Планирование. Лекция 2 система землеустройства в районе. Понятие, цели и задачи землеустройства
 Скачать 1.25 Mb.
|
|
Лекция 2 СИСТЕМА ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА В РАЙОНЕ. ПОНЯТИЕ, ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА. Для организации рационального использования и охраны земель, осуществления землеустроительных мероприятий, увязки их с размещением производительных сил и системой земельных отношений административный район представляет собой наилучшую территориальную единицу. Именно здесь сосредоточены административные органы, осуществляющие местное самоуправление, обладающие необходимыми финансовыми, организационными и другими возможностями. На этом уровне имеется сложившийся хозяйственно-экономический комплекс, включающий систему предприятий, производственную и социальную инфраструктуру, а также соответствующие природные и экономические ресурсы. В соответствии с законодательством (Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.) административный район представляет собой муниципальное образование — совокупность городских и сельских поселений, объединенных общей территорией, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, используются природные и экономические ресурсы, формируются муниципальная собственность и местный бюджет. В компетенцию районных властей входят практически все вопросы, затрагивающие интересы проживающего здесь населения: - владение, использование и распоряжение земельными и другими природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности, контроль за использованием земель в границах района; - комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; - регулирование планировки, застройки, благоустройства и озеленения, использование водных объектов, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, дорожное строительство и содержание дорог; - участие в охране окружающей среды и др. Административный район как муниципальное образование имеет право принимать устав, определяющий, в частности, порядок владения, пользования и распоряжения земельной и иной собственностью на его территории. Последняя включает в себя все земли района независимо от форм собственности и целевого назначения. Как и прежде, административный район остается основной территориальной единицей хозяйственного развития и природопользования. Более того, правомочия органов районного самоуправления в последние годы заметно расширились. Соответственно возрастает роль землеустройства административных районов в обеспечении устойчивого и сбалансированного развития территории. Так, в ведение районной администрации переданы следующие землеустроительные действия: - управление земельным хозяйством района; - изъятие и предоставление земельных участков гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям; - осуществление землеустройства; - земельный кадастр и мониторинг земель; - взимание платы за землю и др. Приоритет административных районов распространяется и на создание специальных фондов перераспределения земель, реорганизацию колхозов и государственных сельхозпредприятий с установлением земельных и имущественных долей, организацию крестьянских (фермерских) хозяйств. Это также обусловлено объективной необходимостью единого подхода к землеустройству в рамках данной территории. Землеустройство административного района— это социально-экономический, эколого-хозяйственный процесс и система мероприятий по организации рационального использования и охране земель, регулированию землевладения, землепользования и земельных отношений в районе, по территориальному устройству предприятий и хозяйств, окультуриванию природных ландшафтов. Эта система координирует межхозяйственное и внутрихозяйственное землеустройство в качестве предпроектного действия и технико-экономического обоснования. Существенное расширение и усложнение управленческих функций районного звена, необходимость упорядочить действия, проводимые в ходе земельной реформы, повышают значимость землеустройства районов, его согласованности с землеустроительными операциями на других уровнях управления, хозяйствования и природопользования. Главная цель районного землеустройства — эффективное землевладение и землепользование, территориальная организация и размещение производства и предприятий, рациональное осуществление природоохранных мероприятий. Оценочными критериями здесь служат 'экологическая надежность, социальная приемлемость, экономическая эффективность. Вместе с внутрихозяйственным и межхозяйственным землеустройством оно определяет структуру и параметры землепользования в стране, регионах и субъектах Федерации. Задачи землеустройства административных районов вытекают из его предназначения. К ним относятся: - создание благоприятных территориальных предпосылок для социально-экономических преобразований в сельской местности и перехода к регулируемому рыночному хозяйствованию; - организация комплексного многоцелевого использования земельных ресурсов района посредством их разумного перераспределения для обеспечения разнообразных производств и предприятий необходимой земельно-ресурсной базой и формирования многоукладной экономики; действующим земельным законодательством, агроэкологическим качеством земель, размещением сельских поселений, инфраструктурной обеспеченностью; - окультуривание и поддержание устойчивости ландшафтов, организация надежной охраны земельных и иных природных ресурсов. СХЕМА ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА РАЙОНА Как было показано ранее, землеустроительное проектирование включает предпроектный этап, на котором решаются крупные по содержанию и территориальному охвату проблемы организации рационального использования и охраны земель. Наиболее полно задачи предпроектного этапа отражаются в землеустройстве административного района, которое предшествует межхозяйственному и внутрихозяйственному землеустройству и является их концептуальной основой. Актуальность схем землеустройства районов определяется следующими обстоятельствами: - их ролью как связующего звена между прогнозированием, планированием и проектированием в землеустройстве; - необходимостью интеграции землеустроительной науки и производственной практики; - локализацией многих землеустроительных действий на районном уровне. Внутрихозяйственное и межхозяйственное землеустройство, а также устройство массивов и участков угодий в ходе рабочего проектирования представляют собой низовые самостоятельные звенья практической организации территории. Сферой их осуществления служат конкретные производственно-территориальные объекты, землевладения и землепользования, природные комплексы, многочисленные и разнообразные по составу естественных и хозяйственных условий участки земли. Вместе с тем предприятия и хозяйства (коллективные и индивидуальные) независимо от отраслевой принадлежности имеют тесные территориальные связи, единые инфраструктуры, сервисное и рыночное обслуживание. Обособленное функционирование каждого из них невозможно. Нежелательна также излишняя дифференциация организации природопользования. Поэтому производственная и иная деятельность предприятий и хозяйств должна быть согласована в рамках определенной территории с помощью технико-экономического обоснования ее устройства. Как свидетельствует практика местного самоуправления и землеустройства, наиболее целесообразной сферой пространственного взаимодействия и согласования производственной и природоохранной деятельности граждан, предприятий и хозяйств является территория административного района, а наиболее пригодным и оправдавшим себя на практике видом землеустроительных работ — разработка районного землеустройства. Территорию района составляют земли различных категорий: сельскохозяйственного назначения, городов и поселков, промышленности и транспорта, лесного фонда и др. Организационно-территориальной основой развития любого района служит система землевладения и землепользования, отличающаяся по формам собственности, отраслевой принадлежности, методам хозяйствования. В экологическом отношении территория района выступает как единое и обособленное пространство с неповторимым комплексом природных и экономических условий и особенностями антропогенных воздействий. С точки зрения социальных факторов административные районы характеризуются системой расселения, демографическими тенденциями, структурой населения, системой культурно-бытового обслуживания. Поэтому землеустройство района имеет принципиальные отличия по содержанию и методам осуществления аналогичных действий на областном (краевом, республиканском) уровне или на уровне конкретного предприятия. По отношению к схемам использования и охраны земельных ресурсов (края, республики) схема землеустройства административного района представляет собой «единичное», частную разработку. Одновременно она является «общим» по отношению к проектам межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства, выполняет функцию реализации стратегических землеустроительных замыслов, разработанных на уровне субъектов Федерации, их преобразования в технические решения землеустроительных проектов. Районная схема землеустройства —Это комплекс юридических, экономических и технических документов, расчетов и описаний, содержащий научно обоснованные предложения по межотраслевому, межхозяйственному и внутрихозяйственному устройству земель. При ее разработке необходимо обеспечить: - наиболее полное использование земель в соответствии с их агроэкологическим качеством в отраслях, производящих биологическую продукцию, на основе энерго - и ресурсосберегающих технологий; - строгий режим экономии земель в отраслях промышленного производства; - повышение хозяйственной роли мелких и средних сельских населенных пунктов; - развитие интеграционных связей между землепользователями всех форм собственности и хозяйствования; - комплексное обустройство сельской местности, предполагающее развитую инфраструктуру, эффективную переработку сельскохозяйственной продукции и сырья, тесную связь производства и потребления, рыночное обслуживание. Необходимость землеустройства в границах административного района была осознана в конце 60-х годов. Стимулом послужили процессы специализации и концентрации производства на базе межхозяйственной кооперации и агропромышленной интеграции. В это время научными учреждениями была отработана методика, на основе которой в 70-е годы землеустроительными организациями были составлены схемы землеустройства большинства административных районов страны. Практика показала, что разработку такой схемы следует начинать с инвентаризации и ревизии землепользования. Анализируется состояние использования и охраны земель в районе, выделяются особо ценные земли, а также используемые не по целевому назначению, в составе менее ценных сельскохозяйственных угодий, с пониженной продуктивностью относительно кадастровой оценки. Уточняются границы земель различных категорий, землевладений и землепользовании независимо от отраслевой принадлежности, городов, поселков городского типа, сельских населенных пунктов как в пределах их черты, так и других территорий, находящихся в ведении городских, поселковых и сельских органов самоуправления. В результате формируются общая концепция размещения производств и предприятий различных отраслей экономики, реконструкции системы землепользовании района, основные направления улучшения использования и охраны земель. Конструктивную часть схемы землеустройства административного района составляют разработки по межотраслевому и внутриотраслевому перераспределению земель, реорганизации сложившейся системы землевладений и землепользовании с выделением специальных фондов земель для организации крестьянских (фермерских) и других хозяйств нового типа с различными земельными правомочиями. Большое внимание уделяется устранению недостатков землепользования, отрицательные хозяйственные последствия которых особенно резко сказываются в условиях рыночной экономики. Система землевладения и землепользования органически увязывается с системой расселения с целью создания предпосылок для его децентрализации, освоения всех пригодных для использования земель, восстановления хозяйственной роли заброшенных населенных пунктов. Здесь же решаются вопросы размещения и строительства предприятий по переработке сельскохозяйственной продукции, сервисного обслуживания АПК, развития дорожной сети и средств связи. Природоохранное содержание схемы землеустройства района заключается в агроэкологическом районировании, выделении однородных по природным признакам территорий и использовании полученной информации при решении всех без исключения производственно-территориальных вопросов. Производится уточнение границ особо охраняемых территорий (природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения). Создается эколого-хозяйственная структура (каркас) организации использования и охраны земель. В заключительной части схемы разрабатывается ее ресурсное обеспечение — определяется потребность в трудовых ресурсах, капитальных вложениях и иных материально-технических средствах. Выделяются этапы в осуществлении мероприятий, предусмотренных схемой, рассчитывается их экономическая эффективность. Типовая структурная модель схемы землеустройства административного района представлена в табл. 3. 3. Структурная модель схемы землеустройства Административного района
Содержание схемы может существенно меняться в зависимости от природных и экономических условий, характера решаемых задач. Так, в начале 80-х годов широкое распространение получила разработка генеральных схем развития внутрихозяйственных дорог колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий как составной части схем землеустройства районов. В настоящее время составляются районные схемы реорганизации колхозов и совхозов, формирования специального фонда перераспределения земель, размещения крестьянских (фермерских) хозяйств и их ассоциаций, природоохранных мероприятий и др. Указанные документы разрабатываются на перспективу в 5— 15 лет. Длительность расчетного периода определяется состоянием землевладения и землепользования в районе (при устойчивом землепользовании он больше, в условиях нестабильности — короче). Долговременные мероприятия разбиваются на отдельные очереди освоения. При составлении схем землеустройства административных районов сложился следующий порядок действий: - проведение подготовительных работ; - разработка схемы землеустройства; - рассмотрение и утверждение схемы землеустройства; - оформление и выдача готовых материалов. Заказчиками на разработку указанных схем обычно являются органы исполнительной власти, комитеты по земельным ресурсам и землеустройству. Основные исполнители работ — землеустроительные проектные организации и научно-исследовательские учреждения, финансирование производится за счет средств государственного бюджета. Рабочая документация схемы землеустройства включает графическую и текстовую части. Картографические материалы изготавливаются в масштабе 1:50 000 и 1:100 000 с применением условных знаков и обозначений, принятых в землеустройстве. Схема землеустройства административного района в натуру не переносится, а реализуется через проекты межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства, землеустроительные рабочие проекты, планы и программы. Лекция 3 ПРИРОДНО-СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОЕ РАЙОНИРОВАНИЕ Для успешного проведения земельно-кадастровых работ важное значение имеет научно обоснованное районирование территории страны, области (края), республики. Это обусловлено тем, что территория Российской Федерации простирается на большие расстояния и имеет разнообразные природные факторы (рельеф, тепло, влага, почва и т. п.), влияющие на качество земель и их хозяйственное использование. Природные и экономические условия различаются и в пределах территории республик, краев, областей. Месторасположение земель по отношению к промышленным центрам и местам переработки сельскохозяйственной продукции влияет на использование земель, специализацию и концентрацию сельскохозяйственного и промышленного производства. Районирование страны, области, края, республики предусматривает выделение территорий, относительно однородных по экологическим, агроклиматическим, геоморфологическим и ландшафтным условиям, влияющим на специализацию и интенсивность отраслей народного хозяйства. Его проводят на основе общей схемы природно-сел ьскохозя йствен ного, экологоландшафтного или другого районирования земельного фонда страны. Такое районирование представляет собой научно обоснованное зонирование территории с учетом специфики природных условий и вида сельскохозяйственного производства. В основе районирования лежит анализ природных, экологических, экономических, социальных и других условий (а также их взаимозависимость) и его осуществляют по принципу от общего к частному. Так, система природно-сельскохозяйственного районирования территории страны включает в себя специальные выделы (таксономические единицы): природно-сельскохозяйственные пояса, зоны провинции, округа и районы, горные области. Они являются комплексными территориально-производственными образованиями (пояс, подпояс, провинция, зона, округ, район и горная область), различающимися природными и хозяйственными условиями и признаками. ЗП Природно-сельскохозяйственный пояс — наиболее общая высшая единица районирования. Он характеризуется комплексом природных условий, определяющим поясной тип сельскохозяйственного производства и общие особенности использования земель. Главный его признак — теплобеспеченность, отображаемая суммами активных температур воздуха выше +10 "С. На территории нашей страны выделяют следующие пояса: холодный, умеренный и теплый (субтропический). Природно-сельскохозяйственная зона — основная единица районирования. Она характеризуется определенным комплексом почвенно-климатических условий, связанных с балансом тепла и влаги, главными особенностями почвообразования и минерального питания растений. Каждая зона имеет определенные типы и подтипы почв, а также типы сельскохозяйственного производства и соотношения земельных угодий. При выделении зоны в качестве показателей, определяемых на местности, используют типы и подтипы почв с соответствующей им растительностью. Контролирующими признаками служат изолинии сумм температур, выделяющие границы зон на территории достаточного годового увлажнения (лесотундра — 400 в С, северная т а И г а — 1200, средняя тайга— 1600 "С и т. д.) и изолинии коэффициента атмосферного годового увлажнения, ограничивающие зоны на территории недостаточного увлажнения (лесостепь — 0,77, степь на обыкновенных черноземах — 0,55, степь на южных черноземах — 0,44, полупустыня — 0,39). Природно-сельскохозяйственная провинция — часть зоны, характеризующаяся биологически важными (фациальными) особенностями почвенного покрова, связанными с микроклиматом и его режимом в годовом цикле. Провинции различаются между собой по показателям гидротермического и питательного режима почв; по основным агроклиматическим показателям (континентальность климата, суровость и смежность зимы, тепло- и влагообес печенность вегетационного периода, биологическая продуктивность); а также набором культур, особенностями агротехники, эффективности удобрений. Провинции выделяют по одному или нескольким наиболее существенным почвенным и агроклиматическим показателям с учетом режима элемента климата в годовом цикле. Так, в умеренном поясе в пределах одной и той же зоны изменение сумм температур на 600 °С служит основанием для выделения провинций, так как температурные полосы (ранних, средних, поздних культур) различаются указанным интервалом сумм температур. В некоторых случаях границы провинций проводят с учетом естественных рубежей (крупные реки, горные системы). Природно-сельскохозяйственный округ представляет собой часть провинции, которая характеризуется определенными геоморфоПриродно-сельскохозяйственный пояс — наиболее общая высшая единица районирования. Он характеризуется комплексом природных условий, определяющим поясной тип сельскохозяйственного производства и общие особенности использования земель. Главный его признак — тепл©обеспеченность, отображаемая суммами активных температур воздуха выше +10 "С. На территории нашей страны выделяют следующие пояса: холодный, умеренный и теплый (субтропический). Природно-сельскохозяпственная зона — основная единица районирования. Она характеризуется определенным комплексом почвенно-климатических условий, связанных с балансом тепла и влаги, главными особенностями почвообразования и минерального питания растений. Каждая зона имеет определенные типы и подтипы почв, а также типы сельскохозяйственного производства и соотношения земельных угодий. При выделении зоны в качестве показателей, определяемых на местности, используют типы и подтипы почв с соответствующей им растительностью. Контролирующими признаками служат изолинии сумм температур, выделяющие границы зон на территории достаточного годового увлажнения (лесотундра — 400 "С, северная тайга — 1200, средняя тайга— 1600 "С и т.д.) и изолинии коэффициента атмосферного годового увлажнения, ограничивающие зоны на территории недостаточного увлажнения (лесостепь — 0,77, степь на обыкновенных черноземах — 0,55, степь на южных черноземах — 0,44, полупустыня — 0,39). Лриродно-сельскохозяйственная провинция — часть зоны, характеризующаяся биологически важными (фациальными) особенностями почвенного покрова, связанными с микроклиматом и его режимом в годовом цикле. Провинции различаются между собой по показателям гидротермического и питательного режима почв; по основным агроклиматическим показателям (континентальность климата, суровость и снежность зимы, тепло- и атагообеспеченность вегетационного периода, биологическая продуктивность); а также набором культур, особенностями агротехники, эффективности удобрений. Провинции выделяют по одному или нескольким наиболее существенным почвенным и агроклиматическим показателям с учетом режима элемента климата в годовом цикле. Так, в умеренном поясе в пределах одной и той же зоны изменение сумм температур на 600 "С служит основанием для выделения провинций, так как температурные полосы (ранних, средних, поздних культур) различаются указанным интервалом сумм температур. В некоторых случаях границы провинций проводят с учетом естественных рубежей (крупные реки, горные системы). Природно-сельскохозяйственный округ представляет собой часть провинции, которая характеризуется определенными геоморфологическими особенностями территории (общим строением рельефа), составом почвообразующих пород и строением почвенного покрова, закономерным соотношением почв разного гранулометрического состава, засоленности, солонцеватости, заболоченности и т. д., а также частными особенностями микро- и мезоклимата в пределах норм, выделенных для данной провинции. Все это предопределяет особенности агротехники, набор сельскохозяйственных культур, соотношение сельскохозяйственных угодий, виды мелиорации, системы севооборотов, мероприятия по охране почв и природы. Округа выделяют в пределах провинции главным образом по обобщенным типам равнинного и горного рельефа и почвообразующим породам с учетом почвенного покрова, агроклиматических показателей и освоенности территории (распаханность, лесистость) и лр. Для оценки земли в пределах природно-сельскохозяйственного округа выделяют земельно-оценочный (кадастровый) район — часть округа в составе административной области, края, республики. Типичными для района являются региональные особенности использования земель, обусловленные конкретными природными условиями, влияющими на специализацию и уровень интенсивности сельского хозяйства. При выделении земельно-оценочных районов специализацию хозяйств устанавливают на основании данных о фактическом составе и соотношении производимой и товарной продукции, структуре посевных площадей и затрат по отраслям и сельскохозяйственным структурам. За основу определения уровня интенсивности земледелия принимают затраты труда, удобрений и обеспеченность производственными фондами на 1 га пашни и других сельскохозяйственных угодий в хозяйствах. При установлении особенностей использования земель в сельском хозяйстве принимают во внимание степень распаханности территории, соотношение сельскохозяйственных угодий и степень ее соответствия типам почв и определенным элементам рельефа, состав и соотношение сельскохозяйственных культур на качественно различных землях, виды севооборотов и т. д. Главный критерий экономической однородности хозяйств в оценочном районе —уровень интенсивности земледелия. Границы оценочных районов по возможности увязывают с границами административных районов или областей (в случае однородности ее территории). При значительном несовпадении их совмещают с границами конкретных землевладений и землепользовании. В зонах поливного земледелия одним из важных признаков выделения оценочных районов является водообеспеченность хозяйств. На орошаемых землях ее выражают в процентах по отношению к оросительным нормам со следующей примерной градаРис. 12.1. Последовательность проведения природно-сельскохозяйственного районирования цией: до 50 %, 50...75, 75...100 %. Границы оценочных районов устанавливают с учетом преобладающих показателей водообеспеченности хозяйств по данной территории. Если в пределах области, разделенной границами провинций на 2...3 части, не наблюдается более дробных территориальных различий в природных и экономических условиях производства, то эти части провинций принимают за оценочные районы. Минимальное число хозяйств преобладающей специализации в оценочном районе должно составлять не менее 30, что определяется требованиями статистической обработки информации. Административную область при сходстве природных условий и однородности специализации сельского хозяйства целиком принимают за земельно-оценочный район. Учитывая сложность и обширность объекта изучения — территории России —в районировании необходимо принять трехуровневую таксономическую иерархию: макро-, мезо- и микроранг (верхний, региональный и местный уровни). При этом под территорией понимается ограниченная часть земной поверхности с присущими ей природными и антропогенными свойствами и ресурсами, а также протяженностью и месторасположением (рис. 12.1). Вставить с vg12 (РФБОЧИЙ СТОЛ) |