) предоставление согласия на назначение Президентом Украины на должность Генерального прокурора Украины; высказывание недоверия Генеральному прокурору Украины, которая имеет следствием его отставку из должности; 26) назначение трети состава Конституционного Суда Украины; 27) избрание судий бессрочно; 28) досрочное прекращение полномочий Верховной Рады Автономной Республики Крым при наличии вывода Конституционного Суда Украины о нарушении ею Конституции Украины или законов Украины; назначение внеочередных выборов в Верховной Рады Автономно Республики Крым; 29) образование и ликвидация районов, установление и изменение границ районов и мост, отнесение населенных пунктов к категории городов, наименование и переименование населенных пунктов и районов; 30) назначение очередных и внеочередных выборов в органов местного самоуправления; 31) утверждение на протяжении двух дней из момента обращения Президента Украины указов о введении военного или чрезвычайного состояния в Украине или в отдельных его местностях, про общую или частичную мобилизацию, об объявлении отдельных местностей зонами на обычной экологической ситуации; 32) предоставление в установленный законом срок согласия на обязательность международных договоров Украины и денонсация международных договоров Украины; 33) осуществление парламентского контроля в границах, определенных этой Конституцией; 34) принятие решения о направлении запроса к Президенту Украины на требование народного депутата Украины, группы народных депутатов или комитета Верховной Рады Украины, предварительно поддержанную не менее чем одной третью от конституционного состава Верховной Рады Украины; 35) назначение на посада и освобождение от должности руководителя аппарата Верховной Рады Украины; утверждение сметы Верховной Рады Украины и структуры ее аппарата; 36) утверждение перечня объектов права государственной собственности, что не подлежат приватизации; определение правовых основ изъятия объектов права частной собственности. Верховная Рада Украины осуществляет другие полномочия, которые соответственно Конституции Украины отнесенные к ее ведению. 4. Функции Верховной Рады Украины Верховная Рада осуществляет немало функций и имеет для их реализации соответствующие полномочия, предусмотренные Конституцией. Определение парламента как органа законодательной власти обусловлено прежде всего названием одной из его функций (законодательной функции), которое есть приоритетной, ведущей, но далеко не единой. Главными функциями Верховной Рады есть: 1) законодательная; 2) учредительная (организационная); 3) функция парламентского контроля. |