Систематизация нормативно-правовых актов. Курсовая работа по дисциплине Теория государства и права по теме Систематизация нормативноправовых актов
 Скачать 141.46 Kb.
|
|
1.2. Виды и способы систематизации российского законодательства Приемы, которые используются при упорядочении нормативно-правовых актов, называются способами систематизации6. Способы систематизации законодательства: Учет — простейший способ систематизации. Учет может быть журнальным, карточным и автоматизированным. Организация учета включает в себя систему поиска необходимой правовой информации. Систематизация на электронных носителях(создание специализированных компьютерных баз данных «Гарант», «КонсультантПлюс», «Кодекс») – разновидность учета. В этом случае законодательные акты группируются по различным критериям, как правило, по предметно хронологическому. Схема 1. Способы систематизации законодательства  Инкорпорация— объединение действующих нормативно-правовых актов в единые сборники без изменения их содержания и с сохранением самостоятельности. При таком способе систематизации законодательные акты объединяются по определенному основанию (хронологическому, тематическому, по органу, издавшему акты) без изменения содержания соответствующих актов. В этом случае может идти речь только о внешней обработке законодательного акта. Так, из него могут быть исключены статьи, потерявшие юридическую силу. Различают инкорпорацию официальную и неофициальную:
Иногда дополнительно выделяют и так называемую официозную инкорпорацию, под которой понимают издание сборников нормативных актов теми органами, которым это официально поручено7. В зависимости от целей систематизации различают хронологическую и предметную инкорпорацию:
Консолидация — способ систематизации, который состоит в объединении разных, но тематически единых законодательных актов в один акт. Это происходит в тех случаях, когда нормативный материал по своему содержанию отвечает современным задачам, но отличается раздробленностью. При создании нового акта все прежние акты утрачивают юридическую силу. Так, Указ Президиума Верховного Совета СССР в 1980 г. «О праздничных и памятных днях» заменил 48 актов. Консолидация всегда имеет официальный характер8. Кодификация— способ систематизации, при котором имеет место как внутренняя, так и внешняя переработка действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодифицированного акта9. Таким образом, систематизация нормативно-правовых актов необходима для обеспечения доступности законодательства, удобства пользования им, устранения устаревших и неэффективных норм права, разрешения юридических конфликтов, ликвидации пробелов. Упорядоченное законодательство позволяет хорошо ориентироваться в действующем массиве нормативно-правовых актов: быстро найти необходимый акт, установить его связи с другими актами, выявить изменения, коллизии и т. д.10 2. Особенности проведения кодификации как одного из основных элементов систематизации нормативно-правовых актов 2.1. Кодификация и правила ее проведения К кодификационным актам относятся своды законов, кодексы, основы законодательства и др. В теории права различают всеобщую, отраслевую и специальную кодификации. Всеобщая кодификация— создание сводных кодифицированных актов по основным отраслям законодательства: свода законов, включающего в себя все основные нормы нрава всех отраслей национальной правовой системы (например, Свод законов Российской империи 1832 г.); основ законодательства, устанавливающих наиболее общие правовые нормы регулирующие определенные общественные отношения (например, основы соответствующего законодательства в СССР)11. Отраслевая кодификацияпредполагает объединение норм в рамках определенной отрасли. При этом создается соответствующий акт — кодекс. Кодекс — нормативный правовой акт, при помощи которого осуществляется комплексное регулирование однородных общественных отношений (ГК РФ12, УПК РФ13 и др.)14. Специальная кодификацияобъединяет нормы определенного правового института либо нескольких правовых институтов. Например, Лесной кодекс РФ15 представляет из себя совокупность норм, регулирующих специфические однородные отношения. Нормативные акты принимаются различными органами в различное время, в различных пространственных пределах и по разному поводу. Такая ситуация не может не влиять на природу действующих законов и подзаконных актов, которые порой могут между собой находиться в противоречии. Поэтому, прежде чем общественные отношения будут упорядочены, необходимо, чтобы сами нормативные акты были в порядке, чтобы они были приведены в соответствующую систему. Кодификация обеспечивает согласование норм общеправового регулирования (норм-целей, норм-дефиниций, норм-принципов и т. д.) с нормами конкретного, специального правового регулирования. Она становится своеобразной нормативной основой комплексного подразделения системы права и законодательства (института, отрасли или комплексного массива законодательства), организованного по предметному, функциональному или целевому критериям. Кодифицированные акты делятся на три вида: основы законодательства, устанавливающие важнейшие модельные нормативные положения определенной отрасли или сферы государственного управления в федеративном государстве; кодекс — комплекс правовых норм, объединенных в одном акте и регулирующих определенную сферу общественной жизни (гражданскую, уголовную и др.); устав, положение — комплексные акты специального действия, которые издаются не только законодательными, но и другими правотворческими органами (президентом, правительством)16. Научные подходы к характеристике кодификации. Кодификацию издавна считали видом систематизации наряду с инкорпорацией. Для этого были веские основания: действительно, лучшим способом устранить путаницу со множеством актов является их объединение с отбором, переработкой и согласованием всех необходимых норм. Создание кодекса— дело не только не легкое, но и не быстрое. Практический опыт показал, что иногда лучше интегрировать множество актов в один без их коренной переработки и дело улучшится, чем годами приближаться к созданию кодекса. Так возник новый вид систематизации – консолидация, занимающая очень близкое положение к кодификации. В 1990-е годы ученые включили консолидацию в предмет своего изучения. Одновременно с этим началась переоценка собственно кодификации. Так, В. К. Бабаев полагает, что кодификация относится скорее к правотворчеству, нежели к систематизации. К этому мнению следует прислушаться в силу следующих аргументов: систематизация имеет дело с законодательными актами. В процессе же создания кодекса дело приходится иметь с правовыми предписаниями; для создания кодекса используется сугубо правотворческий инструментарий, касающийся построения содержания, структуры, логики нормативного акта, использования языка. При инкорпорации эти инструменты не используются17. Таким образом, систематизировать можно лишь то, что имеется. Тем не менее, если создание кодекса позволяет расчистить правовое поле от завалов и нагромождений нормативных актов, то с этой стороны кодификацию можно считать способом упорядочения нормативных документов. Но это только с точки зрения эффекта, который позволяет достичь кодификация, но не исходя из ее сущности. Кодификация — в интеллектуальном плане самый трудный вид систематизации. Не случайно создание кодекса занимает довольно дли тельный период и требует объединения усилий множества высоко квалифицированных специалистов. Например, для подготовки ныне действующего ГК РФ был создан Центр частного права, где были собраны лучшие специалисты в области цивилистики. Для создания других кодексов (ТК РФ18, СК РФ19, УПК РФ и т. д.) также формировались большие коллективы из видных ученых России, опытных практических работников и др. Кодификация – упорядочение нормативного массива путем коренной переработки содержания имеющихся в определенной сфере правового регулирования нормативных актов и создания на их основе единого юридически и логически цельного нормативного акта20. Обратимся к зарубежному опыту. В Европейском Союзе существует слишком вольное понимание кодификации: это издание любых нормативных актов органами Евросоюза (инструкций, директив, постановлений и др.). Во Франции, центре романо-германской правовой семьи, кодификацию понимают в узком и широком смысле: в узком смысле кодификация — это процесс создания классических кодексов; в широком — процесс объединения нормативных актов в единый документ, где законодательные нормы, по существу, не пересматриваются, устраняются только противоречия между ними, отсекаются устаревшие положения и т. п. Более того, некоторые французские ученые и соединение нормативных актов в единый сборник готовы считать кодификацией. Здесь уже практически стирается разница между видами систематизации. Однако нельзя сказать, что они не правы. Слово «кодекс» в переводе с латыни означает «книга», и тогда получается, что создание системного сборника нормативных актов правомерно назвать кодексом21. Термин «кодекс» все больше употребляется в специальном смысле: как совокупность разрозненных правовых норм, приведенных в форму единого целого. С развитием общества увеличиваются языковые возможности людей. Это позволяет использовать множество терминов для дифференциации различных правовых явлений. Вряд ли стоит обозначать единым термином «кодификация» различные виды систематизации. Поэтому использование в российской правовой науке слова «кодификация» в специфическом смысле представляется оправданным. Кодификация существенно отличается от других видов систематизации. Цель кодификации— создание единого и согласованного нормативного акта кодекса. Это фундаментальный нормативный акт, посредством которого систематизируются отношения всей отрасли права. При этом он закрепляет основы правового регулирования той или иной сферы общественных отношений, а потому не отменяет существования других видов нормативных актов, более того — предполагает их необходимость. Ценность кодексу придает не только однородность регулируемых им общественных отношений (его предмет), но и специфический метод их регулирования, а также закрепленные в нем отрасти права22. Кодификация осуществляется периодически в зависимости от накопленного нормативного материала и объективной необходимости его всесторонней переработки. При кодификации приходится иметь дело с правовыми предписаниями, нормами права, институтами права. Именно они являются ее предметом. Собранные правовые предписания перерабатываются основательно, т.е. они могут быть изменены, дополнены, преобразованы. На их основе или только с их учетом могут быть созданы новые правовые предписания. Все правовые предписания, намеченные для включения в кодекс, требуется увязать и расположить по заранее разработанной логической схеме. Кодификация имеет определенные ограничения, которые должны быть приняты во внимание: время существования отрасли, института, ставших объектами кодификации (лишь «старые» отрасли, накопившие значительный нормативный массив, могут быть кодифицированы); скорость изменения общественных отношений, регулируемых нормативными актами, составляющими объект кодификации (быстро изменяемые жизненные ситуации, например пенсионные, вряд ли могут быть кодифицированы)23. Результаты кодификации всегда имеют официальный характер. Только законодательный орган (Федерации или ее субъекта), по статусу самый компетентный в области правотворчества государственный орган, может дать жизнь кодексу и принять его в качестве закона. Кодифицированный акт является обязательным для всех его адресатов. Кодифицированные законы, хотя и считаются по юридической силе равноправными с законами некодифицированными, но такой подход противоречит одному из основных правил юридической техники: специальный закон имеет преимущество перед законом общим. Кодекс не всегда регулирует все тонкости общественных отношений. И если по этой причине приходится издавать закон более детальный и специализированный, нет никаких оснований оказывать преференции кодифицированному акту. Несмотря на это кодексы в системе за конов занимают видное место и имеют большой авторитет. В настоящее время такую позицию принимает все большее число ученых24. Кодификация является одним из приоритетных направлений систематизации в настоящее время. Практически все ведущие отрасли современного законодательства имеют свои кодексы. Это существенно упрощает правоприменительную практику. Кодифицированные нормативные правовые акты логически последовательно объединяют нормы, регулирующие определенную группу или нескольку однородных групп общественных отношений. Кодексы содержат принципы, общие и специальные нормы, на основании которых осуществляется правоприменительная деятельность. Некоторые нормы кодексов носят бланкетный характер и находят конкретизацию в специализированных нормативно-правовых актах. 2.2. Технико-юридические правила кодификации Поскольку по своей сути кодификация относится к правотворчеству и лишь (исходя из ее результатов) примыкает к систематизации, правила ее проведения в большей мере входят в правотворческую технику. Инструменты формирования содержания кодекса и его оформления во многом сходны с теми, которые применяются при создании других нормативных актов. Кодификация сложна и высокозатратна. В работе по проведению кодификации можно выделить следующие этапы. Для каждого этапа характерны свои технико-юридические правила, соблюдение которых обеспечит эффективность проведения кодификации. Кодификация начинается с момента принятия решения соответствующего государственного органа о ее проведении и финансировании. Следующим этапом является создание рабочей группы, в которую входят высококвалифицированные специалисты из разных областей знаний: ученые — юристы, лингвисты, политологи, специалисты в той сфере жизни, которая стала объектом кодификации, и политики, и практические работники с большим опытом. Созданная рабочая группа составляет план работы. Составленный план должен быть разбит на этапы с указанием примерных сроков выполнения работ на каждом из них. Важным этапом является распределение обязанностей между членами рабочего коллектива и определение этапа включения их в работу. После этого начинается сбор и обработка нормативного материала, подлежащего кодификации. В качестве важной составляющей рассматриваемого этапа является обобщение зарубежного опыта в сфере законодательства, являющейся объектом законопроектных работ. Необходимы предварительный анализ нормативного материала и решение вопроса целесообразности кодификации. Кодификацию следует начинать только тогда, когда это целесообразно, и тем более, если проявляются негативные явления, связанные с ее отсутствием. Например, в области избирательного права накопился довольно значительный нормативный объем. Центром избирательного законодательства является довольно мощный Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»25. Но по своему содержанию он таков, что пользоваться им крайне затруднительно. Возникла настоятельная потребность в создании избирательного кодекса, не только объединяющего, но и упрощающего многие законодательные положения проведения выборов. Следует изучить реальную обстановку в стране и определить объективные и субъективные факторы, которые могут сказаться на действии будущего кодекса. Например, создатели ТК РФ, изучив социальную обстановку в стране, не пошли на радикальные изменения в регулировании трудовых отношений, а остановились на принятии в 2001 г. упрощенного варианта Кодекса, в большей мере сохранившего прежние традиции в сфере труда. Важны анализ собранных для переработки нормативных актов и вычленение нормативных предписаний, которые войдут в кодекс. Одним из важных моментов является решение вопроса, однородные ли общественные отношения они регулируют; в противном случае кодекс не будет цельным актом, а больше будет походить на консолидированный акт. Нормативные предписания, отобранные для переработки, должны быть классифицированы по вопросам, которые предположительно должны найти отражение в будущем кодексе. Эта классификация должна стать основой разработки структуры кодекса. Самый ответственный этап — составление текста проекта кодекса, формулирование его статей. Здесь, как правило, не удается обойтись классификацией отобранных и переработанных нормативных предписаний. Приходится их дополнять новыми нормативными предписаниями, как бы восполнять имеющиеся пробелы в правовом регулировании этой сферы общественных отношений. Одному человеку это, конечно, не по силам. Распределение структурных элементов текста между составителями должно проводится с учетом их желания, которое обычно определяется их компетентностью в том или ином вопросе. Текст проекта должен подвергнутся широкому обсуждению среди научной общественности. Возможно, отдельные вопросы (скорее, социального характера), регулируемые проектом, следует вынести и на суд широкой общественности. Существенную работу в этом направлении проводит Общественная палата РФ. После этого проект кодекса должен пройти всестороннюю экспертизу различного профиля (юридическую, лингвистическую, логическую, политологическую и т.д.). Далее проекту кодекса с учтенными замечаниями предстоит утверждение на комиссии по кодификации26. Рассмотренные этапы кодификации законодательства носят рекомендательный характер и не закреплены в нормативно-правовых актах. Они могут варьироваться в зависимости от особенностей составляемого кодекса. 3. Особенность осуществления кодификации законодательства в судах 3.1. Основные направления деятельности по кодификации законодательства в судах |