бзщасний. Конституційне (державне) право зарубіжних країн Навч посіб. В. М. Бесчастний, О. В. Філонов, В. М. Субботін, С. М. Пашков За ред.
 Скачать 498.67 Kb.
|
8.3. Внутрішня структура урядуНа питання про те, хто входить до складу уряду, найпростіше відповісти однозначно: до складу уряду входять міністри. Інакше кажучи, уряд складається з міністрів. Однак до складу уряду, крім глави уряду й міністрів, які зазвичай очолюють міністерства або урядові департаменти, входять такі посадові особи, як державні міністри, міністри без портфеля, статс-секретарі, іноді – молодші міністри й парламентські секретарі. Термінологія досить різноманітна. Прийнято вважати, що головною фігурою в уряді (природно, крім прем'єра) є міністр. Міністр – це "основна складова" уряду. У деяких країнах посада "державного міністра" вважається більш значною, ніж просто міністра. Це ніби особливо важливий міністр (Франція й Португалія). В інших країнах визначення "державний" вважається таким, що ніби применшує цю посаду. У Великобританії словосполучення "державний міністр" на практиці означає посаду заступника міністра. Так, у Великобританії є міністр оборони і може бути три, чотири, п'ять державних міністрів оборони. Ці особи фактично є заступниками міністра. У Японії всі члени уряду називаються державними міністрами. Як правило, одна особа (один міністр) очолює міністерство. Хоча є такі рідкі випадки, коли на чолі міністерства стоять відразу два або більше міністри (такою своєрідністю вирізняється Фінляндія). Набагато частіші варіанти, коли є міністр, але поряд з міністром призначається державний міністр або статс-секретар, що або є заступником міністра, або відає певною ділянкою роботи. Іноді є міністри або статс-секретарі при президентові або прем'єр-міністрі. Взагалі це помічники глави держави або прем'єр-міністра, але для того, щоб у них був високий державний ранг, щоб їх приймали відповідно до цього рангу інші державні службовці й під час поїздок за кордон, щоб вони могли одержувати більшу платню, їм присвоюються такі звання. Парламентський секретар входить до складу уряду Великобританії. Так називають державного чиновника, що підтримує контакти і зв'язки з парламентом. Уже в назві позначається, чим повинен займатися цей член уряду. "Міністри без портфеля" – це посадові особи, які можуть займатися різними видами діяльності. Так, це може бути особа, що виконує доручення глави уряду. Деякі "міністри без портфеля" займаються координаційною діяльністю і є іноді віце-прем'єрами, курирують кілька міністерств. Іноді така посада маскує основне заняття цієї посадової особи. Наприклад, уряд не бажає оголошувати коло обов'язків цього міністра, призначає його "міністром без портфеля", а цей міністр може займатися керівництвом, наприклад, атомною промисловістю або справами озброєння. У деяких країнах передбачена посада заступника прем'єр-міністра, а в деяких заступників немає. Там прем'єр-міністр – це єдиновладна фігура. Конституція ФРН передбачає, що канцлер може мати заступника, але на практиці заступником стає міністр закордонних справ. Він уважається другим за значенням міністром. У певних країнах у конституції суворо лімітовано кількість і види міністерств і міністрів. Перевищити цей ліміт не можна. Наприклад, США й Швейцарія передбачають певну кількість таких структурних одиниць. У США 12 міністерств (департаментів). Останнє було створено в 1977 р. – Міністерство енергетики. Спочатку при утворенні США їх було всього три (державні департаменти, тобто міністерство закордонних справ, міністерство оборони й міністерство фінансів). У деяких країнах немає переліку міністерств і міністрів, і кожний уряд може утворювати різні міністерства. Звичайно, певний основний блок залишається, але можливі варіанти. Перелік основних міністерств у більшості випадків не наводиться в конституції, а міститься в спеціальних законах, або іноді навіть в актах глави держави. Уряд може впливати на чисельність свого складу, оскільки крім членів уряду й основних міністрів прем'єр може призначати державних міністрів або статс-секретарів, які будуть виконувати міністерські обов'язки. Наприклад, у Японії прем'єр-міністр може особисто призначити до 20 державних міністрів. У деяких країнах установлюється мінімальна кількість членів уряду, у деяких – максимальна, у деяких – і та, і інша. Наприклад, в Ірландії закріплено, що до складу уряду можуть входити від 7 до 16 міністрів. У більшості країн уживаються звичні для всіх найменування: міністр, прем'єр-міністр або глава ради міністрів, але в деяких, там, де в пошані традиції й звичаї, використовуються стародавні найменування. Наприклад, окремі члени уряду Великобританії мають назви такі ж, як і 200 або 300 років тому. Ми читаємо в газеті "міністр фінансів Великобританії", але офіційно ця посада йменується канцлер казначейства. Лорд-канцлер – це глава верхньої палати (палати лордів) і одночасно глава судової влади. Є перший лорд адміралтейства (військовоморський міністр). Є такі найменування, як лорд-хорони-тель печатки, канцлер герцогства Ланкастерського (це міністри без портфеля, які виконують доручення прем'єр-міністра). Ми говоримо "міністр оборони США", "міністр фінансів США", "міністр праці США", але всі міністри США йменують-ся насправді секретарями, а міністерства – департаментами. Єдина неперекладна посада – державний секретар. Держсекретар США, за європейським стандартом, – це міністр закордонних справ. В абсолютних і дуалістичних монархіях і президентських республіках фактичним главою уряду й главою виконавчої влади є глава держави (монарх або президент). У парламентарних і змішаних республіках і парламентарних монархіях завжди є посада глави уряду. Глава уряду в різних країнах називається по-різному. Найпопулярніше найменування – прем'єр-міністр (французький термін), або перший міністр. Англійці вживають слово prime minister – перший міністр. Спочатку це справді був старший (перший) міністр (наприклад, при королівському уряді), що допомагав монархові здійснювати владу в країні. Поступово, з відтісненням абсолютної влади, з переходом до інших відносин, фігура прем'єр-міністра стала зовсім особливою. Ця фігура стала відігравати лідируючу роль. Крім того, є такі назви, як голова ради міністрів (Італія), голова уряду (Іспанія й Чехія). У деяких країнах главу уряду називають міністр-голова. У німецьких землях (суб'єктах федерації) посада, яку ми називаємо прем'єр-міністр, називається міністр-президент. Уживаються також національні назви. Наприклад, у Німеччині й Австрії глава уряду називається "федеральний канцлер" або просто "канцлер". В Ірландії, хоча там усі говорять англійською мовою, збережені ірландські назви деяких посад і органів. Там за традицією парламент іменується "доїв", а прем'єр-міністр – "тишок". За парламентарної форми правління роль і значення глави уряду дуже великі. Формально будучи главою виконавчої влади, на практиці глава уряду виконує всі повноваження глави держави. Принаймні він визначає основну внутрішню й зовнішню політику держави та реалізує її на практиці. Місце й роль глави уряду дуже часто закріплюється також у конституції. Наприклад, Основний закон ФРН передбачає, що федеральний канцлер установлює основні напрями політики й несе за це відповідальність (ст. 65). В Італії прем'єр-міністр повинен керувати політикою уряду й також нести за неї відповідальність (ст. 95 Конституції). Повноваження глави держави за цих форм правління дуже великі. Часто глава уряду очолює якусь партію й, відповідно, одночасно є лідером правлячої партії. Важливі політичні рішення глава уряду приймає, як правило, одноосібно або після консультації з главами інших галузей влади. Природно, що повноваження глави уряду, коли він спирається на урядову більшість, набагато ширші, ніж тоді, коли він керує коаліційним урядом. Існування в рамках коаліції завжди менш зручне: доводиться ділити свої повноваження й погоджувати свої дії з лідерами інших партій і політичних течій. У більшості країн глава уряду підбирає членів уряду, складає їхній список. З його подання вони затверджуються на своїх посадах. За бажанням і за велінням глави уряду члени уряду можуть бути відправлені у відставку. Хоча формально члени уряду призначаються й зміщуються главою держави, ми знаємо, що глава держави за парламентарних республік або монархій виконує лише офіційні функції, формально підписуючи проекти указів, що йому надаються, які реально складає глава уряду. Як правило, якщо припиняються повноваження глави уряду, то це означає припинення повноважень і всього уряду. Повноваження й реальна влада прем'єр-міністрів у парламентських республіках (ФРН, Італія), парламентської монархії (Великобританія) дуже великі. Прем'єр-міністри видають і підписують урядові укази, реально здійснюють більшість повноважень, які формально належать главі держави, включаючи право дострокового розпуску парламенту. Практика, що склалася, зводиться до того, що прем'єрміністр реально керує і внутрішнім життям держави, і зовнішніми проблемами. Хоча, природно, є посади міністрів внутрішніх справ, закордонних справ і т. ін. Обсяг повноважень ряду глав урядів настільки великий, що в деяких випадках закордонні вчені йменують таких прем'єр-міністрів "некоронованими монархами". Найсильніша фігура прем'єр-міністра, мабуть, у Великобританії. Там він призначає, переміщає, відкликає членів уряду одноосібно й керує їхньою діяльністю. Він повністю формує весь уряд – і кабінет, і вузький склад кабінету, визначає порядок роботи й формулює остаточні рішення свого уряду. Засідання кабінету є закритими, члени кабінету не мають права розголошувати ті відомості, які їм стали відомі. Думка навіть більшості членів кабінету не обов'язкова для прем'єр-міністра. Якщо член уряду не згодний з думкою прем'єра, у нього є тільки один спосіб висловити незгоду: піти у відставку. Глави уряду в монархіях і республіках, де існують парламентарні форми, за обсягом своїх повноважень і фактичним становищем мало відрізняються від таких "сильних" президентів, як президенти США або Франції. До дуже впливових і сильних глав урядів можна також віднести прем'єр-міністрів Японії, Австрії (канцлер), Канади, Австралії, Португалії та інших країн. Слід також зазначити, що останнім часом спостерігається таке явище: при главі уряду створюється особливий апарат, що відає справами глави держави. Керівник цього апарату часто має ранг міністра. У Великобританії важливим органом є особистий секретаріат прем'єр-міністра. Є так само спеціальний секретаріат кабінету. У Франції при прем'єрміністрові є цивільний і військовий кабінети. Це спеціальні структури всередині уряду. У Німеччині є відомство федерального канцлера, яке очолює державний чиновник у ранзі міністра. Це відомство розробляє рекомендації для уряду та для його глави, готує проекти законів і урядових постанов. Є аналогічні структури й в інших країнах. Наприклад, в Іспанії є спеціальний закон, що передбачає створення допоміжних органів для уряду. Це державний секретаріат з відносин із парламентом, секретаріат із законодавства, генеральний секретаріат і т. ін. У президентських республіках, в абсолютних і дуалістичних монархіях засідання уряду проводяться на розсуд глави держави, що одночасно керує урядом. Зазвичай такі засідання проводяться регулярно, але розрізняються офіційні (формальні) й робочі засідання. На офіційних засіданнях, які проводяться, скажімо, один раз на тиждень, в основному вирішуються заздалегідь підготовлені справи. Робочі засідання проводяться в міру необхідності. Формою роботи є не стільки колегіальне вироблення рішення, скільки збори членів кабінету з метою допомоги главі держави (главі уряду) прийняти важливе рішення, яке він потім формулює. У таких засіданнях беруть участь, крім членів кабінету, офіційних міністрів і секретарів департаментів, також помічники глави держави й важливих державних службовців. Рішення завжди приймається главою держави або главою виконавчої влади, тому важливий не ранг учасників, а якість прийнятого рішення. У парламентарних республіках і монархіях більша колегіальність у роботі. Але ступінь колегіальності завжди вищий, коли існує коаліційний уряд і в засіданнях беруть участь представники кількох партій. Якщо уряд однопартійний, то колегіальності, звичайно, менше, оскільки лідер партії бере на себе тягар відповідальності за рішення й одноосібно "править" на засіданнях уряду. Як правило, у більшості країн чергові засідання уряду проводяться один раз на тиждень. Порядок денний і порядок розгляду питань визначаються главою уряду. Питання доповідаються окремими міністрами, які відповідають за доручені їм галузі. Якщо питання стосується декількох міністерств, то доповідає йому призначений главою держави міністр або інша особа, що координувала підготовчу роботу. Якщо питання добре підготовлене, заздалегідь погоджені всі позиції, то відбуваються формальне обговорення й швидке ухвалення рішення. З особливо складних питань, щодо яких не було досягнуто попередньої згоди, можуть виникнути дискусії й суперечки. Остаточне рішення в таких випадках приймає прем'єр-міністр – глава уряду. На засіданнях урядів ведуться протоколи, цим займається відповідальна посадова особа – спеціальний чиновник, наприклад, генеральний секретар уряду (у Франції), секретар кабінету (Великобританія) та ін. Всі протоколи засідань уважаються секретними й ніколи не публікуються. Як вже зазначалось, остаточне рішення в більшості країн (як у президентській, так і в парламентській республіці) приймає глава уряду і, як правило, воно не голосується. Питання на голосування глава уряду може поставити лише тоді, коли сам сумнівається в тому або іншому варіанті рішення і йому потрібно з'ясувати думку членів уряду. Процедури засідань можуть розрізнятися за ступенем важливості залежно від присутності тих або інших посадових осіб. У Франції, якщо на засіданні уряду присутній президент, це буде рада міністрів. А якщо президент відсутній, а його очолює прем'єрміністр, то засідання називається радою кабінету, тобто ранг зборів нижчий. В інших країнах є аналогічні засідання. Наприклад, у Норвегії уряд засідає два рази на тиждень у формі кабінету (під головуванням глави уряду) і один раз у формі державної ради, тобто ранг вищий (під головуванням короля). У парламентарних державах засідання уряду відбуваються досить часто. Вони можуть проводитися один раз на тиждень (Великобританія, Індія, Іспанія), два рази на тиждень (Японія, Ірландія), іноді – три рази на тиждень. Точно так само, як основні питання, що виносяться на розгляд парламенту, вирішуються до сесії, так і в більшості випадків найважливіші питання вирішуються не на офіційних засіданнях уряду, а до них. У певних країнах у рамках уряду організовуються й спеціальні, вужчі за складом, органи. Такі спеціальні (внутрішні) урядові органи найчастіше називаються так само, як органи парламенту: комісії й комітети. Система комітетів уряду є в різних країнах. Такі комітети створюються як постійні або тимчасові, спеціалізовані або універсальні. Найбільш розроблена система комітетів кабінету працює у Великобританії. Спочатку допоміжні органи поступово трансформувалися в самостійні державні органи з досить серйозною компетенцією й правом виносити рішення. Рішення цих комітетів мають майже ту саму силу, що й рішення кабінету в повному складі. Найстаріший комітет уряду Великобританії був утворений у 1904 р. – це комітет оборони й заморської політики. Ключові комітети очолює, як правило, сам глава уряду, запрошуючи туди міністрів або інших посадових осіб на свій розсуд. Діяльність цих комітетів не афішується. Крім названого комітету у Великобританії є інші, але їх існування тримається майже в таємниці, тому їхні назви навіть не наводяться. У літературі пишуть, наприклад, що в кабінеті Тетчер було 4 постійних комітети, у тому числі з оборони й зовнішньої політики. Назви трьох інших не вказуються. У ФРН при федеральному уряді існує більше 10 постійних комітетів. Вони можуть називатися по-різному, наприклад, федеральний комітет безпеки. До речі, цей федеральний комітет безпеки, що працює на правах комітету уряду, відповідно до його регламенту наділений правом остаточного вирішення питань з кола проблем, належних до його відання. Якщо цим питанням не займається інший державний орган, цей комітет приймає остаточне рішення. У Франції при урядові діє комітет внутрішньої безпеки. Такого роду органи існують і всередині інших урядів. У певних випадках можуть створюватися надзвичайні комітети, що займаються екстраординарними проблемами. Наприклад, під час збройного конфлікту між Аргентиною і Великобританією в складі уряду був створений військовий кабінет, що включав прем'єр-міністра, міністра оборони, голову Консервативної партії (яка тоді мала більшість у парламенті), міністра закордонних справ, начальника штабу оборони й лідера палати громад. Цей військовий комітет вирішував усі важливі питання, пов'язані з веденням воєнних дій. Система комітетів досить поширена, і можна зазначити тільки те, що в кожній країні є своя специфіка. В одній країні ці комітети займаються питаннями оборони й внутрішньої безпеки, в іншій країні це можуть бути інші питання. Наприклад, в Індії в рамках уряду існує Комітет з політичних питань, усередині якого обговорюються питання внутрішньої стратегії уряду. Приблизно тим самим займається Комітет пріоритетів і політики всередині канадського уряду (його очолює прем'єр-міністр). Зазначається, що, незважаючи на те, що у ФРН комітетів досить багато, вони є ніби малими кабінетами міністрів, й іноді так і йменуються – не комітетами, а кабінетами: економічним, соціальним, фінансовим тощо. Відповідно до традиції найважливіший комітет усередині уряду ФРН називається Федеральною радою з питань безпеки. 8.4. Компетенція уряду і його функціїПрактично всі автори, які пишуть про уряд, зазначають, що урядові органи виконавчої влади наділені дуже широкими повноваженнями, широкою компетенцією. Однак чинні конституції здебільшого закріплюють цю компетенцію в найзагальнішій формі й докладно її не описують. З одного боку, це традиція, що склалася, а з іншого – чим менш докладний опис предметів ведення, тим ширше можна трактувати ці лаконічні статті. Проілюструємо це твердження прикладом. Так, у ст. 97 Конституції Іспанії вказано: "Уряд керує внутрішньою й зовнішньою політикою, цивільною й військовою адміністрацією та обороною країни. Він здійснює виконавчу владу відповідно до Конституції країни й законів". Більше нічого про компетенцію Уряду в Конституції Іспанії немає. Згідно зі ст. 20 Конституції Франції, "уряд визначає й здійснює політику нації. У його розпорядженні перебувають адміністративні органи й збройні сили". Практично це все. Стаття 82 Конституції Греції вказує: "Уряд визначає й керує загальною політикою країни відповідно до положень конституції й законами". У главі 3 "Уряд" У розділі 1 "Рада міністрів" італійської Конституції взагалі нічого не йдеться про компетенцію, а тільки про склад уряду, про те, що уряд повинен одержати схвалення обох палат, і т. ін. Приблизно так само регулюється компетенція федерального уряду ФРН. Є, звичайно, і докладніші переліки складових компетенції уряду. Наприклад, ст. 52 Малої Конституції Польщі перелічувала такі повноваження ради міністрів: Рада Міністрів приймає рішення у всіх питаннях політики держави, які конституційним та іншим законом не були залишені за президентом або іншим органом державної адміністрації або самоврядування. Рада Міністрів зокрема: забезпечує виконання законів; видає розпорядження, що мають силу закону; керує, координує й контролює роботу всіх інших органів державної адміністрації, несучи відповідальність за їхню роботу перед Сеймом; охороняє на підставі законів інтереси Державної скарбниці; складає проект бюджету та інших фінансових планів держави, а після прийняття Сеймом керує їхнім виконанням; здійснює в межах і формах, установлених конституційним законом, нагляд за місцевим самоврядуванням та іншими видами самоврядування; підтримує відносини й містить договори з урядами інших держав і з міжнародними організаціями; забезпечує зовнішню й внутрішню безпеку держави". Потрібно визнати, що наведений приклад є досить докладним варіантом регулювання компетенції уряду. Ще докладніше регулює це питання ст. 146 нині чинної Конституції Польщі, прийнятої 2 квітня 1997 р. Природно, крім конституції, є конституційні, органічні й звичайні закони, які можуть більш докладно визначати повноваження уряду. Але це зовсім необов'язково. У нормативних актах зазначаються в основному найзагальніші напрями діяльності уряду, і він керує країною з того кола питань, які не віднесені до відання парламенту або інших державних органів. Це найбільш універсальна й поширена формула компетенції уряду. Найрозгорнутіше перелічувалися складові компетенції уряду в радянських конституціях. Оскільки практично всі радянські конституції, крім останньої 1977 p., містили переліки міністерств, то, дивлячись на перелік міністерств, можна було сказати про компетенцію уряду, оскільки міністри, що очолюють конкретні міністерства (раніше наркомати), і становили цей уряд. Як би не ставитися до "радянської спадщини" в галузі права, підчас ознайомлення з радянськими конституціями наочно можна побачити роботу уряду – виконавчо-розпорядницької влади. Серед міністерств були, наприклад, міністерства авіаційної промисловості, автомобільної промисловості, зовнішньої торгівлі, газової промисловості, цивільної авіації, машинобудування, медичної промисловості, морського флоту, нафтової промисловості, шляхів сполучення, важкого транспортного машинобудування тощо. До всесоюзних і республіканських належали міністерства закордонних справ, загальної й середньої спеціальної освіти, геології, закордонних справ, культури, охорони здоров'я, легкої промисловості, зв'язку, торгівлі, фінансів тощо. Якщо ми ознайомимося із законодавством будь-якої держави, то, можливо, такого докладного переліку міністерств не знайдемо, але напрямки діяльності, безумовно, приблизно ті самі, будуть помітні в роботі будь-якого уряду. Це все сфера виконавчої влади – поле діяльності уряду. Повноваження уряду в цих сферах можна узагальнити й згрупувати. Можна визначити найтиповіші повноваження закордонних урядів. Це повноваження у сфері політичного керівництва, повноваження в галузі управління, повноваження у сфері законодавства, зовнішньополітичні повноваження, надзвичайні повноваження уряду та ін. Повноваження у сфері політичного керівництва. Уряд у всіх країнах відіграє провідну роль у розробці основного курсу країни, тобто у формулюванні, плануванні й реалізації внутрішньої й зовнішньої політики держави. До речі, політика держави формулюється не тільки урядом, а й різними політичними структурами: партіями, союзами й асоціаціями. Але ми знаємо, що уряд у більшості країн світу – це зосередження представництва політичних сил. Громадяни, обираючи депутатів, голосуючи за ту або іншу партію, фактично визначають склад уряду. Або, обираючи главу держави – президента – громадяни також обирають певний курс країни. Уряд, будучи урядом при президентові або будучи утвореним парламентом, свій декларований курс реалізує. Програми уряду можуть видаватися у вигляді товстих праць і містити докладні розписи з напрямків економіки, будівництва, сільського господарства і т. ін. Вони також можуть зводитися до декількох абзаців, суттю яких є зміна усталених пріоритетів, нові економічні, військові й політичні союзи. Іноді програми носять рекламну назву. Наприклад, особливо модно це було і є в Америці. Там проголошувалися такі урядові програми, як "створення великого суспільства", "програма нових рубежів", "програма боротьби з бідністю", "програма нової економіки" тощо. Президент Ш. де Голль, наприклад, свого часу проголосив Програму відновлення величі Франції. Програми уряду можуть і не формулюватися у вигляді помітних девізів і формул. Програма – це весь курс, комплекс заходів. І якщо за допомогою певної програми держава зміцнює економіку, люди поліпшують свій добробут, то, мабуть, така програма відповідає потребам народу, і народ відгукується на такі програми, підтримує свій уряд і його курс. Якщо програма зовні приваблива, але веде країну неправильним шляхом, то громадяни перестають підтримувати такий уряд, і він змушений іти у відставку. Так, які б гарні слова про солідарність, про боротьбу за права робітників не говорили англійські лейбористи, але програма консерваторів виявилася привабливішою, тому що за консерваторів, яких багато років очолювала М. Тетчер, ставало все більше приватних домоволодінь, збільшувалася кількість робочих місць, а лейбористи не могли запропонувати виборцям нічого більш переконливого. Повноваження у сфері управління. Природно, це основна група повноважень, тому що уряд – це головний орган управління. Це штаб з управління всіма справами країни. Уряд Здійснює функції загального універсального управління, реалізує свої цілі, висунуті в політичних програмах. Компетенція уряду у сфері управління дуже широка й охоплює всі сфери громадського життя. Уряд координує, погоджує й спрямовує діяльність усіх міністерств, оскільки міністри входять до складу уряду. Ця функція координації й спрямування здійснюється як керівником уряду, так і за допомогою вироблення колегіальних рішень під час засідань уряду або раніше висвітленої системи комітетів – внутрішніх органів уряду. Така координація, така управлінська діяльність реалізується за допомогою спеціальних актів, наказів і директив, які приймаються й поширюються зверху вниз по вертикалі. Уряд у своїй роботі спирається на адміністративно-чиновницький (іноді його називають бюрократичним) апарат. Наявність цього апарату закріплено в низці конституцій, наприклад, у конституціях Франції (ст. 20), Японії (ст. 73), Іспанії (ст. 97). Уряд робить призначення на значну кількість вищих, середніх та інших цивільних і військових посад. У президентських республіках цю роль виконує глава держави, а в парламентських державах на практиці – глава уряду, а іноді це оформлюється від імені глави держави. Іноді ці функції поділені між главою держави й главою уряду. Найважливіші рішення щодо призначення державних службовців, безумовно, визначаються урядом, оскільки цей орган має більше можливостей для відбору й перевірки ділових та інших якостей претендентів на посаді державних службовців. Уряд має право контролю діяльності практично всіх державних службовців і карає за помилки й посадові правопорушення. У ряді країн існує адміністративна юстиція, і дії державних службовців можуть бути оскаржені в адміністративних судах або адміністративних трибуналах. Взагалі обсяг різних управлінських повноважень і функцій у сучасних державах дуже великий, і уряд є координатором усього цього величезного обсягу різних управлінських дій, здійснюваних у кожній країні. Дуже важлива сфера діяльності уряду – зовнішньополітичні повноваження. Це – сфера як політичних, військових союзів, так і економічних зв'язків. Зовнішня політика – це одна з найважливіших складових діяльності уряду. У цій сфері повноваження будь-якого уряду дуже широкі, і правової регламентації таких повноважень, як правило, немає. Все, чим побажає зайнятися уряд у цій сфері, можна здійснити на практиці. Уряд провадить міжнародні переговори і, як правило, не запитує для цього дозволу в законодавчих органів. Також він підписує угоди й договори. Глава уряду та деякі інші представники виконавчої влади (міністр закордонних справ) мають право підписувати договори й угоди в силу займаної посади (ех officio), тобто дуже часто навіть без наявності спеціальних мандатів або без надання спеціальних повноважень. Уряд (в особі прем'єра) не тільки підписує міжнародні договори, а й, якщо необхідно, вносить у парламент проекти актів про ратифікацію договорів. У багатьох країнах вносити виправлення й доповнення в підписані урядом угоди забороняється. Хоча формально глава держави практично скрізь призначає дипломатичних представників, фактично уряд реально підбирає кадри дипломатів і рекомендує конкретних осіб на посади послів та інших дипломатичних представників у зарубіжні країни. До відання уряду (і реально, і юридично) належать питання війни і миру. У розпорядженні уряду перебувають збройні сили, і міністр оборони завжди є членом уряду. Уряд керує всіма військовими справами, обороною країни, ухвалює рішення щодо мобілізації тощо. Природно, уряд керує освітою, займається проблемами охорони здоров'я, питаннями сільського господарства, охороною громадського порядку – це все обов'язкові елементи діяльності будь-якого уряду. Останнім часом з'явилися такі важливі напрями у сфері виконавчої влади, як керівництво енергетикою й охороною навколишнього середовища. Міністерство із захисту й охорони навколишнього середовища, міністерство екології – це важливі елементи сучасної урядової влади. Надзвичайні повноваження уряду зазвичай закріплюються в спеціальних законах. Суть надзвичайних повноважень у тому, що якщо виникають екстраординарні події (зовнішня загроза, внутрішні конфлікти й безлади), то уряд може оголосити воєнний, надзвичайний стан і зосередити всю повноту влади у своїх руках. Вже зазначалося, що найбільш розроблений зразок надзвичайного законодавства – це надзвичайні закони ФРН. Фрагменти цього надзвичайного законодавства містяться навіть в Основному законі ФРН, це ст. 87-а і розділ 10-а. Взагалі норми про надзвичайне законодавство передбачають, що у випадку зовнішньої небезпеки або загрози конституційному ладу уряд може використати збройні сили для боротьби із зовнішньою агресією або внутрішніми безладами. Функції парламенту можуть бути припинені, дія конституційних прав і свобод також припиняється, командування збройними вилами може бути передано главі уряду або держави. Наприклад, у ФРН під час надзвичайного стану керувати країною буде федеральний канцлер – глава уряду. До інших повноважень уряду конституція та закони можуть відносити й інші функції. Наприклад, у деяких країнах не глава держави, а уряд приймає рішення про амністії, про пом'якшення або відстрочення покарання. У певних випадках глава уряду підписує закони, прийняті парламентом, низка законів скріплюється підписом прем'єр-міністра. Це свого роду контрасигнація актів не глави держави, а законодавчих органів. Такий порядок діє в Японії. Сучасні уряди керують найширшим колом справ і мають повноваження у сфері управління економікою, соціальних проблем (допомога незаможним, безробітним), у сфері управління культурою, наприклад, посада міністра культури у Франції дуже важлива й почесна. У багатьох країнах є відомства у справах спорту, туризму тощо. Уряди контролюють діяльність засобів масової інформації: забезпечують, щоб не порушувалися найважливіші принципи моралі, релігійні почуття й права громадян. Так, уряд може забороняти публікацію порнографії, пропаганду насильства в засобах масової інформації і т. ін. Урядові чиновники наглядають за дотриманням цих заборон. 8.5. Нормотворча діяльність урядуГоворячи про повноваження уряду в законодавчій сфері, варто згадати два моменти. Поперше, сучасні уряди мають право здійснювати регламентарну владу й видають акти нормативного характеру. По-друге, вони видають делеговані акти, і тим самим дуже впливають на нормативну сферу діяльності держави. Слід також згадати, що уряд більшості країн в особі глави уряду має право законодавчої ініціативи, і цим правом уряд користується дуже широко. У ряді країн понад 90 % законопроектів, які приймаються парламентом, вносяться урядом. Уряд фактично стає основним "роботодавцем" для парламенту, і парламент "обслуговує" уряд. У більшості західноєвропейських країн є саме так. У такій важливій сфері, як розробка й прийняття бюджету, майже всі права належать уряду. Виконавча влада не тільки "складає" бюджет, а й має багато способів "змусити" парламент прийняти його, навіть якщо в членів парламенту є сумніви із приводу змісту цього фінансового документа. Так, за французькою Конституцією (ст. 47), якщо парламент у 70-денний строк не затверджує фінансовий законопроект, то він уводиться в дію шляхом видання акта уряду (ордонансу). Навіть у США, де дуже сильна законодавча влада і є чіткий поділ влади та система "стримувань і противаг", адміністрація (уряд США) розробляє найважливіші законопроекти, зокрема державний бюджет. Представники адміністрації часто виступають на засіданнях конгресу, на численних слуханнях і впливають на думку членів парламенту. У парламентарних республіках і монархіях уряд в особі його глави в необхідних випадках має право скликання надзвичайної сесії парламенту. У деяких країнах глава уряду, звернувшись до глави держави, може розпустити парламент (внести проект відповідного акта, який глава держави зобов'язаний підписати). Як і будь-який державний орган, уряд має право видавати або приймати правові акти. Акти, прийняті урядом, можуть видаватися від імені його глави. Ця модель характерна для президентської республіки й для абсолютної та дуалістичної монархії. Акти уряду можуть видаватися також від імені всього органа. У будь-якому разі такі акти підписує глава уряду. Акти уряду повинні мати конкретну й точну юридичну форму, називатися згідно з присвоєним їм рангу, займати своє місце в ієрархії актів. У кожній країні в спеціальні назви, які присвоюються актам уряду. В Іспанії це декрети уряду, прийняті в раді міністрів. У США це виконавчі накази президента. У Великобританії вони йменуються наказами королеви в раді. У Франції – ордонанси й декрети. Найчастіше до актів уряду застосовується термін "регламентарні акти уряду". Ця назва підкреслює, що за допомогою цих актів регулюються важливі напрями діяльності держави, а в деяких випадках – окремі права громадян. Відповідно до правової теорії акти виконавчої влади завжди оцінюються як підзаконні акти, прийняті у виконання закону. Але сучасна теорія і практика свідчать, що акти виконавчої влади набувають все більшого значення й за допомогою цих актів реально здійснюється основне управління справами держави. Щоб підвищити вагу й значення актів виконавчої влади, ці акти підписуються главою держави й оформлюються часто від імені глави держави. Процедура контрасигнації проводиться навпаки: уряд видає акти, які потім підписуються главою держави, набуваючи вищої юридичної чинності. У більшості країн компетенцію виконавчої і законодавчої влади суворо розмежовано, й у низці випадків до рамок компетенції виконавчої влади потрапляють дуже серйозні питання. Фактично окремі акти виконавчої влади, не будучи законами, наближаються по колу регульованих питань до статусу законів. Крім того, делеговане законодавство, що видається урядами, – це дуже вагома частина всієї маси прийнятих законів і законоподібних актів. Делеговане законодавство – досить поширене явище в сучасній західній державній практиці. Питання про делеговане законодавство в більшості джерел викладається в розділі "Уряд", тому що делеговане законодавство в основному приймається урядом. Делеговане законодавство – досить складна тема. У різних джерелах його форми й види викладаються по-різному. Якщо узагальнити кілька підходів до цього явища, то види делегованого законодавства можна класифікувати так. 1. Фіксована компетенція. Це означає, що повноваження парламенту точно закріплені в законі або конституції. Іншими словами, є конкретний перелік питань, з яких парламент приймає закони. Цей перелік і називається фіксованою компетенцією. У цьому випадку мається на увазі, що питання, які не потрапили до переліку повноважень парламенту, може вирішувати виконавча влада – уряд. "Все інше" може бути досить істотним. Акти уряду, формально не будучи законами, можуть фіксувати дуже важливі питання, які, скажімо, в інших країнах регулюються законами. Це сфера тих важливих проблем, які зазвичай регулюються за допомогою законів. Такий порядок існує у Франції. Відступлення повноважень, або пряма делегація. Суть цього варіанта в тому, що парламент приймає спеціальний закон, за допомогою якого делегує частину своїх повноважень уряду. У цьому ж законі йдеться, що акти уряду повинні прийматися під контролем парламенту. Уряд на основі цього спеціального акта приймає закони. Такий спеціальний акт може діяти протягом певного строку. Наприклад, у певному акті записано, що ці повноваження передаються на 1 рік або на 2 роки. Іноді – на весь термін дії парламенту, тобто на строк його повноважень. Такий спосіб передачі повноважень можна охарактеризувати як пряму передачу, що прямо вказується в тексті закону. Прийняття такого закону, де повноваження на видання нормативних актів урядом мається на увазі. Цей варіант настає тоді, коли закон сформульований невиразно, тобто парламент приймає неконкретний закон, що вимагає розвитку за допомогою урядових актів. Така практика досить поширена. У Франції такі закони називаються "закони-рамки" або "рамкові закони". В англосаксонських країнах це називається "кістяковим" законодавством. Уряд одержує право на видання нормативних актів, оскільки мається на увазі, що цей закон, прийнятий парламентом, визначив лише основні параметри суспільних відносин, урегулював ці параметри, а уряд буде їх конкретизувати. У цьому випадку передача повноважень відбувається не прямо, а мається на увазі. У наукових джерелах називають і четвертий різновид делегованого законодавства, коли уряд приймає нормативні акти, Що регулюють досить важливі нормативні відносини без надання жодних повноважень з боку законодавчої влади. Парламент або мовчазно погоджується з тим, що уряд привласнив собі ці повноваження, або, якщо він із цим не згодний, заперечує або скасовує ці акти. Заперечування й скасування застосовуються рідко. Як правило, такий варіант означає узурпацію повноважень, присвоєння повноважень виконавчою владою без дозволу парламенту. Є ще один варіант ніби делегованого законодавства, що не називається делегованим законодавством, але по суті таким є. Це так званий "американський варіант". У США конституція передбачає коло повноважень, в яких Конгрес приймає закони. Також передбачено, що виконавча влада в особі президента приймає виконавчі накази й підписує виконавчі договори. Є і законодавство, і судова практика, які розмежовують ці сфери на законодавство, яким займається Конгрес, і повноваження виконавчої влади, які реалізує уряд в особі президента й адміністрації. Але в деяких випадках президент приймає виконавчі накази або підписує виконавчі договори, які фактично перевищують повноваження виконавчої влади. Це, наприклад, питання, пов'язані з організацією механізму управління державою, структурою державних органів, їхніх повноважень і т. ін. Якщо конгрес ніби не звертає уваги на такі акти, які приймає президент, то "делегування" відбувається без делегування. Це теж присвоєння повноважень законодавчої влади, що здійснюється виконавчою владою. Найбільш характерний такий процес не у сфері прийняття актів, а у сфері укладення міжнародних договорів. Якщо президент підписує який-небудь міжнародний договір або угоду й парламент не втручається в цей процес, то виконавча влада привласнює частину законодавчої влади. Є форми контролю за делегованим законодавством. Ці форми іноді закріплені в законі, а іноді існують у вигляді звичаю, іноді реальні, а іноді є чистою формальністю. Перший, найпростіший спосіб контролю за делегуванням влади – це обов'язкова передача актів, прийнятих урядом, у парламент. Парламент повинен розглянути їх, оцінити й винести рішення про відповідність цих актів законам і головне – тим умовам, на основі яких їм доручалося приймати ці акти, тобто перевірити, чи відповідають ці акти правилам делегованого законодавства. Зазвичай на таку відповідність повинні перевіряти спеціальні парламентські комісії або комітети. Якщо комісії й комітети виявлять невідповідність, то можуть віддати це питання на вирішення парламенту, і парламент може такий акт скасувати. Потрібно сказати, що основна практика йде по такому шляху. Зазначимо, що актів делегованого законодавства приймаються сотні й тисячі, але лише одиниці з них скасовує парламент. Другий варіант контролю за делегованим законодавством – це заслуховування звітів міністрів. Міністри повинні включати у свої звіти переліки актів, які вони прийняли в порядку делегованого законодавства. У цих звітах вони повинні обґрунтувати необхідність прийняття цих актів, розповісти про механізм їхньої дії, погодженість з іншими законами і т. ін. Якщо парламентарії побачать якісь відхилення від норми, то можуть або скасувати акти цих міністрів, або зажадати від міністра, щоб він сам виправив відхилення від законів. Одним зі способів впливу на делеговане законодавство є спеціальні запити, звернені до уряду з приводу прийнятих актів. Найбільше число актів, прийнятих у порядку делегування, стосовно звичайного законодавства, мабуть, у Великобританії. Там пропорція між "нормальними" і делегованими законами приблизно 1: 30. Тобто, скажімо, якщо уряд приймає приблизно 1000 актів на рік, які можна вважати актами делегованого законодавства, то парламент приймає приблизно 33 акти. У зв'язку з цим англійський закон 1946 р. встановив п'ять форм контролю парламенту над актами делегованого законодавства. Практично всі вони є не стільки формами контролю, скільки формами інформування урядом парламенту з приводу прийнятих ним актів. Перша форма британського контролю зводиться до того, що акт делегованого законодавства направляється в Палату громад до набрання ним чинності або, іноді, після. Під поданням акта розуміється передача клеркові палати копії акта, що був прийнятий урядом. Як правило, такий акт повинен бути поданий до набрання ним чинності, а якщо він уже набрав чинності, то потрібно прикласти довідку, в якій дається пояснення причин, чому акт не був наданий вчасно. Це формальне пояснення й рутинна ситуація. Такі акти надходять десятками й сотнями з уряду в парламент, і клерк реєструє їх без особливого вивчення. Оскільки уряд Великобританії спирається на парламентську більшість, то якщо навіть хтось із депутатів і порушить питання про скасування акта, то такого скасування, найімовірніше, не відбудеться, тому що парламентська (урядова) більшість відкине ці наміри. Друга форма контролю – акт надається палаті після його видання. Такий акт, за правилами англійського законодавства, може бути анульований протягом 40 дни", якщо буде прийнята так звана "негативна резолюція". Це означає, що парламент звертається до уряду з проханням скасувати акт делегованого законодавства шляхом прийняття особливого наказу в королівській Таємній раді. Ця форма практично не застосовується. Третій варіант сформульований у такий спосіб: "Акт делегованого законодавства, поданий палаті громад, набирає чинності, якщо він не був скасований палатою громад протягом 40 днів". Ця форма також неефективна, оскільки будь-яка вимога опозиційного депутата буде миттєво відкинуто шляхом голосування парламентською більшістю. Четвертий варіант – акт делегованого законодавства втрачає силу, якщо він протягом сорока днів не був затверджений. Однак акти такого роду автоматично затверджуються, оскільки урядова більшість у парламенті схвалює акти уряду не замислюючись. Як указують англійські джерела, обговорення кожного акту делегованого законодавства триває у середньому не більше 8 хвилин. П'ятий варіант – уряд може винести проект акта делегованого законодавства на обговорення. У цьому випадку, мабуть, йдеться про якісь більш важливі закони, тут потрібно поставитися з більшою увагою до думки парламентаріїв. Але уряд самостійно вирішує, чи виносити проект на обговорення. Він також контролює проходження його на стадії проекту. У випадку невдалого обговорення цього акта уряд може внести новий, аналогічний, в іншому варіанті й у такий спосіб однаково досягне своєї мети. Форми контролю за делегованим законодавством передбачаються, як правило, не спеціальними законами й, тим більше, не конституціями, а регламентами. Так, у ФРН регламент бундестагу передбачає, що нормативні акти федерального уряду, які потребують схвалення нижньої палати або можуть бути скасовані бундестагом, передаються президентом бундестагу, за погодженням із радою старійшин, безпосередньо в конкретні комітети для надання доповіді за цими актами. Якщо комітет вчасно не надасть доповідь, то питання включається до порядку денного засідання бундестагу для ухвалення рішення. Тобто відповідно до німецьких правил (на відміну від англійських) у будь-якому разі відбуватиметься обов'язкове обговорення. Обговорення не означає скасування прийнятих урядом Німеччини актів. Бундестаг може так само залишити в силі урядове рішення, як і скасувати його. Регламент Генеральних кортесів Іспанії також передбачає певні форми контролю за королівськими декретами-законами. Насправді, це акти уряду, які оформлюються у вигляді королівського декрету-закону. Іспанський регламент передбачає, що цей акт обговорюється на пленарному засіданні парламенту й щодо нього проводиться голосування. Тут, знову-таки на відміну від англійських правил, контроль цілком реальний, тому що за допомогою голосування такий акт може бути не прийнятий і не набере чинності. Можна констатувати, що в більшості конституцій компетенція уряду окреслюється найзагальнішим чином. Це дає підставу вважати, що компетенція уряду, який здійснює поточне управління країною, охоплює будь-які питання державного життя, оскільки вони не віднесені до відання інших державних органів. Отже, можна зробити такі висновки: уряд займає центральне місце в системі центральних органів влади зарубіжних держав, хоча це положення не закріплюється в конституціях; УРЯД е основним знаряддям здійснення як внутрішньої, так і зовнішньої політики держави; функціонування уряду відбувається через рішення й дії посадових осіб, наділених індивідуальними повноваженнями, здійснення яких породжує юридичні наслідки для інших осіб; залежно від порядку прийняття владних рішень урядові органи можуть ґрунтуватися на принципах єдиноначальності (наприклад міністерство) або колегіальності (наприклад рада міністрів); роль і вплив уряду, кількість актів, що ним видаються, неухильно зростає в усіх без винятку державах; конституційне право регулює як основи статусу всього уряду в цілому, так і основи статусу окремих урядових закладів (міністерств, відомств та ін.). Контрольні запитання і завдання Дайте визначення поняття уряду. У чому відмінність між термінами "уряд" і "кабінет"! Як будуються відносини уряду, глави держави і вищого законодавчого органа залежно від форми правління й державного режиму в країні? У чому суть інституту делегованого законодавства? Охарактеризуйте правовий статус глави уряду. Які функції в "міністра без портфеля"? Назвіть способи формування уряду. Яка структура урядів? Якими повноваженнями володіють уряди? Які функції виконують уряди? |