12312йцуйц. мун право тест. Лекция Функции местного самоуправления
 Скачать 0.83 Mb.
|
|
Тема 2. ТЕОРИИ И СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Основные научные концепции местного самоуправления. В настоящее время в научной литературе дискуссионным является вопрос о том, какая модель местного самоуправления закреплена в Конституции РФ и реализуется на практике. По мнению Н.Л. Пешина, в современной науке муниципального права нет однозначного подхода к вопросу о том, на основе какой теории строится местное самоуправление в Российской Федерации, хотя этот вопрос имеет важнейшее значение для построения оптимальной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, поскольку в основе любой теории местного самоуправления лежит оценка взаимосвязи местного самоуправления с государственной властью.X Как отмечает А.Н. Дементьев,XI в научных кругах и среди специалистов-практиков весьма распространено мнение об изначальной «дефектности», ошибочности модели местного самоуправления, закрепленной в некоторых положениях Конституции Российской Федерации 1993 года. Исторически сложилось несколько теорий местного самоуправления, лежащих в основе организации власти на местах и по-разному трактующих существо института местного самоуправления, особенности его взаимоотношения с государством. Среди основных теорий местного самоуправления следует выделить теорию свободной общины, общественную и государственную теории. Появление теории свободной общины относят к концу XVIII - началу XIX вв. В числе ее создателей - представители французской и бельгийской правовых школ - Турэ, Токвиль, Гербер и др. Л.А. Велихов, излагая существо теории свободной общины, полагал, что она возникла в XIX в. как реакция чиновному управлению.XII В основе этой теории лежат идеи естественного права. Ее сущность отражена в формуле «Община имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование по своей природе». Самостоятельность и независимость общины от государства свя- заны с самой природой общины, которая исторически предшествовала государству. Эту характерную черту общины выделял Г. Еллинек.XIII Теория свободной общины должна была обосновать самостоятельность общинной жизни, основываясь на положении о местном самоуправлении как о естественном праве общин. Именно поэтому право государства на вмешательство в дела общины должно быть ограничено. Теория свободной общины обращала внимание на наличие у местных общин особых интересов, негосударственных по природе. Для реализации этих интересов общины вправе формировать собственные органы управления, не имеющие статуса государственных. Органы государственной власти не должны вмешиваться в собственную компетенцию общин, а вправе только следить за тем, чтобы общины не выходили за пределы дозволенного. Некоторые принципы теории свободной общины реализованы в практике местного самоуправления государств англосаксонской системы права. Особенностью этой теории является признание существования не только трех традиционных ветвей власти - исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой - муниципальной власти. Но тогда возникает вопрос - муниципальная власть - это ветвь государственной власти или это самостоятельная власть, независимая от государства? В группу общественных теорий местного самоуправления входит хозяйственная (общественная) теория местного самоуправления. Основателями общественной теории являлись О. Ресслер, Р. Моль. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым,XIV А.И. Васильчиковым.XV Л.А. Велихов считал, что теория базируется не только на том, что признает общину самостоятельным субъектом прав, но и на том, что выделяет в качестве особого предмета содержание коммунальной деятельности. Он указывал: «Цели и задачи деятельности общины являются сугубо хозяйственными, а не государственными. В рамках этой теории самоуправляющиеся единицы отождествляются одними авторами с частными союзами и корпорациями, учеными и благотворительными обществами, даже с промышленными компаниями, другие относят общинную деятельность к публично-правовым, но не государственным делам». XVI Согласно общественной теории самоуправление - это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения находится основание для самостоятельности местного самоуправления. Самоуправление нацелено на выявление и решение дел не государственного управления, а собственных дел местных общин - это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовые. К этим вопросам государство безразлично и не имеет собственного общегосударственного интереса. Н.М. Коркунов так определял содержание этой теории: «Общественная» теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. «Общественная» теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами».XVII Государственная теория местного самоуправления была разработана Рудольфом Гнейстом и Лоренцем Штейном в середине XIX в. В дореволюционной России она активно разрабатывалась А.Д. Гра- довским,XVIII XIX В.П. Безобразовым,11 Н.И. Лазаревским.XX Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, и их компетенция не является какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Местное самоуправление осуществляет задачи государственного управления, возложенные на местное сообщество. Это децентрализованное государственное управление. Согласно этой теории местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством. Государственная теория представляет местное самоуправление как вид государственной деятельности, когда на органы самоуправления возлагаются государственные задачи, среди которых и решение вопросов местной жизни. Таким образом, согласно государственной теории местное самоуправление есть форма вовлечения общин и каждого его члена в государственную деятельность. Однако специфика органов местного самоуправления заключается в том, что они формируются местными общинами и не являются государственными органами. Л. Штейн видел особость местного самоуправления в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы есть самостоятельные субъекты права, вступающие с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. В рамках государственной теории сложилось две ее разновидности. Первая разновидность (политическая теория местного самоуправления) связана с наличием в местном самоуправлении выборных начал. Вторая разновидность (юридическая) исходит из того, что органы местного самоуправления являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление части своих задач. М. Коркунов сформулировал основные признаки государственной теории местного самоуправления: Местные общения осуществляют... функции власти не по собственному самостоятельному праву, а лишь по уполномочию государства. Органы самоуправления подчинены в границах и в содержании своей деятельности надзору государства, но не прямым его распоря- _ 13 жениям. По существу, в Европейской хартии местного самоуправления в современном изложении приводятся положения, сформулированные известным дореволюционным российским юристом: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». ТЛ ТТ X Л- X т Коркунов Н.М. Указ. соч. Таким образом, общественная теория самоуправления и теория свободной общины во многом основываются на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Осуществление местного самоуправления местными территориальными единицами не по собственному праву, а по уполномочию государства есть одно из принципиальных отличий государственной теории местного самоуправления от общественной теории и теории свободной общины. К концу XIX века государственная теория стала господствующей и в теории, и в практике местного самоуправления в России. Системы местного самоуправления в зарубежных странах. В зарубежных государствах накоплен значительный опыт действия различных моделей местного самоуправления. Принято считать, что существует определенный набор моделей местного самоуправления, которые сформировались в Европе и распространились в определенных вариациях по всему миру. Появление тех или иных моделей было обусловлено спецификой социальной организации соответствующих обществ (в том числе, их политической и правовой культурой). Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, степенью детализации государством компетенции местного самоуправления, уровнем свободы муниципалитетов при оказании ими публичных услуг жителям, степенью фискальной автономии местного самоуправления. В качестве классических моделей местного самоуправления принято обозначать англосаксонскую и континентальную (романскую) модели. Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. Она сложилась в странах с традиционно высоким уровнем гражданских свобод, относительной слабостью бюрократического аппарата и характеризуется максимальным уровнем самостоятельности местного самоуправления. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основные признаки англосаксонской муниципальной системы: органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти; основная единица местного самоуправления - приход; местное самоуправление рассматривается как отдельный институт относительно власти государственной; муниципалитеты признаются автономными территориальными образованиями, осуществляющими делегированную им власть; государство и муниципалитеты работают как бы параллельно: отсутствует возможность совмещения функций местного самоуправления и государственного управления на местном уровне, при этом отдельные государственные администрации на местах также не создаются; предметы ведения местных властей определяются государством в качестве «закрытого списка», но в пределах закона, обычая, судебного прецедента местные власти самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства (принцип «действия в рамках предоставленных полномочий»); свобода местных сообществ делать выбор, какие муниципальные услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важной, чем желание обеспечить всем гражданам страны одинаковый набор социальных услуг; соответственно, в вопросах финансового обеспечения муниципалитетов основную роль играют собственные доходы местных бюджетов; фискальной автономии муниципалитетов отдается приоритет по сравнению с механизмами выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности; государственный контроль местных властей осуществляется преимущественно судебными органами; специальные государственные органы и должностные лица, уполномоченные контролировать на местах работу выборных органов, отсутствуют. Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной, романской). Она сложилась в странах с исторически более сильной ролью государственного аппарата (независимо от того, централизован он или автономизирован по областям). Организация муниципальной системы по «романскому» образцу характерна для Франции, Италии, Испании, Бельгии, стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Главное отличие романской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Для этой системы свойственно: баланс «местного самоуправления» и «управления сверху» выстраивается на сочетании выборности (автономии) и назначения (централизации); обычной практикой является создание органов, одновременно подотчетных представительным органам и вышестоящим государственным администрациям; муниципальная власть в известной мере входит в иерархическую систему государства; формальный перечень компетенций местного самоуправления законодательно может быть открытым, но существенно ограниченным в интересах защиты рыночных институтов от избыточного вмешательства муниципалитета и пресечения нерационального использования средств налогоплательщиков; выход муниципалитета за пределы предметов своего ведения чреват предусмотренными законом санкциями; стандартизации муниципальных услуг, обеспечению единых условий жизни граждан отдается приоритет относительно права местного сообщества самостоятельно определять свои потребности; финансовое выравнивание серьезно ограничивает фискальную автономию муниципалитетов; автономия местного самоуправления ограничивается необходимостью согласования муниципалитетами решения определенных вопросов своей компетенции, а также деятельностью на местах специальных органов и должностных лиц государства, уполномоченных на контроль муниципальных властей. Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 года Закона «О правах и свободах местных коллективов», согласно которому: основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет; избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет; в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра; решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы; муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица - префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу. Контролю подлежит исключительно законность решений, предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе. Наряду с указанными муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы - как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы, так и отдельные модели местного самоуправления. Идеологически они тяготеют к романской модели, однако уровень реальной автономии муниципалитетов в них обычно значительно выше. В Германии, например, в законодательстве реализован принцип разделения местных администраций на муниципальные (уровень сельской коммуны и внутрирайонного города; уровень района и не входящего в район города) и государственные (уровень округа в земле) в сочетании с контрольными полномочиями государственных органов за местным самоуправлением (руководитель администрации округа осуществляет контроль сельских коммун и внутрирайонных городов, а министерство внутренних дел земли - контроль районов и не входящих в районы городов). В части компетенции в Германии проведено разграничение «обязательных» и «добровольных» задач, выполняемых коммунами и городами, что также подчеркивает «промежуточный» характер ее муниципальной системы среди моделей местного самоуправления. В целом же уровень автономии муниципалитетов в континентальной Европе дифференцируется по оси «Север - Юг», достигая максимума в странах Скандинавии (Финляндии, Дании) и Нидерландах. Очевидно, такое положение дел связано как с ментальными особенностями граждан различных европейских стран (уровень гражданских свобод и восприятия индивидуалистских ценностей выше в Северной Европе), так и географической спецификой (степень физического освоения территорий и плотность населения и коммуникационная доступность, напротив, выше в южно-европейских странах). Общими для стран с развитыми демократическими институтами являются тенденции как к сближению названных моделей местного самоуправления, так и к усилению децентрализации управления, в том числе повышению автономии местного самоуправления, его роли и влияния на решение публичных дел. Вопросы для самоконтроля 1. В чем состоит главное отличие теории свободной общины и общественной теории от государственной теории местного самоуправления? 2. Каковы отличительные черты различных моделей местного самоуправления? |