лекции ГФК. Лекции Тема Контроль как важнейшая функция управления (2часа)
 Скачать 97.62 Kb.
|
Тема 7. Методическое обеспечение и процедуры финансового контроля в системе государственного и муниципального управления(2часа)Форма и процедура финансовогоконтроля. Организация контроля за формированиемдоходов. Организация контроля за расходами бюджета и внебюджетных фондов. Контроль подготовки и исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местныхбюджетов. Структура и содержание. Порядок подготовки. Рассмотрение и представлениезаключений Бюджет - это одновременно экономическая категория, и совокупность денежных фондов, входящих в единый денежный (бюджетный) фонд.  Тесная взаимосвязь и взаимообусловленность бюджета и государства предопределяет специфику финансовых отношений, выражаемых бюджетом, т.е. бюджетные отношения.Бюджеткак экономическая категория выражает систему экономических денежных отношений, имеющих императивную форму образования, выражающую процессы формирования и использования основного общегосударственного фонда денежных средств для выполнения наиболее важных задач и функций государства, принимающая законодательно закрепленный характер использования.  Понимание сущности бюджета как основного звена системы финан-сов непосредственно связано с вопросом о роли государства в рыночной экономике. Несовершенство (возможные провалы, кризисные ситуации) рынка предопределяют необходимость участия государства в воспроизводственном процессе. Участие государства в рыночной экономике приобретает разнообразные формы и масштабы - это: законодательное регулирование, контроль, перераспределение ВВП, предоставление общественных благ, регулирование общеэкономического равновесия и т.д. В этих процессах бюджет выступает как наиболее важныйинструмент государственного регулирования.Влияние бюджета не ограничивается госу- дарственным и муниципальным сектором экономики, он охватывает все сег- менты рынка. Бюджет объективно необходим любому государству для выполнения возложенных на него задач. При этом он выполняет различныефункциив процессе государственного управления, которые одновременно являются и выражением экономической сущности бюджета. Тема 7. Развитие контроля: отечественный и зарубежный опыт(2часа)Система государственного финансового контроля европейскихстран. Состояние и перспективы развития государственного финансового контроля вРоссии В современном государстве реализация экономической политики осуществляется с помощью финансово-кредитных рычагов. По нашему мнению, финансовый контроль является одним из наиважнейших средств управления финансовой системы государства - реализацией функции государственного контроля. Сам же «государственный контроль как один из общих и обязательных элементов государственного управления реализуется в различных направлениях, но от имени и в интересах государства». Вполне естественно, что финансовый и государственный контроль соотносятся между собой как часть и целое. С другой стороны, в качестве наиважнейшего элемента экономической безопасности страны и ее суверенитета рассматривается финансовая безопасность, «которая является основным условием способности государства осуществлять самостоятельную финансово - экономическую политику в соответствии со своими национальными интересами. Сущность финансовой безопасности государства в целом можно определить как состояние экономики, при котором обеспечивается формирование положительных финансовых потоков государства в объемах, необходимых для выполнения его задач и функций». Вполне естественно, что финансовый контроль необходимо рассматривать как одно из важнейших средств обеспечения финансовой безопасности. Таким образом, государственный финансовый контроль рассматривается и как механизм и средство «защиты от угроз экономической безопасности, так как финансово-кредитная система страны может работать эффективно при жестком, комплексном, регулярном и действенном контроле». В науке финансового права было выработано достаточно много определений финансового контроля. По нашему мнению наиболее удачно определение, разработанное В.В. Бурцевым. Так вот, согласно нему «под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности». Отметим тот факт, что Советский Союз располагал достаточно развитой системой органов финансового контроля, которая в условиях административно-командной экономической системы определенно справлялась с поставленными перед ней задачами, то есть была эффективной. Однако вопрос в том, что с переводом экономики на рыночные рельсы, сохранение в неизменном виде системы финансового контроля было совершенно не возможно. Наиболее четко необходимость создания работоспособной и сбалансированной системы органов финансового контроля для отечественных законодателей стала очевидна к 1996 году. В конечном счете, это выразилось в проделанной законодательной работе, венцом которой стал указ Президента РФ "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ", а так же дебаты в Государственной Думе по вопросам начала законодательной работы над ФЗ "О финансовом контроле» Щуплецова Ю.И. Финансовое право. - М.: Юрайт, ИД Юрайт, 2009. . К настоящему времени Россия обладает вполне устойчивой, работоспособной и действенной системой финансового контроля. Согласно классификации, предложенной Н.И. Химичивой, в настоящий момент таковой контроль осуществляется силами представительных органов государственной власти и местного самоуправления, аппарата Президента РФ, исполнительных органов власти общей компетенции, финансово- кредитных органов. Имеет место быть как ведомственный, так и внутрихозяйственный, общественный и аудиторский финансовый контроль. По нашему мнению в рамках настоящей статьи нет возможности всесторонне рассматривать вопрос правового статуса, полномочий и компетенции действующих органов финансового контроля - он неоднократно поднимался совершенно разными учеными правоведами, как в небольших научных публикациях, так и в серьезных монографических исследованиях. Для нас же важен вопрос, насколько эффективна ныне действующая система финансового контроля. Средства массовой информации достаточно регулярно предоставляют информацию, свидетельствующую о непрерывной деятельности и работе различных органов и институтов финансового контроля. Например, нецелевое использование бюджетных средств в объеме 6,4 млн. руб. установило Управление финансового контроля Иркутской области в результате проверок, проведенных в 2006 году. Или, нецелевое использование 21 миллионов рублей бюджетных средств администрацией Добрянского района в 2003-2005 годах вскрыла совместная проверка отдела контроля и Главного управления финансов Пермского края. Таким образом, с одной стороны система финансового контроля в России работает, а ее деятельность приносит результаты. С другой стороны, рядом авторов отмечается, что «практика свидетельствует, в настоящее время в Российской Федерации функционирует конгломерат разрозненных звеньев финансового контроля, в том числе и на высшем уровне, слабо взаимодействующих между собой. В научном смысле - это не назовешь системой. Случается, что один и тот же экономический субъект последовательно подвергается проверке со стороны нескольких контрольных органов». Более того, если проанализировать точки зрения различных авторов-правоведов на само понятие финансового контроля, становится ясно, что в правовой науке так и не выработано единого подхода к данному понятию. В продолжение этого, отмечается тот факт, что «государственный финансовый контроль в сфере противодействия легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем находится на сегодняшний день внеудовлетворительном состоянии, поскольку, несмотря на весь положительный опыт, имеющийся в сфере борьбы с вышеуказанным деянием, данная деятельность (прежде всего правоохранительных органов), не доводится до логического конца». Другой существенный недостаток действующего законодательства заключается в том, что недостаточно хорошо разработан «институт ответственности за финансовые правонарушения. Из 18 составов преступлений, предусмотренных Бюджетным кодексом, в Кодексе административных нарушений устанавливается ответственность лишь по трем составам». Исходя из сказанного выше, абсолютно правильным кажется вывод А.В. Полищука, что, «идеология, методология, организация и практика государственного финансового контроля» до сих пор «находятся в эволюционно-модернизационном процессе, поиске решений, отвечающих реалиям настоящего этапа реформационного процесса в России. Важность проблемы обусловила активизацию теоретико-методологических исследований и разработок в области развития системы государственного финансового контроля». 2.2 Анализ проблем финансового контроля на современном этапе В настоящее время работа органов государственного финансового контроля в России характеризуется несогласованностью и разобщенностью, отсутствием четкого взаимодействия. И связано это в первую очередь с несформированностью целостной системы контроля за государственными финансами. «Сейчас финансовый контроль - это, скорее, набор госорганов, ведомств и служб, выполняющих определенные контрольные функции. Более 260 законов, указов, постановлений регулируют их контрольную деятельность, что не только не облегчает взаимоотношения между ними, но зачастую вносит элементы хаоса и дезорганизации» Ляпунова Г. Деньги Всемирного Банка любят счет // Коммерсантъ. 2009.№3. Статус и полномочия контрольных органов определяются многочисленными правовыми актами, зачастую допускающими дублирование и параллелизм при выполнении некоторых функций. Кроме того, действия органов финансового контроля не скоординированы. Принципиальные полномочия по проведению проверок целевого и эффективного использования государственных средств ряда федеральных государственных органов, осуществляющих финансовый контроль (Счетная палата, финансово-надзорные органы Минфина РФ, ревизионные управления министерств и ведомств федерального уровня), как правило, повторяют друг друга. Между тем абсолютное большинство контрольных органов имеют достаточно специфические задачи, и поэтому их сфера деятельности ограничена. Подобной спецификой характеризуются налоговые и таможенные органы, органы валютного контроля. Главное контрольное управление Президента Российской Федерации также, правда достаточно условно, можно отнести к органам финансового контроля, поскольку в его задачи входит контроль за исполнением указов и распоряжений Президента Российской Федерации, которые, как известно, касаются не только финансовых вопросов. Предельно ясны и контрольные функции Центрального банка Российской Федерации и его территориальных органов. Основная проблема заключается главным образом в распределении контрольных полномочий при организации последующего контроля между Счетной палатой, финансово-надзорными органами Минфина России, ревизионными аппаратами главных распорядителей бюджетных средств и в определенной степени - органами Федерального казначейства, которые в настоящее время наделены и полномочиями последующего контроля. Таким образом, можно констатировать, что слабым звеном в организации системы государственного финансового контроля является недостаточно проработанная нормативно-правовая база, имеющая ряд недочетов, в числе которых: неопределенность полномочий органов, наделяемых контрольными функциями; пересечение функций контрольных органов и дублирование их контрольной деятельности; нечеткость круга объектов контроля; неопределенный порядок реагирования объектов контроля на выявленные нарушения. Значимость государственного финансового контроля настолько велика, что Международная неправительственная организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ) разработала целый ряд стандартов контрольно- ревизионной деятельности, которые рекомендованы к применению органами контроля разных стран в той мере, в какой они совместимы с национальным законодательством. Их цель - унификация контрольной деятельности и увеличение доверия к ее результатам. Международные стандарты аудита определяют основополагающие методы финансового контроля, способствуют повышению его качества в соответствии с возрастающими многообразными требованиями в области международной аудиторской деятельности, а также направлены на повышение эффективности в борьбе с коррупцией, финансовым мошенничеством. Специфика переходного периода оказывает влияние на формирование контрольных органов и контрольной системы в целом. Проводимая в России в этом направлении работа пока не имеет четких ориентиров и в результате недостаточно эффективна. В то же время в стране продолжают развиваться и укрепляться органы государственного финансового и негосударственного (независимого аудиторского и общественного) контроля. Единая концепция осуществления финансового контроля отсутствует до сих пор. Отдельные элементы финансового законодательства встречаются в статьях Конституции, но они не складываются в целостную систему. Вопрос о финансовом контроле и органах, его осуществляющих, затронут лишь в п. 5 ст. 101 Конституции (об образовании Счетной палаты Российской Федерации). Не раскрыт он и в Федеральном законе № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 15 декабря 1997 г. (в редакции от 3 ноября 2004 г.). В ст. 6 «Понятия и термины, применяемые в настоящем кодексе» Бюджетного кодекса, введенного в действие с 1 января 2000 г., не предусмотрено понятие «финансовый контроль»; в ст. 150-152, 157 нет четкого перечня органов, осуществляющих финансовый контроль, упоминается лишь Счетная палата Российской Федерации Грачева Е.Ю. Финансовая деятельность и финансовый контроль в системе социального управления // Финансовое право. 2003. № 2. С. 11. . Напрашивается вывод о том, что системного правового регулирования в области финансового контроля нет. Следовательно, возникает объективная потребность разработки и принятия соответствующей законодательной базы, и важную роль здесь должен сыграть федеральный закон о государственном финансовом контроле. Необходимо ускорить подготовку и принятие такого закона, уточнить отдельные его положения, предусмотрев методологически определенное понятие о государственном финансовом контроле, формулировку видов выявляемых недостатков и нарушений, а также принимаемых по ним финансовых санкций, мер привлечения к ответственности виновных лиц. Кроме того, в законе следует четко обозначить систему органов государственного финансового контроля. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществляют свои полномочия самостоятельно. В то же время согласно закону они могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их реализации материальных и финансовых средств, находясь при этом под контролем государства. Итак, перед разработчиками законодательной базы государственного финансового контроля стоит задача урегулировать следующие правоотношения: контроль за федеральными финансовыми средствами, находящимися в распоряжении федеральных органов, а также передаваемыми в любых формах субъектам Федерации и органам местного самоуправления; контроль за финансовыми средствами субъектов Федерации, в том числе передаваемыми органам местного самоуправления. Следует решить и другой стратегический вопрос: нужно ли принимать всеобъемлющий закон о государственном финансовом контроле? Разделять сферы правового регулирования целесообразно только тогда, когда они абсолютно несовместимы. В данном случае такой несовместимости нет. Поэтому, видимо, требуется единый закон, в котором будут учтены все элементы и особенности контрольной деятельности. Такой закон мог бы лечь в основу соответствующего раздела Бюджетного кодекса, а также бюджетных и других финансовых законов субъектов Федерации. В настоящее время наиболее широко известны и признаны две формы контроля за использованием государственных финансовых ресурсов вообще и исполнением бюджетов в частности - это парламентский и административный контроль. Однако в них не учитывается наличие в уже действующей системе финансового контроля новых органов, не зависящих от обеих ветвей власти, - счетных и контрольно-счетных палат. Значит, в Положение о формах бюджетно-финансового контроля необходимо добавить независимый контроль. Тогда система финансового контроля будет приведена в соответствие с аналогами в демократических государствах, где образуются независимые от исполнительной и законодательной ветвей власти контрольные органы в форме счетных палат (Германия, Франция, Италия и т.д.) либо ведомств государственных контролеров или аудиторов (США, Канада, Индия, Австралия и т.д.). Кстати, в некоторых российских регионах контрольно-счетные палаты уже получили такой статус, основанный на равноудаленности от всех ветвей власти. Иначе говоря, в законе целесообразно закрепить положение о том, что бюджетно- финансовый контроль осуществляется в форме парламентского, административного и независимого контроля. Анализ правовых норм, определяющих виды, формы и органы контроля, позволяет сделать вывод о том, что законодательно не определены Алексеев В.Б. Финансовое право Российской. - М.: Волтерс Клувер, 2009: понятия «финансовый контроль» и «система финансового контроля»; единые принципы финансового контроля; перечень контролирующих и надзорных органов, относящихся к органам финансового контроля; порядок взаимодействия органов финансового контроля. Обобщая вышесказанное, допустимо сформулировать основную задачу, стоящую перед правовым государством: создать на всей территории Российской Федерации единое поле финансового контроля, базирующееся на практичном (с точки зрения применимости) законодательстве с достаточно четко определенным понятийным аппаратом. Можно констатировать, что в России сложились основные элементы системы финансового контроля, однако они пока далеки до совершенства. В числе особо актуальных проблем - отсутствие четкого определения основных признаков, которые применяются при квалификации нарушений, выявляемых в процессе реализации контрольных функций, незаконного, неэффективного и нерационального использования средств. К тому же в отсутствие механизма применения контрольными органами мер принуждения нарушители бюджетного законодательства остаются безнаказанными. |