12312йцуйц. мун право тест. Лекция Функции местного самоуправления
 Скачать 0.83 Mb.
|
|
Тема 4. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Понятие и сущность местного самоуправления. Легальное определение местного самоуправления дано в целом ряде правовых актов. В Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. В Конституции РФ местное самоуправление понимается как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Согласно Закону 1995 года местное самоуправление - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Закон 2003 года характеризует местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Два последних определения в основном совпадают. Ключевое отличие современного подхода - прямая характеристика местного самоуправления как формы народовластия, что точно отражает роль местного самоуправления в системе народовластия (ст. 3 Конституции РФ). Но в тоже время оба определения: подчеркивают активность населения при решении вопросов местного значения; сферой этой активности является круг проблем, охватываемых понятием «вопросы местного значения»; местное самоуправление осуществляется относительно самостоятельно, но в рамках закона. Самостоятельность выражается в организационной обособленности его органов в системе управления обществом и государством; население осуществляет местное самоуправление под свою ответственность. К пониманию сущности местного самоуправления сложились различные подходы. С точки зрения традиционного подхода сущность местного самоуправления проявляется в его соотношении с государственной властью. В основе различных позиций в рамках этого подхода по-прежнему лежат сложившиеся еще в XIX веке концепции местного самоуправления: теория свободной общины, общественная и государственная теории. Одни авторы противопоставляют местное самоуправление государственной власти, рассматривая его через призму теории естественного права и тесно связанной с ней теории «естественных прав общины». Эта теория основана на «естественном» процессе формирования общин, возникающих независимо от государства и отдельно от него. Вследствие этого община является особым, отличным от государства субъектом, она наделена «особыми», неотчуждаемыми правами. Другие авторы, исходя из государственной теории, считают местное самоуправление проявлением той же государственной власти, но наиболее приближенной к населению. Методологическое значение для определения сущности местного самоуправления с позиций данного подхода имеют Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2000 года № 236-О, содержащее положение о том, что местное самоуправление реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал, не изменяет природу местного самоуправления и не затрагивает право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значенияXXV и Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года N 3-ПXXVI, в котором Конституционный Суд указал, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Таким образом, государственную власть и местное самоуправление объединяет понятие «публичной власти». Категория «публичная власть» была определена в решениях Конституционного Суда РФ в качестве родового понятия по отношению ко всем территориальным уровням организации населения в РФ. В Российской Федерации существует две равноправные разновидности публичной власти - государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти решают вопросы государственного значения; органы местного самоуправле- ния решают вопросы местного значения. Понятие «публичная власть» подчеркивает общность природы государственной власти и местного самоуправления, тогда как понятие «государственная природа» используется для характеристики исключительно органов государственной власти субъектов РФ.XXVII Публичный характер муниципальной власти неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, в частности в Постановлении от 2 апреля 2002 года № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева».XXVIII Конституционный Суд указал: «Местное самоуправление, составляющее одну из основ конституционного строя Российской Федерации, является выражением власти народа, служит для самостоятельного решения населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения (статья 3, части 2 и 3; статьи 12 и 130, часть 1, Конституции Российской Федерации). В соответствии со статьей 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации местное самоуправление - как публичная (муниципальная) власть - осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». Местное самоуправление - это элемент механизма народовластия. Государственная власть и местное самоуправление являются лишь разными организационными формами народовластия, которые не должны друг друга подменять. Местное самоуправление - это децентрализованная публичная власть, максимально приближенная к населению. Однако местное самоуправление, будучи уровнем публичной власти, одновременно является формой территориальной самоорганизации населения. Понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению. XXIX Понимание сущности местного самоуправления нельзя сводить только к пониманию его как разновидности публичной власти. Местное самоуправление следует рассматривать в контексте демократизации общества, в тесной связи с гражданским обществом и правовым государством. Местное самоуправление является материальной основой становления и развития институтов муниципальной демократии. В этом плане муниципальная демократия в нынешнем ее понимании - это универсальный, получивший признание, в том числе на международно-правовом уровне, институт демократической организации современного гражданского общества и правового государства. Институты муниципальной демократии, с одной стороны, представляют собой неотъемлемый элемент суверенной российской государственности, развивающейся на основе принципов единства государственного суверенитета (ч. 1 ст. 3, ч. 1 ст. 4 Конституции РФ), верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4 Конституции), государственной целостности, единства государственной власти и основанной на этом общности принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (ч. 3 ст. 5, п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8, ст. 74 Конституции РФ) и т.д. С другой стороны, институты муниципальной (поселенческой) демократии представляют собой весьма специфичную, муниципально-правовую, форму реализации универсального принципа демократической государственности (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ) на местном, поселенческом, уровне человеческой жизнедеятельности, выступают в качестве институтов, говоря словами А.И. Солженицына, демократии «малых пространств: небольшого города, поселка, станицы, волости (группа деревень) и в пределах уезда (района)».XXX Эта позиция согласуется с выводами, содержащимися в аналитическом докладе Института современного развития: Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг.: вопрос о том, является ли местное самоуправление институтом гражданского общества или частью публично-властного механизма, не является принципиальными. Как форма самоорганизации граждан, местное самоуправление является институтом гражданского общества, а как форма управления публичными делами - уровнем публичной власти в России. Определение сущности местного самоуправления как неотъемлемого элемента демократической организации общества проясняет позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в Постановлении от 30 ноября 2000 года № 15-П.XXXI Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции РФ, ее ст. ст. 3 (ч. 2), 12, 32 (ч. 2), 130, 131, 133 положения п. 3 и п. 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта РФ. Конституционный Суд РФ указал, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя РФ. Граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории противоречит предписаниям Конституции РФ и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия. Отказаться от местного самоуправления или изначально избрать другой способ самоорганизации может только население первичных административно-территориальных единиц субъектов РФ, т.е. тех, на которые субъекты Федерации разделены (районы, города с правами районов, т.п.). Население же иных территорий (сельсоветы, волости, т.п.) или поселений обязано осуществлять местное самоуправление. Население обладает не правом на местную власть, а правом на участие в осуществлении публичной власти в муниципальных образованиях. Принципы местного самоуправления. Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления основополагающие начала и идеи, лежащие в основе самоорганизации населения. Таковыми являются: - самостоятельность решения населением вопросов местного значения; вопросы решаются путем референдума, муниципальных выборов, через деятельность органов местного самоуправления; муниципальные образования обладают муниципальной собственностью, являются участниками гражданского оборота (ст. 12, 130 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ указал, что Конституция РФ прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ч. 2 ст. 132; ч. 2 ст. 15). Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей. В нормах законодательства не может быть провозглашен государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления как общий принцип отношений между органами государственной власти и муниципальными образованиями. Не допускается без установления каких-либо его пределов государственный контроль за целесообразностью в деятельности органов местного самоуправления. Особо подчеркнута недопустимость государственного контроля за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов и собственности, переданной муниципальному образованию государственной властью.XXXII Нормы Закона 2003 года вступают в противоречие с приводимыми позициями; организационная обособленность местного самоуправления в системе управления государством; оно должно иметь автономию в отношении своей компетенции, обладать свободой действий для осуществления собственных инициатив (ст. 12 Конституции РФ); население само выбирает любые формы представительной и непосредственной демократии; граждане могут реализовать право на народную правотворческую инициативу, на индивидуальные и коллективные обращения (ст. 131 Конституции РФ); обеспечение деятельности местного самоуправления необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, самостоятельное управление муниципальным имуществом, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов. Местное самоуправление гарантируется обеспечением минимального бюджета, передачей необходимых ресурсов для выполнения переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, компенсацией дополнительных расходов, вызванных решениями органов государственной власти (ст. 132 Конституции РФ); гарантия права местного самоуправления на судебную защиту (ст. 133 Конституции РФ); граждане, проживающие на территории муниципального образования, а также муниципальные органы власти могут обращаться в суд за восстановлением их нарушенного права; сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан (ст. 1, ст. 3 Закона 2003 года); ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами (ст. 70 Закона 2003 года); соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления; законность в организации и осуществлении местного самоуправления. Содержание этого принципа раскрыто в ст. 6 Закона 2003 года, где говорится, что в случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующего вопросы организации местного самоуправления и устанавливающего права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, федеральным конституционным законам применяются Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы. В соответствии со ст. 7 Закона 2003 года муниципальноправовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным актам; гласность при осуществлении местного самоуправления; возможность передачи на уровень местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий; использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления (ст. 1 Закона 2003 года); учет мнения населения при изменении границ территорий муниципальных образований. Компетенция в сфере местного самоуправления. Компетенцию в сфере местного самоуправления необходимо рассматривать в двух аспектах: компетенция (предметы ведения и полномочия) самого местного самоуправления); полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления. К компетенции местного самоуправления относятся следующие вопросы: вопросы местного значения; вопросы, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения; вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления. Ст. 2 Закона 2003 года дает два критерия квалификации вопросов местного значения: материальный - вопросы, касающиеся непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования и формально-юридический - они должны быть отнесены к вопросам местного значения Конституцией РФ и законом 2003 года. Каждый тип муниципального образования решает свой круг вопросов (ст. 14 - 16 Закона 2003 года). Если прежде предметы ведения муниципального образования должны были разграничиваться законами субъектов, то в настоящее время их исчерпывающий перечень закреплен федеральным законом. Закон 2003 года исходит из принципа субсидиарности: в ведение муниципальных образований разных уровней включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно. Участие субъекта РФ в определении круга вопросов местного значения практически исключено. Их перечень не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в Закон 2003 года (ст.18 Закона 2003 года). Решение всего перечня вопросов местного значения обязательно для муниципального образования. Это правообязанности муниципального образования, реализация которых должна происходить в рамках местных бюджетов. Закон 2003 года в первоначальной редакции исходил их принципа закрытости перечня вопросов местного значения. Органы местного самоуправления были не вправе включаться в решение вопросов за рамками установленного перечня вопросов местного значения и переданных им в законном порядке отдельных государственных полномочий. Очевидно, что это не только прямо противоречило принципу субсидиарности, но и пресекало для муниципальных образований возможность принимать на себя решение тех вопросов, которые актуальны для населения, но не предусмотрены в списках предметов ведения государства и муниципалитетов. Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ в Закон 2003 года введены дополнительные статьи 14.1, 15.1, 16.1. Они определяют права органов местного самоуправления поселения, муниципального района, городского округа на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения (например, создание музеев муниципального образования, участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству и др.) Дан конкретный перечень этих вопросов (в зависимости от вида муниципального образования), и эти вопросы муниципальное образование вправе решать за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Кроме того, за счет собственных доходов (за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) они вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 Закона 2003 года), если это участие предусмотрено федеральными законами (ч. 4, ч. 4.1, ч. 5. Закона 2003 года). Федеральные законы, закрепляющие право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Закона 2003 года, могут содержать положения: предусматривающие порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия; возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий. Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении этих государственных полномочий в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий. При осуществлении таких государственных полномочий органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов), если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами. Однако органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. На практике это привело к тому, что контролирующие органы стали требовать от муниципальных образований выполнения государственных полномочий (например, по ведению капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.), но уже без необходимости соблюдения процедур, установленных статьями 19-21 Закона 2003 года, т.е. без государственного финансирования. Вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, муниципальные образования вправе решать за счет собственных средств. Законом 2003 года решен вопрос о соотношении полномочий органов местного самоуправления муниципального района и поселения, как муниципального образования, входящего в состав муниципального района. Органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми правами и полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Закона 2003 года органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. В свою очередь, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений. Для осуществления переданных в соответствии с указанными соглашениями полномочий органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; установление официальных символов муниципального образования; создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа; установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами; регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения; полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом «О теплоснабжении»; организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти; учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации; осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами; организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений; утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности. По решению вопросов местного значения федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться дополнительные полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения. Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения некоторых вопросов местного значения поселений (например, участие в профилактике терроризма и экстремизма, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального образования и др.) Полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается. Федеральным законом от 18 октября 2007 года № 230-ФЗ в Закон 2003 года была введена ст. 18.1 «Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления». В соответствии с Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» главам местных администраций городских округов и муниципальных районов вменяется в обязанность ежегодно, до 1 мая, представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район, доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период и размещать указанные доклады на официальном сайте соответственно городского округа или муниципального района в сети «Интернет», а в случае его отсутствия - на официальном сайте субъекта РФ, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район. Данная мера должна стимулировать муниципальные образования в достижении наиболее эффективного использования бюджетных средств, поскольку на основе показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов должны определяться размеры грантов муниципальным образованиям, выделяемых за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта РФ с учетом региональных особенностей в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Согласно распоряжению Правительства РФ от 11 сентября 2008 года № 1313-р в соответствии с установленным субъектом РФ порядком гранты могут предоставляться как за достижение наилучших значений показателей в отдельных сферах деятельности органов местного самоуправления (гранты в сфере образования, здравоохранения, жилищнокоммунального хозяйства и других сферах), так и за достижение наилучших значений показателей комплексного социальноэкономического развития. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Статьи 19-21 Закона 2003 года определяют порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным Законом 2003 года к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, ставится заслон федеральным и региональным мандатам, не обеспеченным соответствующими финансовыми и материальными ресурсами. Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предусматривается, как правило, для муниципальных районов и городских округов. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем - федеральным или законодателем субъекта РФ и только в форме закона с учетом установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ. Однако недопустимо даже добровольная передача хотя бы части полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти. Как указал Конституционный Суд РФ, из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти.XXXIII На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально - финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления. Любое ограничение непосредственно влияет на нормативно - правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления. Именно поэтому в федеральном законодательстве отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения. Закон 2003 года определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, обязательный как для федеральных, так и для региональных органов государственной власти. Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным ст. 19 Закона 2003 года, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий (ч. 2 ст. 20 Закона 2003 года). Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо на определенный срок. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. Федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать: вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты; перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня; порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий; порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль; условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Возможна передача органам местного самоуправления федеральных государственных полномочий, делегированных органам государственной власти субъектов РФ, но только в случае, если такая возможность прямо предусмотрена федеральными законами. Показательным является следующий пример. Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» была предусмотрена передача с 1 января 2008 года полномочий по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству органам государственной власти субъектов РФ. Минобрнауки России разработал модель закона субъекта РФ «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте Российской Федерации». Эта модель предусматривала наделение полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте РФ уполномоченного исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), определяемого высшим должностным лицом субъекта РФ. Для осуществления эффективной работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних предусматривалось создание государственным органом опеки и попечительства субъекта РФ своих территориальных органов (управлений, отделов), действующих на территории одного или нескольких муниципальных образований. Однако субъекты РФ пошли по другому пути. Они стали делегировать свои полномочия по осуществлению опеки и попечительства органам местного самоуправления (например, ОЗ Ростовской области от 26 декабря 2007 года № 830-ЗС «Об организации опеки и попечительства в Ростовской области»; Закон Ульяновской области от 19 декабря 2007 года № 227-ЗО «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних» и др.). Такая ситуация была признана Верховным Судом РФ в определении от 13 мая 2009 года № 80-Г09-5 несоответствующей закону. Верховный Суд РФ указал, что федеральный законодатель, возлагая обязанность на субъект РФ по созданию органа опеки и попечительства в структуре исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, каких-либо прав по передаче органам местного самоуправления этих полномочий субъекту РФ не предоставляет. Поэтому Федеральным законом от 18 июля 2009 года № 178-ФЗ в ст. 6 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» были внесены изменения. Органы местного самоуправления муниципальных образований (в том числе органы местного самоуправления поселений), на территориях которых отсутствуют органы по опеке и попечительству, образованные в соответствии с законом «Об опеке и попечительстве», законом субъекта Российской Федерации могут наделяться полномочиями по опеке и попечительству. Органы местного самоуправления наделяются указанными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Поэтому в настоящее время фактически функции по опеке и попечительству осуществляют органы местного самоуправления, которым эти полномочия делегированы законами субъекта РФ. Другой пример связан с регистрацией актов гражданского состояния. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 года № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъектов РФ (с возможностью делегирования органам местного самоуправления), финансирование которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Кроме того, органы местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых отсутствуют органы записи актов гражданского состояния, законом субъекта РФ могут наделяться полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, в том числе органы местного самоуправления сельских поселений - на государственную регистрацию рождения, заключения брака, расторжения брака, установления отцовства, смерти. Органы местного самоуправления наделяются указанными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Например, в соответствии с ОЗ Ростовской области от 30 июля 1998 года № 7-ЗС «Об органах записи актов гражданского состояния Ростовской области» полномочия по государственной регистрации актов гражданского состояния передаются органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в Ростовской области в целях охраны имущественных и личных неимущественных прав граждан, создания условий для оперативного правового обслуживания населения, обеспечения интересов Российской Федерации, Ростовской области и муниципальных образований на срок, на который указанные полномочия переданы органам государственной власти Ростовской области федеральным законом (ст.1). Государственную регистрацию актов гражданского состояния на территории Ростовской области осуществляют отделы записи актов гражданского состояния (органы ЗАГС), которые образуются в структуре исполнительно-распорядительных органов соответствующих муниципальных образований. В городских округах, имеющих районное деление, органы ЗАГС образуются в структуре территориальных органов исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований (ст. 2). Органы местного самоуправления предоставляют органам ЗАГС помещения, отвечающие современным требованиям, содержат их в надлежащем порядке, осуществляют материально-техническое обеспечение, укомплектовывают необходимой штатной численностью. Финансовое обеспечение органов загс осуществляется за счет средств областного бюджета в пределах поступающих субвенций из федерального бюджета на осуществление федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния и бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели в областном законе об областном бюджете (ст. 5). Закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, должен содержать положения, определяющие: 1) права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам; 2) права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам. Положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. Федеральные законы, законы субъектов РФ, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Федеральные законы, закрепляющие право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Закона 2003 года, могут содержать положения, предусматривающие: порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия; возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий. Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Закона 2003 года, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий. Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Закона 2003 года, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами. Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Однако финансирование данных полномочий не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы РФ. Таким образом, следует различать: - государственные полномочия, преданные органам местного самоуправления, которые осуществляются за счет переданных средств; право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им - за свой счет, за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов. Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных материальных ресурсов и финансовых средств. Другой аспект компетенции в сфере местного самоуправления - полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления. Закон 2003 года централизовал нормативное регулирование ряда вопросов, переведя его с регионального на федеральный уровень, причем федеральная составляющая стала больше. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся: определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации; правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся: правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных Законом 2003 года; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ. Вопросы для самоконтроля Охарактеризуйте основные подходы к пониманию сущности местного самоуправления. Каковы принципы местного самоуправления? Как и кем определяется круг вопросов местного значения? Какими полномочиями наделяются органы местного самоуправления для решения вопросов местного значения? Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. |