бзщасний. Конституційне (державне) право зарубіжних країн Навч посіб. В. М. Бесчастний, О. В. Філонов, В. М. Субботін, С. М. Пашков За ред.
 Скачать 498.67 Kb.
|
Розділ 7 ПАРЛАМЕНТ У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ7.1. Порядок формування парламентів і статус депутатів. 7.2. Класифікація парламентів. 7.3. Структура і порядок роботи парламентів. 7.4. Повноваження парламентів. 7.5. Законодавчий процес. 7.1. Порядок формування парламентів і статус депутатівПоняття і становлення парламентаризму. Слово "парламент" має латинський корінь "раrlаrе" – "говорити", "розмовляти". Батьківщиною найдавнішого парламенту вважають Ісландію (IX ст.). На околицях столиці Ісландії Рейк'явіка дотепер збереглися кілька великих каменів, на яких давні вікінги обговорювали свої справи й приймали рішення. Ісландці говорять, що ці камені і є парламентом під відкритим небом, який дотепер називається альтинг. До найдавніших парламентів належать також англійський парламент й іспанські кортеси. Історія парламентів і парламентаризму налічує кілька століть і включає кілька етапів. Перший етап – початковий (XIV–XIX ст.): становлення інституту парламентаризму. На цьому етапі відбувалося утворення парламенту як органу держави, парламент боровся за своє місце й роль, вироблялися способи його формування. Другий етап – кінець XVІІІ – початок XX ст. – "золотий час парламентаризму". У цей період парламенти формувалися на основі цензового виборчого права, виражали інтереси одного класу – буржуазії, що зароджувалася. Парламенти утворювалися невеликою частиною населення країни – лише 10–15 % громадян. Фактично тільки одна група населення обирала найбільш гідних. Саме тоді в англійському парламенті з'явився вислів, що парламент може все, крім перетворення чоловіка в жінку. Третій період – початок XX ст. – так звана криза парламентаризму. У цей період виникли партії, які представляли інтереси різних соціальних верств і груп. Цензове виборче право стало абсолютним анахронізмом. Про парламент почали говорити, що цей орган має поступитися своїм провідним місцем виконавчій владі. Наприклад, в англійській юридичній науці була думка, що завдання парламенту полягає не в керівництві країною, а в тому, щоб впливати на формування громадської Думки й контролювати діяльність уряду. Французький політичний діяч М. Понятовський писав, що обмеженню в правах парламенту не слід дивуватися. Але скасувати його не можна, він потрібний як запобіжний клапан у суспільстві, ширма для прикриття роботи уряду. Четвертий етап – (70–90-ті роки XX ст.) відродження ролі парламентів. Парламенти в цей час – це дуже представницькі й активні народні збори. З'явилися навіть міжнародні парламенти. Так, у результаті інтеграційних процесів у Європі був створений Європарламент. Парламенти і парламентаризм отримали якісно нову роль у сучасному суспільстві. Визначення парламенту. Слово "парламент" є універсальним позначенням вищого представницького органу держави, але в різних країнах на практиці застосовуються різні назви. Часто вживається, наприклад, термін "конгрес". Першими його застосували на Американському континенті, цей термін часто вживається в Латинській Америці (Венесуела, Чилі та ін.), у країнах Азії (Філіппіни та ін.). Є й така назва, як "національні збори" (Португалія, Південна Корея, Панама, Пакистан та ін.). У федеративних державах часто вживається термін "федеральні збори". Серед інших найменувань досить часто використовується слово "рада". Наприклад, у європейських країнах-монархіях парламенти називаються радами, в Андоррі – Генеральна рада, у Сан-Марино – Велика генеральна рада, у Монако – Національна рада тощо. Деякі назви парламентів уживаються в перекладі, а деякі – у їхньому місцевому звучанні. Наприклад, парламент Швеції в літературі традиційно прийнято називати "риксдаг", Данії -"фолькетинг", Норвегії – "стортинг". В Ірландії!, де ірландська мова практично вийшла з ужитку й усі говорять англійською мовою, слово "парламент" майже не вживається, він там іменується "Доїв" і складається із двох палат – "Доїв ейран" (нижня палата) і "Шинод ейран" (верхня палата). Деякі слова стали настільки звичайними, що застосовуються без перекладу! іранський "меджліс" і "кнесет" Ізраїлю. В Естонії законодавчий орган офіційно йменується Рийгікоу (Державні збори). Водночас склалася й не зовсім правильна традиція слововживання. Наприклад, парламент Фінляндії у вітчизняній літературі називається Сеймом, хоч у Фінляндії він завжди називався "Едускунта", що в перекладі означає "народне представництво". Місце і роль парламенту, як правило, закріплюються в конституціях, причому підкреслюється його особливий статус. Наприклад, за ст. 41 Конституції Японії, парламент є вищим органом державної влади і єдиним законодавчим органом держави. Конституція США закріплює, що законодавчою владою наділяється Конгрес США, який складається із Сенату й Палати представників. У деяких конституціях особлива роль парламенту не виділяється, а конституції просто вказують, чим вони повинні займатися. Прикладом може бути французька Конституція, де вказано, що закони приймаються парламентом, і називається, які закони приймаються. Так чи інакше, немає практично жодної держави, за винятком країн з абсолютною монархією, де не було б парламенту. Формування палат. Порядок формування парламенту залежить від його структури. Якщо парламент однопалатний, то він, як правило, обирається громадянами. Нижні палати формуються на засадах виборності, причому в абсолютній більшості випадків це прямі, загальні, рівні вибори й при таємному голосуванні. Коли говорять про народне представництво, про верховенство законодавчого органу, про народний суверенітет, то йдеться саме про нижні палати, оскільки вони формуються народом, там засідають представники народу. Це і є уособленням суверенітету й народного представництва. Водночас є й винятки. Наприклад, у Республіці М'янма, у королівстві Бутан частина депутатів призначається. У М'янмі 1/3 членів нижньої палати обирається, 1/3 формується з різних соціальних груп (національних меншин, профспілок тощо) і 1/8 призначається урядом. У Бутані зі 150 членів парламенту 100 обираються населенням, 40 призначає король і 10 делегують буддійські монастирі Є специфіка у формуванні нижніх палат в ісламських державах. Наприклад, у Єгипті, Пакистані жінки-депутати обираються не громадянами, а самим парламентом. Раніше обрані Депутати-чоловіки обирають певну кількість жінок, зазвичай – 20–30 осіб. Дуже своєрідно формується китайський парламент – Все-китайські збори народних представників. Цей орган обирався зборами народних представників автономних провінцій, областей і міст. Китай запозичив модель багатоступеневих виборів, що існувала в СРСР до 1936 р. Якщо парламент двопалатний, то його нижня палата також обирається громадянами, а щодо другої палати, то є безліч різних способів її формування. Перший спосіб – формування верхніх палат шляхом прямих виборів, але з деякими особливостями. Наприклад, верхня палата Конгресу США – сенат, як і нижня, обирається громадянами країни, але не за територіальними округами, як палата представників, а від кожного штату по два сенатори. З 315 сенаторів Італії 75 % (232 сенатори) обираються за мажоритарною системою, а 25 % (тобто 83 сенатори) – за пропорційною. Подібно формується палата радників (верхня палата) парламенту Японії: 150 депутатів обираються за окремими виборчими округами, а 100 – від загальнонаціонального виборчого округу. Другий спосіб формування верхніх палат – за допомогою непрямих багатоступеневих або непрямих виборів. Найбільш характерні приклади – Франція, Норвегія, Індія та ін. Французький сенат формується триступеневими виборами. Сенатори Франції обираються на Дев'ять років депутатами Національних зборів, депутатами в генеральних радах департаментів і депутатами муніципальних рад. Двоступеневі вибори застосовуються при формуванні верхньої палати норвезького парламенту – стортингу. У цьому випадку спочатку громадяни обирають весь склад парламенту; потім депутати, зібравшись на перше своє засідання, обирають зі свого складу верхню палату, що називається амбросьовича, до неї входить 38 депутатів. Ті, що залишилися, становлять нижню палату, яка називається одельстинг (112 депутатів). Рада штатів індійського парламенту також обирається виборними членами законодавчих зборів штатів за пропорційною системою представництва. Третій спосіб формування верхньої палати – за призначенням. Принцип призначення використовується в Канаді, у ряді невеликих держав, які входять до складу Співдружності – в Антигуа, на Багамах, Бермудах, Ямайці та ін. Цей спосіб відносять також до формування верхньої палати німецького парламенту бундесрату, тому що бундесрат складається з депутатів, призначуваних урядами земель зі свого складу. Іноді, щоправда, цей спосіб виділяють в окрему групу, і вія називається формуванням верхньої палати шляхом представництва від суб'єктів федерації. Але як би це не називалося, уряди земель призначають своїх представників у верхню палату. Четвертий спосіб формування – за спадкоємним принципом, або феодальний спосіб. Йдеться про Великобританію. Традиційну систему спадкування місць у Палаті лордів, якій більше ста років, останнім часом було модернізовано й доповнено. 1968 р. спеціальним законом було встановлено довічне перство, що поширюється й на жінок. Тепер у палаті лордів Великобританії близько 1200 перів. Із них понад 800 – спадкоємні пери, які мають дворянські титули й звання. Володіння цим титулом дає їм право засідати в палаті лордів. Друга група – довічні пери, які не мають права передавати титул у спадщину. Зазвичай це державні службовці високого рангу, які, пішовши у відставку, можуть засідати в палаті лордів довічно. Тепер довічних перів понад 380. Крім того, у британському парламенті ще 26 духовних перів (духовних лордів) – це вищі керівники англіканської церкви. Двоє з них – архієпископи (Кентерберійський і Йоркський). Інші єпископи входять до палати лордів за принципом старшинства. Також до палати лордів входить понад 20 судових лордів, або "перів за апеляцією": це особи, які мають великий досвід у сфері юриспруденції (колишні судді та інші юристи), які в палаті лордів розглядають скарги у судових справах, оскільки Палата лордів є вищою судовою інстанцією Великобританії. Деякі члени королівської родини мають право засідати в палаті лордів. Це володарі п'яти вищих титулів: принц Уельський, герцог Единбурзький, а також герцоги Йоркський, Кентський і Глосестерський. Королева не є членом палати лордів. Вона – рівноправний учасник парламенту, тому що британський парламент у повному складі – це палата громад, палата лордів і присутня там королева. П'ятий спосіб формування верхньої палати найчастіше називається змішаним (Італія, Індія та ін.). У певному розумінні формування сенату італійського парламенту можна віднести до змішаного способу, тому що хоч основна частина італійського сенату обирається, але кожний президент Італії може призначити в сенат п'ять осіб за особливі заслуги в галузі науки, мистецтва, культури. Крім того, усі колишні президенти Італії можуть там перебувати "по праву". Рада штатів індійського парламенту також обирається непрямим способом, але 12 членів Ради штатів призначаються президентом також за особливі заслуги у сфері науки, мистецтва й культури. Правове становище (статус) депутата парламенту. Правовий статус депутата визначається конституціями, конституційними й органічними законами, регламентами палат і правових звичаїв. Тому правовий статус депутата – це цілий комплекс його прав і обов'язків. Між закордонними депутатами й виборцями немає відносин прямого представництва, оскільки прийнято вважати (цю теорію підтримують абсолютно всі західні вчені й політики), що депутат представляє не окрему групу виборців, а весь народ, усі нації. Відповідно до цього депутат володіє "вільним мандатом", тобто, виступаючи від свого імені, він повинен виражати інтереси всіх громадян. Він повинен бути вільний від "групових" інтересів і піклуватися про благо націй. Так, у ст. 67 Конституції Італії зазначено: "Кожен член парламенту представляє всю нації і виконує свої функції без обов'язкового мандата". Стаття 38 Основного закону ФРН: "Депутати німецького бундестагу є представниками всього народу, не зв'язані наказами й дорученнями і підлеглі лише своїй совісті". Аналогічні положення є й в інших західних конституціях. У минулому існував так званий "імперативний мандат", відомий з часів Паризької комуни. Він позначав, що депутати повинні бути пов'язані зі своїми виборцями. Вважалося, що цей зв'язок втілюється у обов'язкових наказах, обов'язкових звітах перед виборцями. І головне – у праві відкликання депутата, якщо виборці ним незадоволені і він не виконує їхніх наказів. Не маючи імперативного мандата, закордонні депутати насправді мають більш тісний зв'язок з виборцями, ніж колишні "народні обранці" у СРСР, оскільки якщо депутат хоче бути переобраним (а він, як правило, завжди цього хоче), він сам без будь-яких обов'язкових мандатів вивчає думку своїх виборців, зустрічається з ними, проводить соціологічні дослідження для того, щоб під час засідань говорити те, що від нього хочуть почути виборці. Тому реальні вибори роблять зв'язок депутата зі своїми виборцями набагато тіснішим, ніж теорія "імперативного мандата". Крім того, у більшості закордонних країн депутати здійснюють свої повноваження професійно. Іншими словами, депутат є професійним політиком, протягом часу скликання законодавчого органу він часто втрачає інші професійні навички, депутатство стає для нього єдиним засобом заробітку. Депутати мають низку спеціальних прав, які дають можливість краще здійснювати свої функції і забезпечують свободу їхньої діяльності. Наприклад, депутати мають право на одержання спеціальної винагороди (жалування, заробітної плати). Сума цієї винагороди визначається законами, які приймає парламент. Крім жалування депутат одержує певні суми на утримання помічників. Так, звичайний конгресмен США може мати двох помічників: одного в столиці, другого у виборчому окрузі. Якщо він очолює який-небудь важливий комітет, то може мати штат до 18 осіб. Крім грошей на утримання помічників, депутатові в певних країнах (особливо високорозвинених) виділяються гроші на представницькі витрати, на наймання офісу й квартири для проживання. Службового житлового приміщення депутатам за кордоном не надається. У ряді країн заробітна плата депутатів звільняється від податків цілком або частково. У деяких країнах депутати після того, як вони не менше двох разів обирались як депутати, із досягненням пенсійного віку одержують право на підвищену пенсію, що дорівнює пенсії високооплачуваного державного службовця. Крім спеціальних прав, депутат має певні обов'язки. Депутат насамперед зобов'язаний і має право брати участь у засіданні парламенту (у своїй палаті або на загальних засіданнях). У певних країнах існує сувора парламентська дисципліна (ФРН), і за неявку депутата на засідання палати до нього застосовуються заходи впливу, такі, наприклад, як позбавлення половини заробітної плати, попередження тощо. У деяких країнах немає суворої парламентської дисципліни, наприклад, у Конгресі США депутати присутні на засіданнях тільки для розгляду особливо важливих питань або на голосуваннях. Депутат має право вступати в дебати й суперечки, висловлювати свою думку з того або іншого, питання. У ряді країн депутати мають право вносити законопроекти або поправки до законопроектів. У різних країнах у депутатів є різні можливості в цій сфері. У деяких країнах депутат може реально внести на розгляд палати законопроект, в інших – депутат може внести проект закону, тільки об'єднавшись з іншими депутатами, тобто або виступаючи від імені фракції, або зібравши 15 або 20 однодумців з різних фракцій. Право вносити поправки до законопроектів, як правило, надається й окремим депутатам. Потім проводиться голосування "за" або "проти" поправок і виправлень, і право внести їх не означає, що вони будуть прийняті. Важливим правом є право депутата робити усні або письмові запити, звернені до виконавчої влади. Депутат може бути членом постійних і тимчасових комісій, очолювати ці комісії, брати участь у діяльності комісій, здійснювати контроль за діяльністю виконавчої влади, впливати на законодавчий процес. Депутат, відповідно до законодавства деяких країн, може бути членом одночасно декількох комітетів або комісій. Обмеження в цьому плані лише такі, що депутат, входячи до 2–3 комісій, може очолювати лише одну з них, а до інших комісій він буде входити на правах рядового члена. У деяких випадках депутат, будучи членом декількох комісій, скрізь має право вирішального голосу, а в деяких регламентах передбачено, що депутат, входячи до однієї комісії (основної для нього), лише там має вирішальний голос, а в інших – дорадчий. Важливим елементом депутатського статусу або правового становища депутата є два основних поняття: депутатський імунітет і депутатський індемнітет. Депутатський імуні твт поширюється на сферу кримінального й адміністративного законодавства. Депутатський імунітет (депутатська недоторканність) означає, що за законодавством не допускається судове або інше юридичне переслідування (арешт, штраф тощо) депутата без згоди палати або спеціального органу, створюваного палатою. Виняток, як правило, робиться, якщо депутат вчинив злочин і був схоплений на місці його вчинення. Головне у цьому особливому захисті депутата – убезпечення депутата від можливих зазіхань з боку державних органів, якщо діяльність депутата буде ними сприйнята несхвально. Слід зазначити, що така невідповідальність депутата не має абсолютного значення. Так, за Конституцією США конгресмени й сенатори не можуть притягатися до відповідальності лише за висловлювання в палатах. У ФРН не дозволяється притягати депутата до відповідальності за голосування або висловлену в бундестазі думку. У Конституції Японії (ст. 51) сказано, що члени парламенту не несуть відповідальності за стінами парламенту лише у зв'язку зі своїми словами, висловлюваннями й голосуванням у палаті. Іншими словами, фактично за межами парламенту в цих країнах вони мало відрізняються від звичайних людей. Але все-таки найчастіше мається на увазі, що депутат не може бути арештований, затриманий не тільки в стінах парламенту, а й поза ними. У більшості країн світу є спеціальні правила й застереження про недоторканність членів парламенту. Термін дії депутатської недоторканності різний. У деяких країнах вона діє лише під час сесії. У деяких країнах депутат "вилучається" а юрисдикції взагалі на весь термін дії його депутатського мандата. В інших країнах (Великобританія), крім строку сесії, депутат має додатковий імунітет на період 40 днів до початку сесії й 40 днів після її закінчення. У Норвегії, крім часу сесії, недоторканність поширюється також на час поїздки в парламент і назад. Питання, чи дозволити поліції або слідчим органам притягати депутата до відповідальності, у різних країнах вирішують різні органи. У деяких випадках це питання може бути поставлене на голосування всієї палати. У деяких країнах існують спеціальні депутатські комісії. Найчастіше вони називаються комісіями з депутатської етики. До складу цієї комісії звичайно входять найавторитетніші депутати з великим стажем роботи. Якщо ця комісія дає дозвіл на притягнення депутата до відповідальності, з нього знімається імунітет. Термін "індемнітет" має два значення (у різних джерелах він висвітлюється по-різному, а іноді наводяться обидва значення). Під депутатським індемнітетом розуміється невідповідальність депутата після закінчення строку його депутатського мандата, тобто після строку його повноважень. У цьому випадку – це закріплена в законі гарантія того, що депутат, після того як він виконав свій обов'язок і займається іншими справами, не будучи депутатом, не може бути притягнутий до відповідальності за те, як він виступав і голосував у парламенті. Це гарантія вільного волевиявлення депутата. Природно, може виникнути питання, хто і як може притягти депутата за його промови й голосування? Справді, у демократичних країнах не може йтися про притягнення депутата за виступи, але не у всіх країнах є така повна демократія, і в деяких випадках (у разі зміни форми політичного режиму, зміни влади) депутатів притягають саме за депутатську діяльність. Таке явище, як індемнітет покликане уберегти депутата від переслідувань після того, як закінчилася його депутатська недоторканність. Друге значення поняття "індемнітет" – досить своєрідне. Індемнітетом у ряді країн називають депутатську заробітну плату або винагороду за діяльність. Слід сказати, що в більшості західних країн ця винагорода досить висока. У деяких країнах вона прирівнюється до заробітку міністра або становить 70–80 % заробітної плати міністра. У Франції, наприклад, є звичай, що члени партій частину своєї зарплати віддають у фонд партії, оскільки прийнято вважати, що такий високий заробіток не ЛИЧИТЬ народному обранцеві. Тим самим він, так би мовити, відшкодовує витрати партії, яка підтримувала його під час передвиборної кампанії. Отже, основними депутатськими привілеями є парламентська недоторканність (імунітет) і свобода висловлювання й голосування в парламенті (індемнітет). Усі інші права, привілеї й повноваження не мають особливої специфіки, тому що інші державні службовці теж можуть володіти ними (за винятком, звичайно, специфічних прав депутата: брати участь у сесії, виступати з внесенням законопроектів, запитами тощо). Порядок припинення депутатських повноважень. Депутатські повноваження припиняються зазвичай після закінчення строку, на який його обрали, або після закінчення строку скликання парламенту. Якщо, наприклад, парламент засідав чотири роки, а депутат був дообраний в останній рік його діяльності, то строк роботи такого депутата триватиме тільки один рік. Якщо парламент достроково розпускається, то припиняються повноваження всіх членів парламенту. Підставою для припинення повноважень члена парламенту може бути позбавлення мандата в результаті визнання виборів недійсними. Таке визнання може бути у випадку виявлення порушення правил голосування, виявлення виборчого шахрайства та інших відхилень від законів або прямого порушення закону. Припинення депутатських повноважень можливе за спеціальним рішенням парламенту. У деяких випадках за вчинення певних правопорушень депутат може бути позбавлений не тільки свого імунітету, а й взагалі депутатського мандата. У деяких випадках депутат може сам заявити про складання своїх повноважень, відмовитися від мандата і піти у відставку. Наприклад, у Франції, якщо депутат призначається на посаду міністра, то він зобов'язаний піти у відставку з посади депутата. У більшості європейських країн діє принцип несумісності виконання депутатських повноважень і права обіймати посаду на державній службі. Є інші варіанти припинення депутатських повноважень. Наприклад, у ФРН законодавство надає право Конституційному СУДУ позбавити мандатів тих депутатів, які є членами забороненої (неконституційної) партії. Щодо тих палат, у яких проводиться ротація, тобто які обновляються частково, строк повноважень депутата не пов'язаний зі строком повноважень органу. Скажімо, сенатори США обираються на 6 років, і такі вибори проходять кожні 2 роки. Кожні 2 роки обирається одна третина сенаторів, тобто Сенат діє постійно, а сенатори обираються на 6 років. Так само сенатори Франції обираються на 9 років. Після закінчення цього строку їхні повноваження закінчуються. |