12312йцуйц. мун право тест. Лекция Функции местного самоуправления

• Название: Лекция Функции местного самоуправления
• Анкор: 12312йцуйц
• Дата: 09.02.2023
• Размер: 0.83 Mb.
• Имя файла: мун право тест.docx
• Тип: Лекция; #929147
• страница: 6 из 23

Тема 3. ИСТОРИЯ САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Самоуправление в России до 1917 года. Гиперцентрализация была постоянным спутником российского государства, и хотя в Рос­сии местное самоуправление имеет давнюю историю, оно всегда соз­давалось государством и отражало сословную структуру общества. Однако одновременно в России всегда существовала «демократия ма­лых пространств».

Исконной формой территориального самоуправления Древней Руси являлось самоуправление в соседских общинах-вервях. Вервь объединяла несколько семей одного племени. Вервь была носитель­ницей обычно-правового уклада отношений, низовой судебно­административной единицей, входящей в состав более широкого тер­риториального объединения - волости-земли. Волость тяготела к оп­ределенному стольному городу. Главный способ самоуправления в названных территориальных общинах - вечевая демократия. Вече - собрание (сход) жителей.

Примером развитости вечевой демократии может служить Великий Новгород, вплоть до его упадка, и Псков. Самоуправление этих двух феодальных республик представляло собой систему, по­строенную на сочетании непосредственной и представительной демо­кратии, разделении функций и состоящую из сообщества граждан и формируемых ими органов. Территория Новгорода делилась на пять концов. Концы делились на улицы. В рамках военной организации Новгород составлял вооруженный полк - тысячу под командованием тысяцкого. Тысяча делилась на сотни: по две на каждый конец. Жите­ли соответствующих территорий избирали улицких, кончанских ста­рост, сотских. В качестве общегородских органов управления высту­пали вече, совет господ, князь, посадник, тысяцкий. Наиболее важные вопросы городской жизни, такие, как постановление законов, призва­ние, изгнание князя, заключение с ним договора-ряда, избрание по­садника, тысяцкого, вопросы войны и мира, мобилизация народного ополчения, обустройство территорий, решались на вече. Однако вы­носимые на вече решения надо было готовить, а после принятия обеспечивать их осуществление. Эту задачу выполнял городской со­вет господ как подготовительный и распорядительный орган. В его состав входили княжеский наместник, посадник, тысяцкий, старосты, сотские, старые посадники, тысяцкие. Текущее управление осуществ­лялось посадником, тысяцким, князем, старостами.

Как форма народовластия вече сохранялось в Новгороде, Пскове, Вятской земле до конца XV века, постепенно превратившись из ор­гана прямой демократии в орган представительной власти.

Наиболее распространенными формами местного самоуправ­ления в России средних веков являлись самоуправляющаяся город­ская слобода и крестьянское общинное самоуправление.

Дальнейшее развитие самоуправления на Руси было остановлено процессом централизации государственной власти. По мере склады­вания Московского государства шло усиление центральной вла­сти, в том числе за счет ослабления местного самоуправления. Но централизация управления, не подкрепленная самодеятельностью на­селения, обнаруживала свою неэффективность. Реформы середины XVI в. царя Ивана IV имели целью устранить систему кормлений (содержание за счет населения управителей на местах). Намест­ников, волостелей, назначаемых центральной властью, заменило в посадах, станах, волостях, уездах губное, а позднее и земское само­управление.

Губное управление, как отмечал В. О. Ключевский, образовывало в уездах сложную сеть руководящих и подчиненных полицейских ор­ганов. Губное самоуправление стало оплотом дворянства. Во главе их стояли губные старосты, избиравшиеся на всесословном уездном съезде, но только из служилых людей, по одному или по два на уезд. Они вели дела вместе с губными целовальниками, которых выбирали из своей среды одни тяглые люди, посадские и сельские. Старостам подчинены были сотские, пятидесятские и десятские, выбиравшиеся по сотням, полусотням и десяткам, полицейским участкам, на кото­рые делились по числу дворов губные округа. Перечисленные долж­ностные лица и составили наряду с иными чиновниками так называе­мые губные избы. В ведении губного управления находилась уголов­ная и тюремная политика уездов.

Основным принципом формирования губных учреждений был принцип выборности представителей от местных сообществ. Хотя на практике губного старосту могли назначить приказом. Сменить его было невозможно, и отсутствовал действенный механизм контроля.

Земская реформа Ивана Грозного способствовала развитию крестьянского общинного самоуправления. Институт наместничест­ва был заменен выборными земскими учреждениями. Земская рефор­ма предусматривала возможность осуществления местного само­управления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянские общины выбирали должностных лиц.

В ведении земских изб, образуемых в городах, волостях, находи­лись сбор налогов, другие денежные вопросы, хозяйственные и су­дебные дела. В последнем случае их компетенция пересекалась с компетенцией губных изб. Земская изба состояла из земского старос­ты, земского дьяка и целовальников, избиравшихся из зажиточных посадских людей и государственных (черносошных) крестьян на один - два года или на неопределенный срок. Избирали указанных лиц тяг­лое население, посадские люди, крестьяне. В число избирателей не входили служилые люди, не находившиеся под властью земских изб. Земские избы содержались на деньги местного населения. В их веде­нии находились суд, полиция, управление населением и сбор податей.

Большинство функций губных, земских изб носило общегосу­дарственный характер. Сущность такого самоуправления заклю­чалась не столько в праве обществ ведать свои местные земские дела, сколько в обязанности исполнять общегосударственные по­ручения, выбирать из своей среды ответственных исполнителей «к государеву делу». Земская реформа позволила перестроить ме­стное самоуправление на сословно-представительных началах и значительно усилила централизацию власти.

В XVII веке губное, земское самоуправление было либо заменено воеводско-приказным управлением (сосредоточение власти на местах в руках назначаемых центральной властью воевод), либо преврати­лось в его придаток. Все воеводы назначались Разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой и подчинялись тому приказу, в ведении которого находился город с уездом. Подобная централизация компенсировалась включением в сферу публичного управления форм дворянского самоуправления. Так, в уездах при воеводах формирова­лись путем выборов дворянские советы. С ними воеводы обязаны бы­ли согласовывать свои действия.

Преобразования местного управления были предприняты Пет­ром I. Им, в частности, была изменена территориальная организация государства (указы 1708 и 1714 гг.), что предопределило перестройку управления на местах. Страна была разделена на губернии (вначале на восемь, позднее на 10, еще позднее на 11). Число губерний росло и в дальнейшем. Екатерина II, например, в 1775 году разделила страну на 50 губерний, каждую числом 300 - 400 тыс. жителей.

Губернии делились на провинции, провинции - на дистрикты. Во главе губерний стояли назначаемые царем губернаторы. Губернаторы осуществляли гражданское управление, командование войсками, рас­квартированными на территории губернии, полицейские, судебные функции. При губернаторах формировались ландраты (8 - 12 чело­век). Ландраты избирались местными дворянами из своей среды. Гу­бернаторы должны были решать вопросы собственной компетенции коллегиально, опираясь на ландраты. Провинции управлялись воево­дами (комендантами), подчинявшимися губернаторам. Во главе дист­риктов стояли земские комиссары, подчинявшиеся земским камери- рам - ведавшим финансами провинции чиновникам, а в конечном итоге - воеводам.

В 1720 году Петр I учреждает в городах выборные магистраты, подчиненные главному магистрату, созданному в Санкт-Петербурге, а по финансовым делам - Камер-коллегии. Таким образом, в магист­ратскую систему был введен элемент соподчинения органов само­управления разного уровня. Магистраты заведовали хозяйством горо­дов, полицейскими делами, уголовным и гражданским судом, финан­совыми, хозяйственными вопросами, народным образованием. Они действовали как коллегиальные учреждения, состоявшие из прези­дента, бурмистров и ратманов (советников). Указанные должностные лица избирались жителями на сходах, а затем их утверждал главный магистрат. Однако члены магистратов иногда назначались царскими и сенатскими указами. Магистратам подчинялись гильдии и цехи. Ма­гистраты несли на себе печать сословного начала.

Позднее, при Петре II, главный магистрат был упразднен.

Екатерина II утвердила 21 апреля 1785 года Грамоту на права и выгоды городам Российской империи («Жалованная грамота горо­дам»). В Грамоте в качестве особой юридической личности выделено «общество градское» как объединение городских обывателей незави­симо от их сословной принадлежности. Городским властям предпи­сывалось вести учет горожан, для чего составлять городскую обыва­тельскую книгу. Городское население делилось на шесть разрядов. Город имел свой герб и печать. Градское общество наделялось правом обладать движимым и недвижимым имуществом, собственной каз­ной, наполнявшейся за счет самообложения горожан, доходов с не­движимого имущества, отчислений процентов от питейных заведе­ний, иных доходов.

В управлении городом определенные права получило собрание городских обывателей. Собрание составлялось из депутатов от каж­дого из шести разрядов населения. Оно должно было собираться каж­дые три года в зимнее время по приказанию и дозволению генерал- губернатора или губернатора для проведения выборов городских ор­ганов (городского головы, старост, бургомистров и ратманов город­ских магистратов и др.), для выслушивания предложений генерал- губернатора или губернатора, принятия представлений губернатору о своих общественных нуждах и пользах, поверке обывательской кни­ги. Собрание избирало из своего состава общую городскую думу как представительный орган города в составе городского главы и гласных от каждого из шести разрядов. Общая городская дума созывалась по мере необходимости и избирала из состава своих гласных шестиглас­ную думу как орган текущего представительного правления (собира­лась не реже одного раза в неделю). В городах также действовали ма­гистраты или ратуши, выполнявшие судебные функции. Органы го­родского самоуправления действовали под контролем государствен­ных органов.

Таким образом, городское самоуправление при Екатерине II, с одной стороны, было основано на сословном делении, с другой стороны, на стремлении объединить эти сословия общим делом.

При Екатерине II получает развитие дворянское самоуправление. Дворянство активно использовалось центральной властью как опора в управлении на местах. В 1785 году была издана «Жалованная грамота дворянству», дающая дворянству право создавать дворянские обще­ства и собрания. По разрешению губернатора дворяне могли один раз в три года созывать губернское дворянское собрание (также и уезд­ное). Они избирали двух кандидатов, из которых губернатор назначал губернского предводителя дворянства. Помимо руководства деятель­ностью дворянского собрания со временем они стали вести дела об опеке, раскладке рекрутской повинности и др.

При Екатерине II система местного самоуправления развива­лась на сословных началах и, несмотря на наличие некоторых вы­борных органов и должностей, включалась в достаточно сильный аппарат государственного управления.

Павел I упразднил Жалованную грамоту. При нем усилилась цен­трализация власти.

В 1838 году в условиях усиливающихся волнений крестьян Ни­колай I предпринял реформирование органов самоуправления госу­дарственных крестьян. В волостях, включающих сельские общества государственных крестьян и свободных хлебопашцев, учреждались волостной сход, волостное правление, волостная расправа. Волостной сход состоял из выборных представителей от сельских общин волос­ти, которые избирались по одному на 20 дворов. В правление входили волостной голова и два заседателя: по полицейским и хозяйственным делам. Волостной голова избирался волостным сходом на три года. Сельские общества учреждались в больших казенных селениях. Их органами являлись: сельский сход, куда входило по одному человеку от 10 дворов, сельское начальство - старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей и сельская расправа. Сель­ские старосты и волостные головы утверждались Палатой государст­венных имуществ с разрешения начальника губернии: волостной го­лова - по представлению окружного начальника, а сельский староста - по представлению волостного правления. Ряд вопросов жизни сель­ской общины обсуждались на "мире" - общем собрании крестьян - хозяев изб.

Крестьянская реформа 1861 года сохранила органы самоуправ­ления, созданные в 1838 году для государственных крестьян, рас­пространяя их деятельность на все сельское общество - основную единицу сельского управления. Волостное, сельское самоуправление было распространено также на помещичьих крестьян, выходящих из этой зависимости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьян­ский суд. Сельский сход и сельский староста составляли сельское са­моуправление. Должности крестьянского самоуправления замещались в результате выборов на три года. Помимо выборов должностных лиц, сельский сход решал вопросы о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, денежных сборов и т.п. Сельский староста наделялся об­ширными полномочиями по общественным делам в пределах компе­тенции сельского самоуправления, а также по административно­полицейским делам: охрана общественного порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль. В отсутствие сельского ста­росты решения сельского схода не имели законной силы. Контроль над органами крестьянского самоуправления осуществляли на осно­вании Положения о губернских и уездных по крестьянским делам уч­реждениях мировые посредники, уездные мировые съезды и губерн­ские по крестьянским делам присутствия.

Императором Александром II1 января 1864 года было утвер­ждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях, а 16 июня 1870 года - Городовое положение. В основу земской ре­формы была положена концепция общественной теории.

Органы земств по Положению 1864 года - уездные и губернские земские собрания (представительные и распорядительные органы), избираемые на три года, а также уездные и губернские земские упра­вы (коллегиальные исполнительные органы), избираемые из своего состава уездными, губернскими собраниями на срок их полномочий. В уездных, губернских собраниях председательствовали соответст­венно уездные, губернские предводители дворянства, если император не назначал для этого других лиц. Управа в уезде состояла из предсе­дателя и двух членов. Собрание вправе было по своему усмотрению увеличивать число членов управы до шести человек. Губернская управа состояла из председателя и шести членов, избираемых губерн­ским собранием сроком также на три года. Председатель губернской управы утверждался в должности Министром внутренних дел.

Органы городского самоуправления по Положению 1870 года - городские избирательные собрания, городские думы (представитель­ные и распорядительные органы), избираемые на четыре года, а также городские управы (коллегиальные исполнительные органы), избирае­мые городскими думами на срок их полномочий. Городская управа состояла из головы и, как правило, двух членов управы. В небольших городах, посадах управы могли не образовываться. Их функции ис­полнял голова. Голова не только возглавлял управу, но и исполнял полномочия председателя думы, а также председательствовал в изби­рательных собраниях. Голова в Санкт-Петербурге и Москве утвер­ждался в должности императором, в губернских городах - Министром внутренних дел, в остальных городах - губернатором.

Таким образом, впервые в России появились всесословные ор­ганы местного самоуправления.

Хотя земские и городские учреждения образовывались как орга­ны всесословные, однако формировались они с учетом сословного деления населения. Для проведения выборов уездных земских собра­ний избиратели уезда делились на три группы (курии): уездных зем­левладельцев; горожан - собственников недвижимого имущества; крестьян. Выборы гласных осуществлялись куриями на их съездах раздельно. В первой курии принимали участие лица, владеющие в уезде на праве собственности определенным количеством земли, ус­тановленным для каждого уезда (в среднем не менее 200 десятин); лица, владеющие другим недвижимым имуществом, стоимостью не менее 15 тыс. руб. либо имеющие годовой доход не менее 6 тыс. руб. Мелкие помещики на предварительных собраниях избирали уполно­моченных, делегируемых на съезд землевладельцев от первой курии. Допускалось участие в выборах по первой курии лиц независимо от имущественного ценза. Таким правом обладали, например, дворяне, занимавшие в уезде в течение трех лет должности мирового посред­ника или мирового судьи. Вторую группу избирателей составляли ли­ца, имеющие купеческие свидетельства; владельцы промышленных или торговых заведений с годовым оборотом не менее 6 тыс. руб.; ли­ца, обладающие собственностью, стоимостью от 500 до 3 тыс. руб. В третьей курии сельские общества направляли своих представителей на волостные сходы, назначавшие выборщиков. Выборщики из своей среды избирали установленное число гласных уездного земского соб­рания.

В состав избирательных съездов допускались русские подданные, достигшие возраста 25 лет. Лишались избирательного права лица, на­ходящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору. Однако избирательным правом обладал более широкий круг лиц, чем тот, что имел право участвовать (реально участвовал) в избирательных съездах. Так, за женщин, лиц, отсутствующих или достигших гражданского совершеннолетия (21 года), но не достигших возраста 25 лет, допускались к выборам иные лица по доверенности. Богоугодные, благотворительные, учебные, промышленные и другие учреждения, общества, компании и товари­щества, владеющие недвижимым имуществом, дающим право на уча­стие в земских выборах, назначали от себя на съезды поверенных. При этом никто не мог иметь на уездном избирательном съезде более двух голосов: одного голоса по личному праву и одного - по доверен­ности или уполномочию.

Губернские собрания избирались уездными собраниями путем тайного голосования, т.е. в рамках многостепенных выборов. Преду­сматривалось избрание на шесть уездных гласных одного губернско­го гласного.

В соответствии с Городовым положением городские обыватели делились на три разряда или собрания, каждое из которых выбирало одну треть от общего числа гласных городской думы. Все три группы избирателей уплачивали по одной трети общей суммы налогов. В из­бирательных собраниях вправе были принимать участие русские под­данные, достигшие возраста 25 лет, уплачивающие сборы в пользу города и не имеющие недоимок по ним. Лишены были избирательно­го права лица, подвергнутые суду за преступления и проступки; от­решенные от должности (в течение трех лет со времени отрешения); состоящие под следствием или судом; лишенные духовного сана; иностранцы. Как и при выборах в земские собрания, круг городских избирателей был шире, чем круг лиц, обладавших правом участия в избирательных собраниях. Аналогично решался вопрос и о предста­вительстве на избирательных собраниях избирателей, не имевших права в них участвовать.

Численность гласных в городских думах составляла от 30 до 70 человек. В местностях, где число жителей, пользующихся правом го­лоса, не превышало 300, в городскую думу избиралось 30 гласных. Там, где число жителей было более 300, на каждые 150 человек свы­ше этого числа прибавлялось по шесть гласных. Однако по Положе­нию общее число гласных не должно было превышать 72 человек. Социальный состав гласных был преимущественно купеческим. Дос­рочно выбывшего гласного заменяло лицо, получившее в одном с ним избирательном собрании наибольшее, после избранных гласных, чис­ло голосов, если в пользу этого лица было подано на выборах не ме­нее половины голосов избирателей.

Губернские, уездные земские органы нацеливались на заведова­ние делами, относящимися к хозяйственным пользам и нуждам соот­ветствующих губерний, уездов. Земства ведали своими имуществами, капиталами, денежными сборами, благотворительными заведениями; устройством и содержанием принадлежащих им зданий, сооружений, путей сообщения; обеспечением народного продовольствия; прекра­щением нищенства; управлением взаимным земским страхованием имущества; попечением о развитии местной торговли и промышлен­ности. Они участвовали в попечении о народном образовании, здра­воохранении; содействовали предупреждению падежей скота; охране хлебных посевов. К названным функциям добавлялись и иные, в том числе имевшие общегосударственное значение. На органы земств возлагались, например, содержание арестантских учреждений и квар­тир для чинов полиции, этапная повинность, попечение о тюрьмах.

Аналогичные вопросы, как в части местных дел, так и государст­венных задач, решали органы городского самоуправления с учетом своеобразия городских поселений. Так, на них возлагалось обеспече­ние благоустройства городов согласно утвержденным планам, содер­жание городских коммуникаций, обеспечение воинского постоя.

Земские, городские учреждения, издавая постановления и распо­ряжения, не могли выйти за пределы собственной компетенции. Гу­бернатор или Министр внутренних дел вправе были приостанавли­вать исполнение актов земских, городских органов, если те противо­речили закону или «общим государственным пользам».

Организационное соподчинение между губернскими и уездными земскими органами отсутствовало. В то же время земские органы уез­дов обязаны были исполнять решения губернских земских органов, принятые в пределах компетенции последних.

В ходе контрреформ Александра III была сохранена принци­пиальная структура земских и городских органов. Однако было внесено ряд существенных изменений. В основу были положены идеи государственной теории самоуправления. Так, право участия в избирательном собрании по первой курии получили лишь личные и потомственные дворяне. Были упразднены съезды выборных от сель­ских обществ. Вместо них гласных стали избирать волостные сходы, как правило, по одному гласному от волости. Эти гласные подлежали утверждению губернатором. На выборах городских органов налого­вый ценз был заменен имущественным. Избирательные права теперь принадлежали лицам, владеющим в пределах города не менее одного года на праве собственности или пожизненного владения недвижи­мым имуществом стоимостью от 300 до 3 тыс. руб.; содержащим в пределах города не менее года торгово-промышленное предприятие. Такое изменение избирательного ценза привело к значительному со­кращению числа выборщиков в российских городах.

Земские, городские органы стали рассматриваться как государст­венные учреждения. Поэтому председатели и члены управ зачисля­лись в разряд государственных служащих. Следовательно, замещать эти должности могли лишь лица, имеющие право находиться на госу­дарственной службе. Крестьянство, духовенство, часть купечества та­ким правом не обладали.

Органы государства наделялись правом отмены решений зем­ских, городских органов в случаях, когда последние не согласуются с законом либо приняты с превышением компетенции земств либо по­рядка их действий. Приостанавливалось исполнение постановлений земского собрания, если оно не соответствовало общим государст­венным пользам и нуждам либо явно нарушало интересы местного населения. Решения земств могли отменяться, приостанавливаться по соображениям не только законности, но и целесообразности. Многие решения земств подлежали утверждению Министром внутренних дел (об обращении земских дорог в проселочные; о сборах с проезжаю­щих по земским дорожным сооружениям; о переведении натуральных повинностей в денежные; о займах и др.).

При губернаторе действовало губернское по земским и город­ским делам присутствие как надзорный по отношению к земствам ор­ган. Был введен институт земских начальников.

Пришедшее к власти Временное правительство весной - летом 1917 года намеревалось осуществить очередную земскую реформу. Оно, в частности, попыталось учредить земские органы в волостях, децентрализовать городское самоуправление, создав наряду с город­скими учреждениями на отдельных территориях городов участковые думы и управы. Земства были наделены несвойственными им функ­циями (полицейскими, мобилизационными), чем подрывало их авто­ритет. В условиях социально-экономического и политического кри­зиса Временное правительство параллельно пошло на чрезвычайные меры, назначая на места собственных комиссаров. Однако воплотить свои начинания по совершенствованию земской организации ему не удалось.

Советское строительство. Большевики после захвата власти в октябре 1917 года сделали в организации местной власти ставку на Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, которые изна­чально возникли как организационные ячейки стачечного движения (революция 1905 года), став в 1917 года наряду с военно­революционными комитетами органами вооруженного восстания. В обращении II Всероссийского съезда Советов 8 ноября (26 октября)

1917. 
      года провозглашалось, что вся власть отныне принадлежит Со­ветам. Председатели Советов сносятся непосредственно с революци­онным правительством. Однако до лета 1918 года Советы сосущест­вовали с органами земского, городского самоуправления.
      

Народный комиссариат внутренних дел в обращении от 4 января

1917. 
      года (22 декабря 1917 года) «Об организации местного само­управления» указывал, что все прежние органы местного управления должны быть заменены областными, губернскими, уездными, район­ными и волостными Советами рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетью со­ветских организаций, которые будут находиться в тесной организаци­онной зависимости между собой. Каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера, но сообразует свою деятельность с общими декретами и постановле­ниями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых она входит. Таким путем создавался связанный во всех своих частях однородный организм - республика Советов.
      

На Советы дополнительно возлагались задачи управления и об­служивания всех сторон местной жизни - административной, хозяй­ственной, финансовой и культурно-просветительской, обязанность проводить в жизнь декреты и постановления центральной власти. Они наделялись правом издавать обязательные постановления, произво­дить реквизиции и конфискации, налагать штрафы, закрывать контр­революционные органы печати, производить аресты, распускать об­щественные организации, призывающие к активному противодейст­вию или свержению советской власти. Советы избирали из своей сре­ды исполнительный орган (исполнительный комитет, президиум), на который возлагалось проведение в жизнь постановлений Совета и вся текущая работа по управлению

Конституция РСФСР 1918 года установила принцип единст­ва Советов как органов государственной власти, система которых строилась на принципе демократического централизма с жест­кой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.

В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократическо­го централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Была учреждена двухзвенная система советских органов, включающая созываемые в областях, губерниях (округах), уездах (районах), волостях съезды Советов и городские, сельские Советы. Съезды Советов и Советы являлись представитель­ными и распорядительными органами. Для текущей работы они соз­давали ответственные перед ними исполнительные комитеты. Советы избирали исполкомы из своего состава. Съезды Советов и Советы объявлялись на территории своего действия высшей властью. В пери­од между работой съездов такой властью наделялись их исполкомы.

Местные съезды Советов, Советы, их органы обязаны были про­водить в жизнь решения высших органов власти, были ответственны перед ними. Доминирующее положение занимали съезды и их испол­комы. Они контролировали на своей территории деятельность мест­ных Советов. Областные и губернские съезды Советов, их исполкомы обладали, кроме того, правом отмены решений местных Советов.

Избирательным правом пользовались граждане РСФСР, достиг­шие ко дню выборов 18 лет. Избирательное право было не всеобщим. Лишены были избирательного права лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли, живущие на нетрудовой доход, частные торговцы, торговые и коммерческие посредники, монахи, ду­ховные служители церквей, религиозных культов, служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома. Не имели избиратель­ного права душевнобольные и умалишенные, состоящие под опекой, осужденные за корыстные и порочащие преступления.

Избирательное право было не равным: преимущество было отда­но избирателям городов. Голос одного рабочего равнялся пяти голо­сам крестьян.

Главной особенностью Советов как органов власти являлось сочетание в себе и принятие решений, и их исполнение. Именно в этом В.И. Ленин видел преимущества Советов перед формами «бур­жуазной демократии». За повседневное исполнение решений съездов Советов, Советов отвечали исполкомы и являлись внутренними орга­нами съездов Советов, Советов.

Другие особенности заключались в следующем:

• 
  советские органы действовали в рамках принятого тогда адми­нистративно-территориального деления;
  
• 
  Советы признавались классовыми организациями, объединяв­шими пролетарские и полупролетарские слои населения;
  
• 
  местные съезды, Советы взаимодействовали между собой и с высшими органами власти на началах централизма, подчинения ни­жестоящих органов вышестоящим по всем вопросам их компетенции, обязательности решений вышестоящих органов для органов ниже­стоящих;
  
• 
  в условиях сложившейся однопартийной системы власть Сове­тов стали проводниками власти партийной. Они стали рассматривать­ся орудиями социалистического строительства.
  
• 
  вводился институт императивного депутатского мандата, глав­ным элементом которого являлось право избирателей отзывать своих депутатов.
  

Таким образом, местные органы власти оказались встроен­ными в жесткую властную вертикаль, что дает возможность оценить советскую систему местной власти как крайнее прояв­ление государственной теории самоуправления. Советы и их ис­полнительные комитеты являлись звеньями единой государст­венной системы управления с высокой степенью централизации и субординации.

Советские органы самоуправления 1920-х гг. не имеют аналогов в мире. Это не представительные, а профессиональные органы, встро­енные в вертикаль избранных советских органов (как органов госу­дарственной власти).

Однако с конца 1920-х гг. Советское государство пошло на лик­видацию начал самоуправления. Весь процесс завершился принятием сталинской Конституции, которая узаконивает систему «демократи­ческого централизма» в управлении страной и частной жизнью. Та­ким образом, процесс становления и развития местного самоуправле­ния в исторически сложившихся формах был в известной степени прерван.

Конституция СССР 1936 года, Конституция РСФСР 1937 года внесли ряд изменений в организацию власти в стране, в том числе и на местах. Упразднялись съезды Советов и принцип их многостепен­ного формирования. Органами государственной власти краев, облас­тей, автономных областей, округов, районов, городов, сел были объ­явлены Советы депутатов трудящихся. Советы стали избираться сро­ком на два года в ходе всеобщих, равных, прямых, тайных выборов. Избирательного права лишались только лица, признанные в установ­ленном законом порядке умалишенными. Устанавливалось, что Сове­ты принимают решения и дают распоряжения в пределах прав, пре­доставленных им законами СССР и РСФСР. Решения - акты, как пра­вило, нормативные; распоряжения - индивидуальные. Было опреде­лено, что Советы избирают в качестве своих исполнительных и рас­порядительных органов исполнительные комитеты в составе предсе­дателя, его заместителей, секретаря и членов. Таким образом, испол­комы сочетали в своей деятельности функции руководящего органа Совета и органа управления общей компетенции. В структуре испол­комов по отдельным направлениям работы образовывались отделы, управления, комиссии. Особо оговаривалось, что в небольших посе­лениях исполкомы не создаются, а исполнительные и распорядитель­ные функции выполняют избираемые Советами председатель Совета, его заместитель и секретарь. Исполкомы учреждались как органы управления, непосредственно подотчетные как избравшим их Сове­там, так и исполкомам вышестоящих Советов, т.е. исполкомы наделя­лись статусом органов двойного подчинения.

Проблема правового статуса местных органов власти была под­нята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 года. Итогом стало закрепление в Конституции положения о на­личии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти, в принципиальном плане не отличающегося от ранее действо­вавшего конституционного положения.

Конституция СССР 1977 года, Конституция РСФСР 1978 года заявили о построении в стране общенародного государства. Поэтому указывалось, что народ осуществляет свою власть через Советы на­родных депутатов, составляющие политическую основу страны. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Сове­там. Однако реальной властью обладали не Советы, а КПСС, опреде­ленная в ст. 6 Конституции СССР как руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы, государ­ственных и общественных организаций.

Предусматривалось, что срок полномочий местных Советов со­ставляет два с половиной года.

Новые конституционные акты четко определяли принципиаль­ную компетенцию местных Советов. Ст. 146 Конституции СССР ус­танавливала, что местные Советы руководят на своей территории го­сударственным, хозяйственным, социально-культурным строительст­вом; утверждают планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществляют руководство подчиненными им го­сударственными органами, предприятиями, учреждениями и органи­зациями; обеспечивают соблюдение законов, охрану государственно­го и общественного порядка, прав граждан; содействуют укреплению обороноспособности страны. В пределах своих полномочий они обес­печивают комплексное экономическое и социальное развитие; осуще­ствляют контроль за соблюдением законодательства расположенными на их территории предприятиями, учреждениями, организациями вы­шестоящего подчинения; координируют и контролируют их деятель­ность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслужива­ния населения.

Советская модель организации местной власти в том виде, в ка­ком она сложилась к концу существования СССР, характеризовалась следующими чертами:

• 
  формальным преобладанием представительных органов власти над исполнительными при фактическом закреплении права принятия политических, кадровых и иных важных решений за партийными ор­ганами;
  
• 
  формальной выборностью органов местной власти (советов), наличием формальной же сети общественных органов самоуправле­ния и общественных организаций. Фактически данные органы нахо­дились под контролем партийной системы и потому, как и царские дореформенные общинные институты, были ориентированы на вы­полнение государственных задач, а не задач, поставленных местными сообществами;
  
• 
  каждый уровень власти обладал определенной функциональной автономией, что сочеталось с иерархической соподчиненностью ор­ганов публичной власти, возможностью вышестоящих уровней вме­шиваться в дела нижестоящего уровня;
  
• 
  пониманием советов как органов государственной власти, что означало идеологическое отрицание местного самоуправления.
  

Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 года Закона СССР «Об общих началах мест­ного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и 6 июля 1991 года Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправ­ления. В законе СССР местное самоуправление рассматривалось как часть социалистического самоуправления, самостоятельная в вопро­сах социального и экономического развития территории. В законе РСФСР местное самоуправление рассматривалось как система орга­низации деятельности граждан для самостоятельного решения вопро­сов местного значения исходя из интересов местного населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей. Были обозначены такие важные признаки самоуправления как «собственная ответственность населения» и «муниципальная собственность».

Однако Закон предполагал формирование местного самоуправле­ния на основе сложившейся структуры местной советской власти, со­храняя главенствующую роль местных советов, двойное подчинение органов управления, право вышестоящих советов отменить противо­речащие законодательству решения местных советов.

Возрождение и развитие местного самоуправления в 90-е го­ды XX века и в начале XXI века. Осенью 1993 года начался процесс реформирования системы местного самоуправления. Правовой осно­вой послужили Указы Президента РФ от 21 сентября 1993 года «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации».

Противостояние представительных органов (Советов) и испол­нительных органов, определенная конфронтация органов государст­венной власти и местных органов в итоге привели к роспуску мест­ных Советов и изданию Положения об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной кон­ституционной реформы, утвержденного Указом Президента РФ от 26 октября 1993 года № 1760.

Согласно данному Положению:

1. 
   органами местного самоуправления в городах, сельских посе­лениях, других населенных пунктах являлись выборные и другие ор­ганы местного самоуправления - собрание представителей, глава ме­стного самоуправления.
   

На территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления может быть создан единый орган местного самоуправления соответ­ствующих территорий;

2. 
   в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. че­ловек местное самоуправление могло осуществляться непосредствен­но населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собрани­ем, сходом. В иных населенных пунктах (городах, городских, сель­ских поселениях и др.) предусматривалось создание представитель­ных коллегиальных органов местного самоуправления и главы мест­ного самоуправления.
   

В городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. чело­век глава администрации назначался главой администрации края, об­ласти, города федерального значения, автономной области, автоном­ного округа либо избирался населением;

3. 
   выборный представительный орган местного самоуправления работал, как правило, на непостоянной основе и созывался на свои за­седания соответствующим главой местного самоуправления. При этом решения выборного представительного органа подписывались главой местного самоуправления.
   

В компетенцию выборного представительного органа местного самоуправления входили: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, а также установление местных налогов и сборов (по представлению и согласованию с главой местного самоуправления), утверждение программы развития территорий, принятие положения (устава) о местном самоуправлении, осуществление контроля за дея­тельностью главы местного самоуправления;

4. 
   в компетенцию главы местного самоуправления входили: управление муниципальным хозяйством, распоряжение имуществом и объектами муниципальной собственности, разработка местного бюджета, обеспечение его исполнения, а также выполнение иных ис­полнительно-распорядительных функций. Причем данные функции глава местного самоуправления осуществлял непосредственно или через образуемые им органы;
   
5. 
   органы местного самоуправления наделялись правом само­стоятельно определять свою структуру местного самоуправления.
   

Деятельность местных советов была прекращена и их функции фактически была возложена на местную администрацию.

Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года № 2265 «О гаран­тиях местного самоуправления» было установлено:

1. 
   органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную соб­ственность;
   
2. 
   передача объектов (имущества), относящихся к муниципаль­ной собственности, в государственную собственность субъектов РФ или федеральную собственность осуществляется с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда;
   
3. 
   считать исчерпывающим перечень полномочий представи­тельного органа местного самоуправления, предусмотренных Поло­жением об основах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, ут­вержденным Указом Президента Российской Федерации от 26 октяб­ря 1993 года № 1760. Остальные полномочия местного самоуправле­ния, предусмотренные Законом РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации», осуществляет местная администрация;
   
4. 
   решения органов местного самоуправления могут быть отме­нены лишь в судебном порядке;
   
5. 
   глава местного самоуправления вправе выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствует на заседаниях выборного представительного ор­гана местного самоуправления и является главой соответствующей администрации;
   
6. 
   дата выборов в представительный орган местного самоуправ­ления устанавливается решением представительного (законодатель­ного) органа власти субъекта РФ по предложению главы исполни­тельной власти субъекта РФ;
   
7. 
   глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могут быть членами соответствующего пред­ставительного органа местного самоуправления.
   

Все эти указы были подготовлены до Конституции 1993 года и ей не соответствовали. Попытка вписать самоуправление в суще­ствующую систему власти на местах не дала результата.

Следующим принципиальным шагом стало то, что местные советы были исключены из числа органов государственной власти, что и было закреплено в Конституции РФ.

С принятием новой Конституции РФ стала постепенно восста­навливаться и представительная власть на местах, хотя заложенные в Конституции РФ принципы местного самоуправления, вобравшие в себя положительное содержание предшествующего законодательства, поначалу серьезно искажались в нормативных актах субъектов Феде­рации.

С принятием Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» (далее - Закон 1995 года) активизировался процесс восстановления самоуправленческих начал на местах и их совершен­ствования на основе Конституции РФ.

Этот закон был разработан при непосредственном участии муни­ципальных ассоциаций и активистов муниципального движения. Данный закон по принципу всех рамочных законов 1990-х гг., не со­держал детального регулирования местного самоуправления, оставляя эту сферу субъектам РФ (исходя из того, что вопрос находится в со­вместной компетенции Федерации и регионов). Он не устанавливал жестких ограничений по видам муниципальных образований, уров­ням, на которых реализуется самоуправление (район, поселение, го­род могли быть, а могли и не быть муниципальными образованиями); не разграничивал единообразно компетенцию муниципалитетов.

На основе этого Закона сложилась новая организационно­территориальная структура местного самоуправления, представляю­щая собой симбиоз общественной и государственной теорий местного самоуправления. Органы местного самоуправления наделены пуб­лично-властными полномочиями (проявление государственной тео­рии), но не рассматриваются как органы государственной власти и не находятся в подчинении последних (проявление общественной тео­рии). Названный Федеральный закон был принят в условиях острой политической борьбы. В Государственную Думу были внесены три законопроекта по данной проблеме. Было рассмотрено около 1500 поправок к нему. Закон дважды отклонялся Советом Федерации. В итоге 12 августа 1995 года Государственная Дума квалифицирован­ным большинством преодолела вето верхней палаты и направила За­кон Президенту РФ, который подписал его 28 августа 1995 года.

Не все нормы этого Закона подтвердили свою эффективность на практике, что повлекло впоследствии необходимость принятия его нового закона. Но это были погрешности не юридического, а полити­ческого плана. С точки зрения уровня юридической проработки этот Федеральный закон являлся документом высокого уровня. Это под­твердили эксперты Совета Европы, указавшие в 1997 года в докладе о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации (так называемый «доклад Черноффа»), что этот Закон в полной мере соот­ветствует положениям Европейской хартии местного самоуправле­ния. Обращения в Конституционный Суд РФ также завершились при­знанием конституционности ряда положений Закона 1995 года.

Принятие Закона 1995 года дало старт процессу приведения ор­ганизации власти на местах в соответствие с Конституцией РФ, в пер­вую очередь обеспечению выборности органов местного самоуправ­ления. В Федеральный закон было внесено важное в условиях на­чального этапа формирования современного российского законода­тельства положение, устанавливающее, что данный Федеральный за­кон обладает приоритетом над иными законами в части норм муни­ципального права.

Как указывалось выше, Закон 1995 года определял лишь общие положения об организации местного самоуправления, большинство вопросов было отнесено к ведению субъектов РФ. Активно стало формироваться региональное законодательство, конкретизировавшее общие принципы организации местного самоуправления.

Начавшаяся в России административная реформа, призванная усилить роль федерального центра в системе органов государствен­ной власти, неизбежно должна была коснуться и организации местно­го самоуправления. Самостоятельность органов местного самоуправ­ления привела к потере управляемости территориями, во многих слу­чаях к произволу местных властей, эффективно пресечь которые го­сударственная власть на основе действующего законодательства ока­залась не в состоянии. В итоге была проведена федеральная реформа местного самоуправления, целью которой стало «встраивание» мест­ного самоуправления в систему государственной власти.

Комиссией под руководством Д.Н. Козака был подготовлен про­ект нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данная комис­сия была создана Президентом РФ для подготовки предложений по детальному и обоснованному разграничению предметов ведения, полномочий, объектов собственности между Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями. Федеральный закон был принят 6 октября 2003 года.

Масштабность законодательно закрепленных изменений позво­ляет говорить о проведении очередной реформы местного самоуправ­ления. Законодатель не ограничился подготовкой новой редакции За­кона от 28 августа 1995 года, а был принят новый Закон с тем же на­званием. Организация местного самоуправления изменилась корен­ным образом. Закон 2003 года унифицировал виды муниципальных образований, определил общеобязательные подходы к определению территории муниципального образования, закрепил обязательную систему органов местного самоуправления, многие вопросы урегули­ровал императивно. Поэтому Закон 2003 года предусмотрел значи­тельный по времени переходный период (вначале - до 1 января 2006 года, затем - до 1 января 2009 года), в течение которого его положе­ния действовали наряду с положениями Закона 1995 года.

В целом Закон 2003 года сохранил подход, представляющий со­бой симбиоз государственной и общественной теорий местного само­управления. Однако государственная его составляющая усилена. Оче­видно, что реформа нацелена на укрепление государственного кон­троля за органами местного самоуправления. В частности, органам государственной власти субъекта РФ предоставлено право при опре­деленных обстоятельствах распустить представительный орган мест­ного самоуправления и отрешить от должности главу муниципально­го образования или главу местной администрации. Отдельные полно­мочия органов местного самоуправления могут временно осуществ­ляться органами государственной власти субъектов Российской Фе­дерации в указанных законом случаях.

В науке поставлен вопрос о соотношении конституционной мо­дели местного самоуправления и модели, которая будет построена на основе норм Закона 2003 года: развивает ли новый Федеральный за­кон нормы Конституции РФ или, наоборот, осуществляет, по сути, их скрытую ревизию.^XXI Определилось две точки зрения по данному во­просу. Первая, основываясь на нормах ст. 55 и ст. 71 Конституции РФ, полностью оправдывает новое, гораздо более узкое содержание конституционного принципа самостоятельности местного самоуправ­ления, придаваемое ему федеральным законодательством. Федераль­ный законодатель развивает конституционную модель местного са­моуправления, интерпретирует принципы организации муниципаль­ной власти, установленные Конституцией РФ, ограничивает это право в конституционно значимых целях.^XXII

Противоположная точка зрения исходит из несоответствия Кон­ституции РФ и Закона 2003 года. Кроме того, ряд положений Закона 2003 года расходится с положениями Европейской хартии местного самоуправления. Так, ст. 3 Хартии устанавливает, что советы или со­брания (т.е. представительные органы местного самоуправления) мо­гут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом. Та­ким образом, согласно Хартии учреждение исполнительных органов местного самоуправления, тем более имеющих статус самостоятель­ных, не обязательно. Согласно ст. 6 Хартии местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодатель­ных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Ст. 131 Конституции РФ устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Однако в Законе 2003 года в нарушение статей 3 и 6 Хартии и ст. 131 Консти­туции РФ предусмотрено, что наличие в структуре органов местного самоуправления не только представительного органа муниципального образования, но и главы муниципального образования, местной ад­министрации (исполнительно-распорядительного органа муници­пального образования) является обязательным, за исключением слу­чаев, предусмотренных этим Законом.

По мнению Н.Л. Пешина, в Российской Федерации была по­строена и преобразуется в настоящее время дуалистическая модель взаимоотношений государства и местного самоуправления. В 1993 - 2000 годы эта модель эволюционировала в сторону децентрализо­ванной модели взаимоотношений. Государство признало местное са­моуправление как одну из основ конституционного строя. Конститу­ционное признание местного самоуправления соответствовало меж­дународно-правовым обязательствам Российской Федерации. В част­ности, Европейская хартия местного самоуправления содержала нор­му о необходимости признания местного самоуправления на консти­туционном уровне. Более того, в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года^XXIII было отмечено, что Конституция РФ и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности мест­ного самоуправления.

Как отмечает Н.С. Бондарь, за годы реформирования отношение населения к местному самоуправлению не изменилось. По сути, орга­ны власти в городах и районах воспринимаются в общественном соз­нании в преобладающей степени как низовое звено государственной власти, а не как органы публичной власти самого населения; основ­ными же субъектами местных политических процессов все в большей степени выступают узкие группы, цель которых - контролировать му­ниципальные ресурсы в собственных интересах. Одновременно про­должается непрерывный процесс экспериментирования, внесения бесконечных поправок и изменений в Закон 2003 года.^XXIV С момента вступления его в силу внесены изменения и дополнения почти 50 Фе­деральными законами; при этом корректировке подверглись более трети его нормативных положений, причем нередко по несколько раз. Все это не способствует стабильному развитию местного самоуправ­ления.

Вопросы для самоконтроля

1. 
   В чем заключались особенности развития местного само­управления в России до земской реформы 1864 года?
   
2. 
   Каковы отличительные черты земств как органов местного самоуправления в России?
   
3. 
   В чем особенности советской системы организации власти на местах?
   
4. 
   Каковы основные направления в развитии местного само­управления в России на современном этапе?