бзщасний. Конституційне (державне) право зарубіжних країн Навч посіб. В. М. Бесчастний, О. В. Філонов, В. М. Субботін, С. М. Пашков За ред.
 Скачать 498.67 Kb.
|
7.4. Повноваження парламентівНезалежно від того, чи закріплена компетенція парламенту в конституціях або законах, коло питань, якими займається парламент (тобто повноваження парламенту) завжди охоплює певну сферу суспільних відносин. Якщо повноваження парламенту закріплюються в конституціях, то зазвичай це повноваження: законодавчого характеру, у сфері фінансів, з контролю над діяльністю уряду, пов'язані з формуванням інших органів держави. Така чотирьохелементна схема відображає мінімальні можливості та повноваження будь-якого парламенту. Однак і конкретні конституції, і спеціальні закони закріплюють більш розгорнутий перелік повноважень парламенту. Наприклад, крім названих повноважень, ще називаються повноваження у сфері зовнішньої політики. Окремо виділяються повноваження у сфері оборони та безпеки, а також судова функція парламенту. Так чи інакше, мінімальне коло питань, якими займається парламент – це названі чотири напрями, частіше називають шість або сім. У деяких джерелах наводиться навіть вісім напрямів діяльності або повноважень парламенту. Наприклад, крім усього названого, до повноважень парламенту відносять призначення референдумів і, можливо, найбільш своєрідне повноваження – повноваження щодо Передання частини своїх повноважень – тобто делегування повноважень якому-небудь органу (як правило, уряду). Однак якими б не були класифікації й переліки повноважень парламенту, основним його повноваженням є видання законів. Як правило, головною справою всіх парламентів є прийняття конституційних, органічних і звичайних законів. До цього переліку іноді включають прийняття парламентських статутів або регламентів. Це спірне питання. У деяких джерелах вони вважаються нормальними законами, а дехто відносить парламентські статути до проміжних форм між законами й менш важливими нормативними актами. Так чи інакше, коло законодавства, актів, які належать до законів, досить широке. Можна уточнити законодавчу компетенцію парламенту, тому що крім звичайного називання видів законів ще варто окреслити основне коло питань, з яких і приймаються закони. До цих питань належать закони, які визначають конституційний порядок держави, систему органів держави, права і свободи громадян тощо. Говорячи про прийняття закону парламентом, слід зазначити, що в деяких країнах законодавчий орган не тільки приймає, а й самостійно ініціює та розробляє законодавчі акти. Таким органом є, наприклад, Конгрес США. В інших країнах уся підготовка й ініціатива щодо прийняття законів лежить на виконавчій владі – на уряді. Парламент одержує готові законопроекти. За такої моделі парламент обговорює їх і, найчастіше майже не вникаючи в суть цих проектів, приймає їх. Така модель є в країнах, які належать до парламентських республік і парламентських монархій (Великобританія, Нідерланди, Данія та ін.). За цієї схеми відносин парламент надає актам, розробленим урядом і представленим йому у вигляді законопроектів, загальнообов'язкову силу та найвищий авторитет. Фінансові повноваження є найбільш помітним і старим привілеєм або правом парламенту, що було отримане в боротьбі а королівською владою й з феодальними силами. Фінансові права – це право встановлювати податки, установлювати правила випуску грошей, контролювати емісію, а також випускати позики, здійснювати контроль за витратами державних коштів і т. ін. Але уособленням фінансових прав парламенту є право парламенту затверджувати бюджет країни. У всіх західних країнах проект бюджету розробляється урядом. Наприклад, у США цим займається адміністративно-бюджетне управління, що перебуває в системі виконавчої влади й підлегле президентові. У Великобританії палата громад затверджує бюджет, підготовлений кабінетом міністрів. У будь-якому разі щодо проекту бюджету завжди відбуваються парламентські дебати, які мають і економічний, і політичний характер, оскільки бюджет дає уявлення про напрями діяльності країни, на які спрямована економіка. Парламентарії розглядають як дохідну, так і видаткову частини бюджету, і, звичайно, прагнуть, щоб ці частини були приблизно рівні, щоб доходи перевищували витрати або як мінімум не були меншими від витрат. Бюджетний процес – складний і відповідальний, і, можливо, повнота влади парламенту максимально і реалізується саме у сфері затвердження бюджету. Важливою частиною фінансових повноважень є затвердження не тільки бюджету, а й звіту уряду про виконання попереднього бюджету. Це не формальний акт, а дуже важлива політична зброя, за допомогою якої парламент може впливати на виконавчу владу. Якщо уряд обіцяв домогтися якихось кращих економічних показників, а потім у звіті з'ясовується, що ці пункти не реалізовані, то парламентарії можуть привернути увагу громадськості до цього й вплинути на політику уряду, на вибір пріоритетів. Особливо важливе місце серед фінансових повноважень належить податковим повноваженням. Податки – це найчутливіша частина фінансових прав парламенту. Установлення податків у більшості країн – виключна компетенція парламенту, і в деяких випадках це визначається спеціальними статтями конституції. У сфері зовнішньої політики в парламенті менше можливостей, ніж у виконавчої влади. Повноваження у сфері зовнішньої політики – позапарламентські зв'язки й відносини, коли члени парламенту спілкуються з парламентаріями інших країн, виробляють загальні позиції, з'ясовують опірні відносини, засідають у різних міжпарламентських союзах і асоціаціях тощо. Однак найбільш важливою складовою цієї діяльності є ратифікація міжнародних договорів і угод. Міжнародні договори підписує виконавча влада в особі глави держави або глави уряду, але право ратифікації й денонсації цих договорів і угод дуже важливий важіль впливу на уряд. Ратифікація означає обговорення вже прийнятого договору й голосування за його затвердження – якщо необхідні голоси не будуть представлені, договір не буде затверджено. Хоча в останні десятиліття в ряді країн застосовується досить специфічний підхід, суть якого в тому, що парламенти затверджують тільки важливі міжнародні договори й угоди. Питання про те, які договори є особливо важливими, а які менш важливими в низці випадків вирішує виконавча влада. Правда, у певних країнах парламент за необхідності, у разі ухвалення відповідного рішення може проголосувати за те, щоб поставити на ратифікацію будь-який договір, навіть якщо уряд відніс його до категорії ненайважливіших. У ряді країн парламент може лише схвалити або відхилити договір. У деяких країнах парламент може внести якісь доповнення, виправлення або застереження. У деяких країнах договір може бути схвалений частково, тобто в якійсь частині схвалений, а в якій-небудь визнаний таким, що не відповідає інтересам країни. Звичайно, там, де є такий диференційований підхід, там права і можливості парламенту ширші, ніж у парламенту, що говорить або "так", або "ні". Практично завжди процесу ратифікації підлягає договір, що якимось чином впливає на конституцію або інші важливі норми права, або договір, що пов'язаний із грошовими виплатами, компенсаціями, іншими витратами на користь іноземних держав. Завжди ратифікуються парламентами договори, які передбачають зміну територіальної приналежності частини території країни: приєднання, відступлення територій. Принаймні договори з цих питань завжди ратифікуються. Найактивніша роль у цій сфері належить, напевно, верхній палаті США – Сенату. Сенат, ратифікуючи міжнародні договори, може вносити будь-які виправлення й доповнення до тексту договору або угоди, тобто роль американського парламенту в цьому процесі дуже велика. Національні збори Франції можуть у подібному випадку лише сказати тільки "так" або "ні". Парламент може обговорювати основні напрями зовнішньополітичної діяльності уряду, погодитися або не погодитися з якимись діями в зовнішньополітичній сфері. До сфери повноважень міжнародних справ і зовнішньої політики відносять також питання оголошення війни й укладення миру. Це виняткова сфера, і питання, що до неї належать, як правило, вирішуються всіма органами: і виконавчою, і законодавчою владою. Але остаточну крапку в таких конфліктних питаннях ставить парламент, приймаючи закон або інший акт про укладення миру або про оголошення війни. Важливою частиною повноважень парламенту є повноваження в галузі формування державних органів, у сфері призначення або обрання посадових осіб або участі у виборах і призначенні посадових осіб. Парламенти в цій сфері мають досить широкі повноваження. Наприклад, у парламентських республіках (монархіях) парламенти затверджують призначення посади глави уряду – прем'єр-міністра. У деяких випадках це вважається призначенням, у деяких – обранням. Так чи інакше, проводиться голосування, і особи, які одержали підтримку парламенту, стають на чолі виконавчої влади. У такий спосіб обираються канцлер ФРН, прем'єр-міністри Італії, Нідерландів та глави уряду багатьох інших країн. У певних країнах парламенти обирають главу держави або беруть участь у його виборах. Так, ст. 54 Конституції ФРН передбачає вибори президента Федеральними Зборами. А Федеральні збори складаються із членів бундестагу, тобто нижньої палати німецького парламенту, і такої самої кількості членів, які обираються народними представництвами земель. Конституція Італії також передбачає обрання президента парламентом. Стаття 83 італійської Конституції передбачає, Що президент Італійської Республіки обирається парламентом на загальному засіданні його членів. У виборах беруть участь По три делегати від кожної області. Парламент Чехії обирає президента на загальному засіданні обох палат. Порядок обрання президента парламентом, природно, передбачений конституціями парламентських республік. Однак є випадки, коли можливе обрання президента навіть у президентській республіці за допомогою парламенту. Так, 12-та й 20-та поправки до Конституції США передбачають такий варіант, за якого якщо жоден з кандидатів у президенти не одержить абсолютної більшості голосів виборщиків, то палата представників обиратиме президента з 3 кандидатів з найбільшою кількістю отриманих голосів. А якщо не буде обраний віце-президент, то сенат обиратиме його з двох кандидатів. Правда, можливість застосування такого порядку видається досить абстрактною і умоглядною, однак американці про всяк випадок підстрахувалися й передбачили це в поправках до Конституції. Парламенти дуже часто беруть участь у формуванні судової влади, а саме обирають або призначають вищих суддів. У Німеччині й верхня, і нижня палати – бундестаг і бундесрат – обирають рівну кількість суддів Конституційного суду ФРН. Відповідно до угорської Конституції, однопалатний угорський парламент обирає суддів Конституційного суду й главу Верховного суду. Такий порядок, коли парламент обирає частину, половину або всіх суддів верховних, конституційних судів – це досить поширене правило. У Болгарії й Італії, наприклад, парламент обирає 1/3 суддів конституційних судів. У США сенат бере участь в обранні (або призначенні) Верховного суду. За американськими правилами членів Верховного суду призначає президент, однак вони не можуть стати членами Верховного суду без згоди сенату. Точна формула вказує: "Без поради й згоди сенату". Згода надається шляхом голосування. Це спеціальна процедура, без якої жоден кандидат не може стати членом Верховного суду, оскільки сенат остаточно затверджує (обирає) кандидатуру, запропоновану президентом. Судові й квазісудові функції. Парламент володіє як загальними, так і спеціальними судовими функціями. Загальні судові функції – це здійснення нормальних судових повноважень. Так, палата лордів Великобританії вважається вищою судовою інстанцією, тобто інстанцією, що остаточно ухвалює рішення у конкретних кримінальних і цивільних справах. У деяких випадках вона виступає навіть як суд першої інстанції-Це стосується справ перів, тобто справ про злочини, які скоїли пери – члени палати лордів. Глава палати лордів – лорд-канцлер – вважається главою всієї судової системи й одночасно – міністром юстиції. Природно, що такі рішення приймає не вся палата, а спеціальний комітет палати за апеляціями, що був утворений у 1844 р. З 1876 р. в ньому засідають спеціальні лорди права, або лорди з апеляцій. Спочатку їх було кілька, а потім їхня кількість збільшилася. У 1989 р. всіх лордів права налічувалося 22. Лорди з апеляцій – це досвідчені юристи, які призначені лордами для того, щоб виконувати судові функції. Ці лорди зазвичай не беруть активної участі в засіданнях та інших формах роботи палат, а займаються тільки судовими функціями. У багатьох країнах парламент має право проголошувати амністію. Це право також стосується судово-правової функції. Зовсім специфічна функція – це право парламенту залучати вищих посадових осіб держави до відповідальності. Йдеться про залучення до відповідальності президента, членів уряду, членів верховних судів і т. ін. Імпічмент – це англійський термін, що означає спеціальну процедуру розгляду провини (злочину) і відсторонення від влади вищих посадових осіб. Процедура залучення до відповідальності, імпічмент, у різних країнах оформляється й проводиться по-різному. У деяких країнах – наприклад, у США, Великобританії, Бразилії – рішення про порушення справи приймається нижньою палатою, вона ж приймає рішення як колегія присяжних, тобто вирішує питання про винність або невинність. Конкретна справа про обвинувачення розглядається, власне кажучи, другою палатою. Себто нижня палата приймає рішення в загальному вигляді, а розгляд проводиться верхньою палатою. У США головним покаранням, яке може призначити сенат, в звільнення з посади. В інших країнах рішення про порушення процедури імпічменту приймається або парламентом у повному складі (Франція, Італія, Японія), або тільки нижньою палатою. Розгляд справи після звільнення з посади здійснюється тоді не верхньою палатою, а спеціальним судом. Такий порядок у Франції, Норвегії, Японії й Данії. У деяких країнах функції спеціального суду виконує конституційний суд (ФРН і Італія) або вищий судовий орган держави (Іспанія, Швеція). Підставою для залучення президента або іншої посадової особи в порядку імпічменту конституція передбачає державну зраду (Франція і США), порушення конституції та інших законів (ФРН). У США, відповідно до конституції, президент, віце-президент і всі цивільні посадові особи можуть бути відсторонені від посади після осуду в порядку імпічменту за державну зраду, хабарництво, інші тяжкі злочини. Парламентський контроль. Різні форми парламентського контролю є у більшості країн. Вони закріплені конституцією або спеціальним законом. У деяких випадках вони традиційно склалися й можуть навіть не закріплюватися нормативним актом. Таких форм досить багато, і конституційна практика знає такі. Перша форма – обговорення основних напрямів діяльності уряду (зазвичай – на першій сесії після його обрання або щорічно на першій сесії після парламентських канікул). Друга форма – контроль за допомогою парламентських комісій і комітетів. Третя форма – це спеціальні парламентські запити або питання. Четверта форма – процедура інтерпеляції. Крім того, називають п'яту форму, щоправда, вона трапляється значно рідше, – це контрольні повноваження, які здійснюють спеціальні посадові особи: ревізори, контролери, омбудсмани та ін. Шоста форма контролю – право на оголошення вотуму довіри або вотуму недовіри за допомогою резолюції осуду. Зупинимося докладніше на цих формах парламентського контролю. Обговорення основних напрямів діяльності уряду, як правило, здійснюється після обрання парламенту, коли формується кабінет (це стосується парламентських республік і парламентських монархій), глава обраного уряду викладає програмні положення, основні напрями й пріоритети своєї майбутньої діяльності. У цьому випадку члени парламенту, виступаючи (критикуючи або схвалюючи ці напрями), здійснюють превентивний (запобіжний) контроль, оскільки попереджають про відповідальність у випадках невиконання обіцянок і т. ін. – У такий спосіб вони контролюють майбутню діяльність УРЯДУ Урядове повідомлення – про основні напрями роботи уряду – може бути у вигляді промови прем'єр-міністра, це може бути спеціальна заява або послання президента парламенту. Наприклад, президент США щороку направляє таке послання Конгресу. Давньою формою такої діяльності є тронна промова монарха на відкритті парламентської сесії Палати громад у Великобританії. Після цих виступів проводяться дебати. Голосувань, як правило, не буває, але перебіг дебатів впливає на майбутню політику уряду. Найпоширенішою, майже повсякденною формою контролю парламенту за діяльністю уряду є запити депутатів. Запити можуть бути адресовані окремим міністрам, прем'єрміністрові, іноді – уряду в цілому. Порядок внесення цих запитів, порядок відповіді на них, як правило, закріплюються в регламентах палат. Запити є двох видів: письмові й усні. Усний запит – це усне звернення члена парламенту до конкретного міністра або іншої посадової особи. У парламенті Великобританії передбачена спеціальна година запитів, під час якої практично весь кабінет приходить до верхньої палати і чекає на питання від парламентаріїв. Якщо посадова особа, одержавши питання, може на нього відповісти, то вона дає відповідь відразу. У деяких випадках, якщо відповідь потребує підготовки, посадова особа просить час для збирання інформації (зазвичай це 2–3 дні до наступної спеціальної години запитів). Письмові запити найчастіше називаються письмовими не за формою звернення, а за формою відповіді. Письмовий запит допускає публікацію відповіді в спеціальних парламентських або урядових вісниках. Парламентарій робить свій запит письмовим, коли хоче, щоб і питання, і відповідь були відомі більш широкому колу осіб, ніж ті, хто присутній на пленарних засіданнях парламенту. Така форма застосовується для того, щоб виборці та інші громадяни могли прочитати, що цікавить депутата і яку відповідь він одержав. У різних країнах є безліч варіантів усних і письмових запитів. Серйозною формою впливу на уряд є інтерпеляція. Інтерпеляція – це теж різновид парламентського запиту, що відрізняється від інших запитів тим, що з цього запиту можуть бути проведені дебати, після чого відповідь посадової особи може бути поставлена на голосування. І за ним може бути прийнято резолюцію або схвальну чи осудливу відповідь міністра. Якщо результати такого голосування негативні, то за правилами й законами особа, що дала незадовільну відповідь, повинна піти у відставку. Результатом інтерпеляції може бути відставка міністра, декількох міністрів, а іноді й усього уряду. Про інтерпеляцію уряду оголошується заздалегідь (за кілька днів). У низці випадків потрібно заздалегідь зробити відомою суть інтерпеляції. Це передбачено спеціально, щоб в уряду був час підготуватися. Інколи регламенти дозволяють уряду просити час для складання відповідей, якщо питання досить складне і потребує підготовки. У більшості випадків інтерпеляція не може бути внесена одним або двома депутатами, а потрібна підтримка інтерпеляції декількома депутатами. Іноді вимогу про інтерпеляцію може внести тільки фракція або група, що складається з 20–30 депутатів. У країнах, де уряд відповідальний перед парламентом, є можливість більш активно й реально контролювати кабінет шляхом поставлення питання про вотум недовіри. У президентських республіках такого права немає, зате в парламентських республіках і монархіях воно час від часу застосовується. Наприклад, питання про вотум недовіри досить часто виноситься на порядок денний в Італії, Ізраїлі, траплялись такі випадки в Англії, ФРН та інших країнах. Вотум недовіри, як правило, пов'язаний з постановкою якогось важливого питання – прийняттям бюджету, обговоренням основних напрямів у сфері економіки, соціальної політики або зовнішньополітичної діяльності. Якщо група депутатів не згодна з прийняттям якогось закону або постанови з важливого питання, воно заявляє про те, що пов'язує голосування з цього питання з довірою або недовірою уряду. У деяких випадках сам уряд повідомляє про те, що пов'язує голосування з конкретного питання зі своєю майбутньою долею. Це спосіб впливу на депутатів, тому що "нестійкі" депутати зволіють підтримати закон, не бажаючи висловлювати вотум недовіри кабінету, оскільки часто вотум недовіри означає не тільки відставку уряду, а й розпуск парламенту. У ФРН є своєрідне правило про "конструктивний вотум недовіри". Він передбачений статтями 67 і 68 Конституції ФРН. Суть його в тому, що одночасно з поставленням питання про недовіру урядові особи (фракції, депутати), що ставлять питання про недовіру, повинні запропонувати нову кандидатуру на посаду канцлера й надати список можливого нового уряду. Якщо питання про недовіру й відставку вирішено позитивно (більшість проголосувала за недовіру), то одночасно це вважається голосуванням за нову кандидатуру глави уряду й новий його склад. Тривалий час уважалося, що це нереальна конструкція, яка тільки утруднює зміну уряду. Однак у 1982 р. конструктивний вотум недовіри вперше було здійснено на практиці. У деяких країнах функції контролю за діяльністю уряду надані певним постійним парламентським комісіям. Наприклад, комісія бундестагу а питань оборони наділена такими контрольними правами й може заслуховувати звіти міністра оборони, інших важливих посадових осіб. Такими правами наділені парламентські комітети Сенату США. Такі особливі права мають комісії з іноземних справ ряду країн, які можуть заслуховувати звіти міністрів закордонних справ. 7.5. Законодавчий процесЗаконодавчий процес (або законодавча процедура) у різних джерелах описується порізному. Називається різна кількість проміжних стадій. На нашу думку, є чотири основних стадії законодавчого процесу: законодавча ініціатива; обговорення законопроекту; прийняття законопроекту; промульгація. В інших джерелах названі й деякі інші стадії. Наприклад, У деяких працях, автори, посилаючись на те, що більшість західних парламентів двопалатні, після прийняття законопроекту палатою виділяють як окрему стадію подолання розбіжностей між палатами. Після промульгації, тобто затвердження й опублікування закону, називають також перевірку конституційності цього документа. У деяких джерелах, дотримуючись основної чотириелементної структури, стадію промульгації розкривають і позначають як "санкціонування, промульгація й опублікування". У деяких країнах стадій може бути й більше. Наприклад, у США є документ, названий "Основними етапами проходження законопроекту в Конгресі США", що включає 19 стадій. Можливо, це – найдокладніше відображення законодавчої процедури, яке можна зустріти. Так чи інакше, повернемося до класичної чотирьохелементної структури законодавчого процесу. Перша стадія класичної схеми законодавчого процесу називається законодавчою ініціативою. Законодавча ініціатива – це право органу або особи внести проект закону в парламент із тим, що цей проект буде обов'язково розглянутий палатою й з нього буде ухвалено рішення. Правом законодавчої ініціативи за кордоном володіють депутати, глава держави, уряд, інші органи і особи. Коло суб'єктів законодавчої ініціативи в різних країнах не однакове. Наприклад, у США й Великобританії формально, відповідно до букви закону, законопроекти можуть вносити лише депутати. У необхідних випадках депутат зробить це з відома глави держави або уряду. У ФРН, крім депутатів бундестагу, право внести законопроект має вища палата – бундесрат. У низці країн законодавчу ініціативу найчастіше реалізує уряд або глава держави. Якщо узагальнити всі ці випадки, то можна виокремити таке коло суб'єктів законодавчої ініціативи: Члени парламентів. Таку ініціативу можна назвати парламентською ініціативою. У різних країнах вона може бути реалізована по-різному. Здебільшого необхідний певний мінімум депутатів (10,15, 20). У деяких країнах право законодавчої ініціативи мають тільки партійні фракції, а окремі депутати можуть виступати лише з виправленнями й зауваженнями. Глава держави – президент або монарх. Залежно від цього вона буде йменуватися президентською або королівською ініціативою. Уряд. Тоді вона буде йменуватися урядовою законодавчою ініціативою. Виборці, тобто певна категорія громадян. Така ініціатива йменується народною ініціативою. Для того щоб народна ініціатива стала законопроектом, потрібно зібрати певну кількість підписів (як правило, мінімальна кількість). Така ініціатива передбачена законодавством Італії, Іспанії й Швейцарії. В Італії потрібно зібрати не менш як 50 тис. підписів, а в Іспанії – 600 тис. Щодо народної ініціативи, можна додати, що в деяких штатах США, для того щоб внести законопроект у законодавчі збори штату, потрібно зібрати від 3 до б % підписів від чисельності населення цього штату. Взагалі, хоча народна ініціатива закріплена в ряді країн, реально вона реалізовувалася кілька разів в Італії. В Австрії був тільки один подібний випадок у 1964 р. У Швейцарії час від часу такі підписи збиралися й проекти вносилися, але жоден законопроект, що з'явився з ініціативи громадян, не був прийнятий. Якщо подивитись на те, скільки потрібно підписів депутати) (наприклад, у ФРН не менше 15, Японії – 20 депутатів у палаті представників і 10 депутатів у палаті радників), можна провести певні паралелі. Мається на увазі, що за кожним із депутати" стоїть набагато більше, ніж десяток тисяч виборців. Отже, тут теж потрібно концентрована думка – або п'ятдесят, сто тисяч голосів або підписів виборців, або 15–20 депутатів, за яких стоїть кілька десятків тисяч виборців. У ряді країн – судові органи. Така законодавча ініціатива називається судовою ініціативою. Органи, які представляють територіальні інтереси. Це можуть бути законодавчі органи суб'єктів федерацій (законодавчі органи кантонів Швейцарії, законодавчі збори Мексики, обласні ради в Італії, представницькі органи автономій і т. ін.). Однак коло питань, з яких вони можуть вносити законопроекти в парламент всієї країни, обмежений. Вони можуть вносити пропозиції з питань, які належать тільки до їхньої компетенції й пов'язані з їхніми проблемами. Найчастіше реалізують свою законодавчу ініціативу далеко не всі з перелічених суб'єктів. У багатьох країнах 90 % і більше законопроектів вносяться урядом. Це практично всі країни Західної Європи. Законодавча ініціатива – це дуже конкретна дія. Вона повинна мати вигляд законопроекту, "одягненого" в юридичну форму. Крім іншого, іноді необхідна пояснювальна записка, а в Деяких випадках – ще й фінансове обгрунтування витрат, які можуть бути викликані прийняттям пропонованого закону. Друга стадія законодавчого процесу – це обговорення законопроекту. Як правило, ця стадія поділяється на підстадії, що традиційно називаються читаннями. Читань буває не менше двох, іноді й більше (8, 4). Перше читання в залі засідань – це переважно прийняття законопроекту до розгляду й оголошення його назви. Іншими словами, спікер на пленарному засіданні повідомляє про те, що прийнято до розгляду законопроект, повідомляє його назву й називає також, ким цей законопроект було внесено. Після цього законопроект передається на розгляд спеціальних парламентських комітетів або комісій (такий порядок у ФРН і Англії). У деяких країнах перше читання починається тільки після попереднього обговорення комісіями (Франція й Італія). Обговорення проекту в комісіях зазвичай входить до процедури читання. Комісії працюють у закритому порядку й свої думки висловлюють у вигляді сформульованого письмового висновку, пояснювальної записки або іншого документа. У більшості західних країн комісії мають право не рекомендувати законопроект для розгляду, відхилити його, й іноді першим читанням і закінчується життя законопроекту. Не дарма американці називають комітети свого Конгресу "цвинтарем законопроектів". У більшості країн комісії можуть внести до законопроекту виправлення й зміни. Коли комісія обговорила, розглянула проект, то після цього вона доповідає про це на сесії. Доповідь комісії після розгляду входить уже в другу стадію (друге читання). Спочатку йде доповідь особи, що виступає від імені суб'єкта, що вніс законопроект. Після цього – висновок комісії, що розглядала його з дорученням парламенту. Суть другого читання зводиться до того, що депутати вислуховують повідомлення представника автора проекту й висновок комісії та висловлюють свою позицію щодо них. Вони можуть повернути законопроект для додаткового вивчення комісією (тієї ж або іншою), а також вносити виправлення й доповнення. У деяких країнах не передбачене вивчення законопроекту комісіями (передача в комісії) після першого читання. Перше читання в цьому випадку – це тільки оголошення назви проекту, після чого відразу починається друге - попередній розгляд законопроекту на сесії й обговорення його найважливіших положень. Але такий порядок застосовується рідко. У будь-якому разі висновок парламентських комітетів і комісій із законопроекту обов'язковий. Це невід'ємний елемент законодавчого процесу. Якщо перше й друге читання відбувалися практично одночасно, то при передачі проекту в комісію парламент зазначає свою попередню думку, тобто робиться виписка зі стенограми виступів тощо для того, щоб ця позиція також була врахована під час роботи комісії. Якщо доля законопроекту складається благополучно, то може початися третє читання. Як правило, трете читання – найдетальніше. Це постатейне обговорення й вивчення законопроекту на пленарному засіданні. Під час третього читання можуть застосовуватися різні методи, щоб прискорити або сповільнити прийняття законопроекту. Наприклад, у парламенті Великобританії спікер може застосовувати прийом, що називається "кенгуру". Суть цього методу в тому, що якісь виправлення обговорюються, а деякі він вирішує пропустити, тобто ніби "перестрибнути" їх, подібно до кенгуру. Іноді встановлюється конкретний час для обговорень, і якщо хтось не встиг виступити, його думка не враховується. В американському сенаті спосіб затягування часу називається "флібустьєрством" – коли сенатори (час виступу конгресмена не обмежується, а строк обговорення законопроекту є обмеженим) виступають дуже довго, намагаючись затягти час і зірвати трете читання, а тим самим не допустити прийняття законопроекту. Урядові законопроекти в більшості країн мають перевагу. У Франції, наприклад, вони можуть голосуватися без дебатів. Уряд заздалегідь домовляється з більшістю фракцій або депутатів, і як терміновий та важливий урядовий законопроект Урядовий варіант вноситься й відразу голосується. Є безліч різних прийомів і хитрощів, щоб прискорити прийняття урядових законопроектів. Вже зазначалося, що, оскільки за англійським законодавством неможливе прийняття законопроекту без обговорення на парламентській комісії, всі, хто засідає у залі парламенту, представляють комісію. Після обговорення вважається, що відбулося засідання парламентської комісії. Спікер повертається на місце, і законопроект ставиться на голосування. За допомогою цього прийому законодавчий процес скорочується до мінімуму. У США палата також може оголосити себе "комітетом всієї палати", але така ситуація – нормальна штатна частина американського парламентського процесу і не "працює" на уряд. Якщо всі "важкі" випробування для законопроекту закінчилися і його можна ставити на голосування, то настає третя стадія законодавчого процесу – прийняття законопроекту палатою. Для прийняття законопроекту в будь-якій галузі законодавства передбачена вимога наявності необхідної кількості депутатів, себто необхідний кворум. Кворум установлений не у всіх парламентах, а в деяких випадках він дуже невеликий. Наприклад, вище зазначалося, що в палаті громад Великобританії кворум становить 40 депутатів із 651, в Австрії й Австралії – не менше однієї третини депутатів. Однак кворум буває різний: кворум для обговорення законопроектів, кворум для голосування, кворум для внесення виправлень і т. ін. При голосуванні за звичайний законопроект потрібно, як правило, щоб "за" була подана більшість голосів присутніх депутатів. При голосуванні за конституційний закон потрібно, щоб "за" проголосувала кваліфікована більшість, тобто 2/3 або 3/4 від усіх обраних депутатів. У деяких країнах до особливо важливих належать фінансові законопроекти й проекти бюджету, тому вони також вимагають особливого (підвищеного) кворуму. У Швеції й Фінляндії, наприклад, якщо і "за", і "проти" була подана однакова кількість голосів, то питання вирішується шляхом кидання жереба. До речі, у Швеції після такої практики зробили обов'язковою умовою обрання непарного числа депутатів парламенту й стежать за тим, щоб це правило дотримувалося. Але все одно іноді жереб доводилося кидати. Процедура голосування з проекту в різних країнах різна. Найбільш сучасне електронне голосування. Це форма голосування шляхом натискання кнопок (у залі є спеціальні табло, на яких запалюються лампочки відповідного кольору). Але застосовуються й інші способи. В Англії, наприклад, депутати виходять із залу й у коридорі проходять через спеціальні хвіртки. Ці хвіртки нагадують дверцята в салунах, які розташовані на рівні пояса. Проходячи через такі дверцята, депутат називає свої прізвище й округ. Спеціальні клерки реєструють депутатів. Таке голосування називають "голосуванням ногами". Є стародавні способи голосування. Це голосування голосом (на слух). У такому випадку спікер запитує, хто "за" і хто "проти" , і за гучністю хору вирішує, кого більше (такий спосіб називається акламацією). Нині такий спосіб практично не використовується. Є також поіменне голосування, коли спікер по черзі запитує думку кожного депутата. Депутат стає, називає своє ім'я й говорить, чи "за" він або "проти". Таке голосування проводиться з дуже важливих питань, зазвичай збираються кореспонденти, глядачі, усі бачать, хто за що голосує. Такий тип голосування здебільшого призначається на вимогу більшості депутатів. Досить часто застосовується голосування бюлетенями – таємне голосування шляхом опускання спеціальних бюлетенів. Наприклад, у ФРН при голосуванні про вотум недовіри або довіри уряду на столі президії ставиться спеціальний ящик для голосування й депутати опускають бюлетені. Також використовується спосіб "баранячого ходу" (коли депутати виходять із залу засідання через різні двері). "Баранячий хід" називається також поділом, тобто депутати діляться на групи й виходять через різні виходи із залу. Вже згадувалося, що в деяких країнах голосування проводиться за фракціями, коли стають тільки лідери фракції й заявляють, як фракція голосує. Такий порядок застосовується в низці випадків у Нідерландах. У деяких парламентах передбачена можливість ухвалення рішення консенсусом. За пропозицією спікера палати, якщо ніхто не заперечує, голосування не проводиться, а вважається, що питання вирішене. Голосування в парламенті переважно особисте – тобто кожний депутат голосує сам, хоча в деяких країнах парламентарієві дозволяється передати (делегувати) свій голос іншому членові парламенту. Наприклад, у Франції є спеціальний закон, відповідно до якого парламентарій у виняткових випадках може передати своє право голосувати іншому члену парламенту. Передбачено конкретні випадки, коли депутат може делегувати свій голос – у разі хвороби, військової служби, перебування за кордоном у службових справах, через непереборні обставини (перебуває в іншому місті, в іншій країні тощо). Як правило, повинне бути письмове підтвердження передачі повноважень. Зазвичай це разова або тимчасова передача повноважень. У деяких випадках необхідне зазначення конкретного строку (на тиждень, два та ін.). В однопалатному парламенті прийняття закону зводиться до голосування. У двопалатних парламентах можуть виникати різні ускладнення, коли одна палата приймає законопроект шляхом голосування, а друга не приймає. Закон же вважається прийнятим, якщо він прийнятий обома палатами. Якщо одна з палат не приймає законопроект, то за такої розбіжності між палатами часто передбачається спеціальна єднальна процедура. Якщо верхня палата "слабка", то нижня палата може наполягти на прийнятті закону, повторно його проголосувавши. У такий спосіб переборюється опір верхньої палати. Є й інші варіанти. Якщо палати в законодавчому процесі рівноправні й одна з палат не приймає закону, то він "гине". Однак це досить рідкий варіант. Частіше застосовується демократичне правило, коли збирається спільне засідання й депутати голосують разом. Тоді закон приймається на спільному засіданні, якщо загальна кількість голосів "за" більша, ніж кількість голосів "проти". Слід назвати також процедуру, що називається примирною. Вона застосовується в тих парламентах, де обидві палати мають рівні права. Вироблення й прийняття погодженого тексту за примирної процедури здійснюються двома способами. Перший спосіб називається "метод човника". Суть його в тому, що спірний законопроект пересилається з однієї палати в іншу доти, доки не буде знайдено рішення, що задовольняє обидві палати, або доки обидві палати не приймуть цей закон, або доки обидві його не відкинуть. "Метод човника" застосовується в Латинській Америці, (Венесуела, Болівія), Європі (Франція) та ін. Поширений також метод "єднальних комітетів". Такий спосіб застосовується в США. Ці процедури примирення здійснюють не палати, а особливі органи, які діють за дорученням палат. Такий спеціальний комітет створюється на рівних початках главами обох палат. Вони призначають по 5–10 членів своєї палати, які засідають разом і намагаються знайти загальне рішення. Слід зазначити, що наявність другої палати в низці країн вкрай утруднює прийняття законопроектів, особливо щодо спірних питань. Тому загальносвітова тенденція зводиться до того, що другі палати, як правило, або є слабкими, або не мають права вето. Остання, четверта, стадія законодавчого процесу найчастіше називається промульгацією. Деякі джерела вважають промульгацію тільки підписанням главою держави законопроекту, після чого він набирає чинності. Однак це не зовсім правильно. По-перше, слово "промульгація" перекладається як "опублікування". По-друге, промульгація – це комплексна дія, що саме складається з декількох стадій. Насамперед це вступ у законодавчий процес глави держави й певні дії, здійснювані ним. Промульгація в деяких джерелах називається санкціонуванням (плюс публікація), тобто це підписання законопроекту, а також передача його для опублікування й саме опублікування. Ці три стадії – підписання, передача для опублікування й опублікування – і є промульгацією. Хоча в деяких джерелах промульгація пояснюється інакше й поділяється на три частини: підпис називається санкціонуванням, промульгацією називається прийняття спеціального акта, за допомогою якого закон уводиться в дію, а потім потрібні опублікування або обнародування. На нашу думку, промульгація – це не видання особливого акта, тому що 99 % законів, які підписуються главою держави (президентом або монархом), не містять якихось спеціальних актів з упровадження закону. Вони просто підписуються. Підпис – найважливіша частина промульгації. У ст. 73 Конституції Італії вказується: "Закони промульгуються президентом республіки протягом місяця від дня затвердження". Із цього тексту ясно, що коли закон прийнятий, президент приймає його до розгляду, підписує й публікує. Це і є промульгація. У деяких джерелах остання стадія описується як опублікування й затвердження закону. Затвердження описується як підписання законопроекту, а публікація в газетах позначається словом "промульгація". Отже, ми бачимо різні думки з цього приводу. Слово "промульгація" досить незвичне, а принаймні практично скрізь остання стадія законодавчого процесу – це вступ у процес глави держави. Простіше за все цю стадію назвати промульгацією, маючи на увазі, що вона складається з декількох частин. До всього викладеного варто додати, що в певних країнах, де глава держави має право вето, тобто правом не підписувати законопроект, він, не підписавши й повертаючи закон парламенту, тим самим не промульгує його, а накладає вето. Вето може бути двох видів: абсолютне й відкладальне. Поняття абсолютного вето існує тільки в історії. Нині воно практично не застосовується. Суть його в тому, що якщо глава держави не підписує якийнебудь закон, то закон припиняє своє існування. Такого сильного вето практично ніде немає. Відкладальне вето існує, воно також є двох видів: звичайне й посилене "відкладальне" вето. Звичайне вето означає, що якщо президент не підписує прийнятий парламентом закон, він повертається в парламент, і там, для того щоб подолати вето, потрібно повторне прийняття закону, тобто тією самою кількістю голосів. Якщо це посилене відкладальне вето, то для подолання незгоди президента необхідна кваліфікована більшість голосів (2/3 або 3/4). Таку кількість, звичайно, зібрати важко, тому подолати таке вето нелегко. Строки набрання законом чинності в зарубіжних країнах дуже різні. У деяких випадках зазначається, що він негайно набирає чинності після підписання, але найчастіше встановлений певний період часу (5 днів, 10 днів і т. ін., аж до місяця, якщо інше не встановлене в самому законі). У деяких випадках ці строки бувають більш тривалими. У США є специфічне поняття – "кишенькове вето", про яке йшлося вище. "Кишенькове вето" тільки з 1932 по 1976 р. застосовувалося більше ніж 1200 разів. Отже, сучасний парламент – це загальнодержавний представницький орган, головна функція якого в системі поділу влади полягає в реальному здійсненні законодавчих повноважень. Більшою або меншою мірою, залежно від форми правління, парламент здійснює контроль за виконавчою владою. Правда, нерідко й сам парламент на практиці, у свою чергу, також перебуває під контролем уряду, або, принаймні зазнає з його боку досить сильного впливу. Крім того, діяльність парламенту контролюється й конституційною юстицією. Соціалістична концепція держави й демократії уникала навіть терміна "парламент", тому що основоположники марксизму-ленінізму піддали критиці цей інститут як безвладну "говорильню". Звідси, зокрема, ідея поєднання законодавчої і виконавчої влади, що дуже імпонувала більшовикам, тому що виключала взаємний контроль незалежних одна від одної галузей влади – здобувши більшість місць у виборному органі, можна безконтрольно складати будь-які закони й самим їх виконувати. Соціалістична концепція народного представництва претендувала на подолання формалізму представницького правління. Однак монополія компартії на виборах виключала будь-яке реальне представництво. Соціалістичне представництво насправді виявилося ще більш фіктивним, ніж розкритиковане комуністами представницьке правління. Відсутність розвинутої партійної структури, що "опосередковує" відносини між виборцями і парламентом, у нашій країні та інших державах після падіння компартій призвели до того, що парламент став ареною боротьби дрібних інтересів – амбіцій окремих депутатів і їхніх груп, ніяк не пов'язаних з інтересами виборців. Світовий досвід показує, що парламент тоді є дійсним представником націй, коли в його складі є більші політичні об'єднання депутатів, які представляють інтереси значних шарів суспільства. Контрольні запитання і завдання Який зміст вкладається в термін "парламентаризм? Якими обставинами пояснюється створення двопалатних парламентів у зарубіжних країнах? Які повноваження мають парламенти? Висвітліть законодавчий процес. Які керівні органи є у палатах закордонних парламентів? 6. Як будується діяльність парламентських комітетів і комісій? Дайте класифікацію парламентів. Яким чином здійснюється парламентський контроль над діяльністю уряду? Охарактеризуйте статус депутата парламенту. Що означає посадова несумісність депутата? |