лекции ГФК. Лекции Тема Контроль как важнейшая функция управления (2часа)
 Скачать 97.62 Kb.
|
Конституционно-правовая ответственностьВ ст. 72-74 Федерального закона № 131-ФЗ содержатся нормы, регулирующие особенности привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. В ст. 72 Федерального закона № 131-ФЗ содержится указание на основания наступления ответственности перед государством: нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования; ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Таким образом, в федеральном законе дается исчерпывающий перечень нормативно-правовых актов, нарушение которых влечет ответственность перед государством. Важной гарантией прав органов местного самоуправления и их должностных лиц является наступление ответственности только на основании решения соответствующего суда. Роспуск выборного органа. В ст. 73 Федерального закона № 131- ФЗ предусматривается ответственность представительного органа местного самоуправления перед государством. Возможность роспуска представительного органа предусматривалась и Федеральным законом № 154-ФЗ. Соответствие данной процедуры Конституции РФ было подтверждено Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"». В соответствии с ч. 1 ст. 73 основанием ответственности являлось принятие нормативного правового акта, противоречащегоКонституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. Данное противоречие должно быть установлено в судебном порядке. Ответственность не наступает, если представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. По истечении указанного срока высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. Следует подчеркнуть, что условием ответственности является норма, согласно которой представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. Такая формулировка также является определенной гарантией прав представительного органа.Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрено право главы муниципального образования, являющегося главой администрации, наложить вето на акт представительного органа (строго говоря, и на акт об отмене акта, признанного незаконным), преодолеваемое двумя третями от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования. Поэтому если представительный орган большинством голосов принял меры по исполнению решения суда, но эти действия заблокировал глава муниципального образования, оснований для ответственности, по смыслу закона, а также исходя из общеправового принципа справедливости, нет. Необходимо отметить, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения ранее принятого решения суда. То есть если он просрочит этот срок, то фактически постановка вопроса о роспуске уже становится невозможной. В настоящее время имеется несколько примеров реализации данного механизма привлечения к ответственности. Например, законами субъектов РФ распущены представительные органы города Ельца (Липецкая область), Лесозаводского городского округа (Приморский край), Пионерского городского округа (Калининградская область), Тигильского района (Корякский автономный округ), Муйского района (Республика Бурятия), Пономаревского района (Оренбургская область). Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске. Одновременно должны быть назначены новые выборы. Позже в ст. 73 были внесены дополнения, в которых сформулировано еще одно основание роспуска представительного органа муниципального образования. Основанием ответственности является непроведение в течение трех месяцев подряд правомочного заседания представительного органа. Данный факт должен быть подтвержден в судебном порядке. После вступления судебного решения в силу в течении трех месяцев высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи. Отрешение от должности. В ст. 74 Федерального закона № 131- ФЗ предусматривается возможность отрешения от должности высших должностных лиц муниципального образования – главы муниципального образования и главы администрации. Впервые предусматривается возможность отрешения от должности не только главы муниципального образования, но и главы местной администрации, т.е. невыборного лица, назначаемого на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности. Обращает на себя внимание определенная противоречивость законодательства о местном самоуправлении и о муниципальной службе, которое не предусматривает такой вид увольнения муниципального служащего, как отрешение от должности. Основаниями отрешенияявляются: издания нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования; совершения действий, в том числе издания правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. При этом по смыслу нормы суд должен установить не только сам факт совершения действия, в том числе принятия акта, но и наличие указанных последствий (по крайней мере, это должно быть отражено в мотивировочной части решения суда). Если этого не будет сделано, отрешаемый от должности глава муниципального образования (глава администрации) всегда может ссылаться на то, что его действие, хотя и было незаконным, не привело к перечисленным тяжким последствиям. То есть в данном случае факт правонарушения со стороны органов местного самоуправления еще не является прямым основанием для начала процедуры ответственности. Решение об отрешении указанных должностных лиц принимается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), который и издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации. Правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда. Пропуск названного срока давности означает невозможность привлечения к ответственности даже при наличии правонарушения. Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи. Переход полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти. В ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131- ФЗ предусмотрены основания временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К таким основаниям Закон, в частности, относит: если в связи со стихийными бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы (п. 1 ч. 1 ст. 75); если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает значительная просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств (п. 2 ч. 1 ст. 75); если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение законодательства, установленные соответствующим судом (п. 3 ч. 1 ст. 75). Несмотря на то что данная статья находится в главе, посвященной ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц, первое основание не связано с результатами деятельности органов местного самоуправления; только второе и третье основания связаны с нарушениями в деятельности органов местного самоуправления. Предусмотрены разные процедуры передачи (изъятия) полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов РФ. Так, в случае наличия основания, предусмотренного п. 1 ч. 1 ст. 75 решение принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемого большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. В решении о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления должен (должно) содержать: перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами; перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации, на которые (которых) возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними; срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления и который не может превышать период времени до устранения обстоятельств, предусмотренных пунктом 1 части 1 настоящей статьи; источники и порядок финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления. Не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления по: принятию устава муниципального образования, внесению в устав муниципального образования изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования. При наличии оснований, предусмотренных п. 2 ч. 1 ст. 75, возможно введение временной финансовой администрации. С инициативой введения временной администрации может выступить: высшее должностное лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования. Решение принимается арбитражным судом субъекта Российской Федерации. Временная финансовая администрация может вводиться на срок до 1 года. Основной целью деятельности временной администрации по смыслу комментируемого закона является восстановление платежеспособности муниципального образования. Осуществление бюджетных полномочий органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации более подробно регулируется главой 19.1 Бюджетного кодекса РФ. Досрочное прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий (отзыв государственно-властных полномочий). В соответствии с ч. 3 ст. 20 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Фактически установлено важное ограничение степени ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за осуществление переданных им государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления (часть 3 статьи 21 названного закона). Отмена (приостановление) правовых актов. В соответствии со ст. 48 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено в судебном порядке, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, – уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ). По общему правилу отменять акт может либо орган, издавший этот акт, либо вышестоящий орган власти. Применительно к муниципальному уровню термин «вышестоящий орган» не применим, однако в качестве некоего аналога вертикальных отношений можно привести отношения, складывающиеся в местной администрации между главой и структурными подразделениями. В муниципальных образованиях достаточно часто глава муниципального образования или глава администрации наделяется полномочиями по отмене решений руководителей структурных подразделений. Причем далеко не всегда эти полномочия передаются лицам, замещающим главу . |