12312йцуйц. мун право тест. Лекция Функции местного самоуправления

• Название: Лекция Функции местного самоуправления
• Анкор: 12312йцуйц
• Дата: 09.02.2023
• Размер: 0.83 Mb.
• Имя файла: мун право тест.docx
• Тип: Лекция; #929147
• страница: 8 из 23

Тема 5. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ

Понятие муниципального образования. Термин «муниципаль­ное образование» был введен ГК РФ в 1994 году и раскрыт в Феде­ральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции». В ст. 1 этого закона муниципальное образование определялось как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединен­ных общей территорией, часть поселения, иная населенная террито­рия, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В этом определении фактически были перечислены признаки муниципального образования. Таким об­разом, муниципальное образование - населенная территория, в преде­лах которой:

• 
  осуществляется местное самоуправление;
  
• 
  имеется муниципальная собственность;
  
• 
  имеется местный бюджет;
  
• 
  имеются выборные органы местного самоуправления.
  

Иногда в качестве признаков муниципального образования назы­вают: население, территорию, решение вопросов местного значения, муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы. Некоторые исследователи группируют указанные критерии, выделяя организационные (наличие местного самоуправления, его выборных органов) и материальные (наличие муниципальной собственности и местного бюджета).^XXXIV

В Законе 2003 года термин «муниципальное образование» опре­деляется иначе, признаки муниципального образования не перечис­ляются. В соответствии со ст. 2 Закона 2003 года муниципальное об­разование - городское или сельское поселение, муниципальный рай­он, городской округ либо внутригородская территория города феде­рального значения. Таким образом, вместо того чтобы определить, что такое муниципальное образование, законодатель ограничился пе­речислением разных видов муниципальных образований.

Однако, несмотря на такой подход законодателя, ученые форму­лируют определение и называют признаки муниципального образова­ния, основываясь на новом законе. Так, по мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, муниципальное образование - это населенная тер­ритория, в границах которой местное самоуправление осуществ­ляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения. Обязательными признаками каждого муници­пального образования, по мнению ученых, являются:

• 
  наличие собственной территории, границы которой установле­ны законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями За­кона 2003 года;
  
• 
  наличие собственной компетенции, которую определяют зако­нодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления;
  
• 
  наличие собственной экономической основы, которую состав­ляют находящееся в муниципальной собственности имущество, сред­ства местных бюджетов, а также имущественные права муниципаль­ных образований;
  
• 
  наличие собственных выборных и иных органов местного са­моуправления;
  
• 
  наличие устава муниципального образования, иных муници­пальных правовых актов, составляющих в совокупности систему му­ниципальных правовых актов муниципального образования (они при­нимаются населением непосредственно и (или) органами и должност­ными лицами местного самоуправления);
  
• 
  право устанавливать в соответствии с федеральным законода­тельством и геральдическими правилами официальные символы, от­ражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.^XXXV
  

Отсутствие на практике одного или нескольких элементов, харак­теризующих муниципальное образование, не является достаточным основанием для того, чтобы какое-либо административно­территориальное образование исключалось из разряда муниципаль­ных образований. Вместе с тем для того, чтобы какое-либо террито­риальное образование приобрело статус муниципального, прежде все­го, необходимо определить территории и границы муниципальных образований в каждом субъекте РФ.

Территория муниципального образования. Наличие террито­рии является необходимым элементом статуса муниципального обра­зования, так как местное самоуправление осуществляется только в его границах.

Следует иметь в виду, что административно-территориальное де­ление субъекта РФ и деление его территории на территории муници­пальных образований могут не совпадать. То есть, границы админи­стративно-территориальных единиц могут не совпадать с границами муниципальных образований. Поэтому следует различать понятия «территория административно-территориальной единицы» и «терри­тория муниципального образования». Вопросы административно­территориального устройства субъектов РФ находятся в их исключи­тельном ведении и могут решаться самостоятельно без согласования с кем бы то ни было. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответст­вии с требованиями, предусмотренными статьями 11 - 13 Закона 2003

года. Таким образом, система территориального устройства местного самоуправления находится теперь под нормативным воздействием Закона 2003 года, а система административного устройства субъекта Федерации регулируется региональным законодательством.

Необходимо разграничить понятия «административно­территориальное устройство» и «административно­

территориальная единица» и соответственно «муниципальное устройство» и «муниципальное образование». Первые два подразу­мевают лишь территориальную организацию субъекта РФ, а муници­пальное устройство связано с организацией местного самоуправления и в его основе лежат экономические, финансовые, социальные и иные интересы населения соответствующей территории. Поэтому следует различать «район» и «муниципальный район», «город» и «городской округ», «сельский населенный пункт» и «сельское поселение», «посе­лок городского типа» и «городское поселение», «населенный пункт» и «поселение», хотя по территории они могут и совпадать.

Как указал Конституционный Суд РФ, определение территори­альных уровней, на которых возможно создание муниципальных об­разований, относится к ведению субъектов РФ и может быть различ­ным в зависимости от исторических и иных местных традиций того или иного субъекта РФ; при этом территориальное устройство мест­ного самоуправления жестко не связано с административно­территориальным делением; определение территориальной основы местного самоуправления должно способствовать, насколько воз­можно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, под­лежащих передаче в ведение местного самоуправления. Реализуя кон­ституционные положения о местном самоуправлении, органы госу­дарственной власти субъектов РФ и муниципальные образования во всяком случае обязаны находить адекватные и легитимные решения исторически сложившихся, комплексных проблем территориальной организации местного самоуправления, на основе гласного анализа положительных и отрицательных сторон возможных преобразований, используя в случае споров согласительные процедуры и руководству­ясь конституционным императивом сохранения государственного

29

единства и согласия.

29. 
    Определение Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 года № 171-О-П «По жа­лобе гражданина О.Б. Гуртуева и коллективной жалобе граждан - жителей Кабардино­Балкарской Республики на нарушение их конституционных прав положениями Законов Кабардино-Балкарской Республики «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики», «О статусе и границах муниципальных образова­ний в Кабардино-Балкарской Республике» и Федерального закона «Об общих принци- 77
    

Некоторые субъекты РФ, например Калужская область, Ростов­ская область, пошли по пути определения территории муниципально­го образования в рамках установившегося административно­территориального деления.

До 2003 года никаких предписаний о принципах формирования территориальной основы местного самоуправления в субъекте РФ не имелось, и субъекты РФ были совершенно свободны.

Закон 2003 года унифицировал виды муниципальных образова­ний и установил правила определения их территории.

Закон 2003 года базируется на понятии поселения. На первый план выходит место компактного проживания людей (единство тер­ритории и населения) и традиционное совместное решение вопросов местного значение. Другие атрибуты местного самоуправления (соб­ственность, бюджет) возникают как следствие имеющегося статуса.

Н.Л. Пешин обращает внимание на то, что новое регулирование территориального устройства показывает, что федеральный законода­тель де-факто отошел от принципа регулирования только общих на­чал местного самоуправления, как этого требует Конституция Рос­сийской Федерации. Вопросы территориального устройства в проти­воречии с правовой позицией Конституционного Суда РФ регламен­тированы в Законе 2003 года исчерпывающим образом.^{XXXVI XXXVII}

Закон 2003 года установил следующие виды муниципальных образований: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города феде­рального значения.

Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, де­ревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населе­нием непосредственно и (или) через выборные и иные органы местно­го самоуправления. В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высо­кой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединен­ные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый). За­коны субъектов РФ, устанавливающие и изменяющие границы посе­лений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений. Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения. Однако, в соответствии с законами субъ­екта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 че­ловек.

Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в гра­ницах которой местное самоуправление осуществляется в целях ре­шения вопросов местного значения межпоселенческого характера на­селением непосредственно и (или) через выборные и иные органы ме­стного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные го­сударственные полномочия, передаваемые органам местного само­управления федеральными законами и законами субъектов Россий­ской Федерации. Выделение межселенных территорий возможно только на территориях с низкой плотностью населения.

Таким образом, в сельской местности вводится двухуровневая система местного самоуправления. В связи с этим закон преду­сматривает выделение вопросов межпоселенческого характера, реше­ние которых относится к ведению муниципального района.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в со­став муниципального района и органы местного самоуправления ко­торого осуществляют полномочия по решению установленных зако­ном вопросов местного значения поселения и вопросов местного зна­чения муниципального района, а также могут осуществлять отдель­ные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Рос­сийской Федерации.

Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредствен­но и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Границы территорий муниципальных образований устанавлива­ются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требова­ниями Закона 2003 года.

Для определения территории поселения Закон 2003 года уста­навливает следующие критерии:

• 
  плотность населения. На территориях с низкой плотность на­селения будут выделены межселенные территории. Средняя по РФ плотность сельского населения составляет 2,9 чел на кв.км. К терри­ториям с низкой плотностью сельского населения относятся террито­рии субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в РФ. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в РФ. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой или высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. Например, в соот­ветствии с распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 года № 707-р «Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существую­щих границах), относящихся к территориям с низкой либо с высокой плотностью населения» к территориям с низкой плотностью населе­ния относятся Ямало-Ненецкий автономный округ, большинство рай­онов Республики Саха и др. К территориям с высокой плотностью на­селения относятся Московская область, Краснодарский край, боль­шинство районов Ростовской области и др.;
  
• 
  исторически сложившиеся земли населенных пунктов, обя­зательно выделение земель общего пользования, территорий тради­ционного природопользования и др. В состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в со­ответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населен­ных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);
  
• 
  пешеходная доступность административного центра. Гра­ницы сельского поселения, в состав которого входят два и более на­селенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав.
  

Для определения территории муниципального района Закон 2003 года устанавливает следующие критерии:

• 
  в состав муниципальных районов входят территории всех по­селений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные террито­рии;
  
• 
  транспортная доступность до его административного цен­тра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;
  
• 
  необходимость создания условий для решения вопросов ме­стного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государ­ственных полномочий, переданных указанным органам федераль­ными законами и законами субъектов РФ.
  

Для определения территории городского округа Закон 2003 го­да устанавливает следующие критерии:

• 
  наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения ор­ганами местного самоуправления городского поселения вопросов ме­стного значения городского округа и осуществления отдельных госу­дарственных полномочий, переданных указанным органам федераль­ными законами и законами субъектов РФ;
  
• 
  наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения ор­ганами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) му­ниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам феде­ральными законами и законами субъектов РФ;
  
• 
  перспективы развития городского поселения, подтвержден­ные генеральным планом данного городского поселения.
  

Как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 1 апреля 2008 года № 194-О-П^XXXVIII определение территориальных уровней, на ко­торых возможно создание муниципальных образований, должно спо­собствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс во­просов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления.

Однако не всегда данные критерии выдерживаются. В результате муниципальной реформы в целом ряде субъектов Российской Феде­рации - Свердловской, Сахалинской, Калининградской, Московской областях - территории многих городских округов оказалась сформи­рованы в границах прежних муниципальных образований - районов, причем территория вновь образованных городских округов далеко не всегда носила действительно урбанизированный характер. Фактиче­ски, налицо случаи искусственной подгонки района под признаки го­рода с прилегающей зоной его перспективного развития. На практике это означало сохранение одноуровневой системы местного само­управления в сельской местности, т.е. отказ от реализации концепту­альных предложений Федерального закона №131-ФЗ. Наибольший публичный резонанс получила попытка объединения в единый город­ской округ Одинцовского муниципального района и всех поселений, существующих в его территориальных границах. Очевидно, что пред­полагаемое преобразование имело явно политическую природу, и бы­ло направлено на сохранение за муниципальным районом возможно­сти распоряжения землей и другими ресурсами, имеющими на данной территории высокую ценность. При этом население и органы местно­го самоуправления поселений Одинцовского района, в частности Го­лицина и Лесного городка, подвергались серьезному давлению в це­лях создания единого городского округа.

Определение территории муниципального образования долж­но основываться на следующих общих подходах:

• 
  всякая населенная территория (а также и межселенная террито­рия) России должна быть охвачена муниципальными образованиями;
  
• 
  территория субъекта РФ разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения, могут не включаться в состав территорий поселений;
  
• 
  территории всех поселений, за исключением территорий город­ских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотно­стью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов;
  
• 
  территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;
  
• 
  территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;
  
• 
  территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
  
• 
  территория поселения должна полностью входить в состав тер­ритории муниципального района.
  
• 
  разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие гра­ниц и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, положениям Закона 2003 года, должно осу­ществляться одновременно с изменением границ и (или) преобразо­ванием таких муниципальных образований.
  

Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории городов федерального значения Мо­сквы и Санкт-Петербурга осуществляется законами субъектов РФ.

Изменение границ муниципального образования, преобразова­ние муниципальных образований осуществляется законом субъ­екта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправле­ния, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных ор­ганов государственной власти в соответствии с настоящим Федераль­ным законом. Инициатива населения об изменении границ муници­пального образования, преобразовании муниципального образования реализуется в порядке выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального обра­зования, преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, ор­ганов государственной власти.

Изменение границ муниципальных образований может осущест­вляться только с согласия населения. Конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в ко­торых осуществляется местное самоуправление, относится к элемен­там конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоя­тельное решение вопросов местного значения. Данный императив ог­раничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления.

Как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 1 апреля 2008 года № 194-О-П конституционное регулирование местного са­моуправления, в том числе в его нормативно-доктринальной интер­претации, содержащейся в решениях Конституционного Суда РФ, предусматривает учет мнения населения при изменении границ тер­риторий, в которых осуществляется местное самоуправление, в каче­стве универсального требования и необходимого условия осуществ­ления муниципально-территориальных преобразований независимо от их характера - сужения либо, напротив, расширения границ терри­торий, в которых осуществляется местное самоуправление, а также изменения конкретного состава территорий, выступающих объектом преобразований.

Вместе с тем Конституция РФ непосредственно не определяет, в каких именно формах должно быть выражено мнение населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Это предполагает необходимость законодательного регулирования порядка реализации предписания ст. 131 (ч. 2) Консти­туции РФ. При осуществлении регулятивных полномочий в указан­ной сфере законодатель, обладающий достаточной свободой усмот­рения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного со­общества по поводу своей территориальной организации, вправе ус­тановить, в частности, дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных по своей социально­правовой природе и последствиям изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. При этом, однако, он не может действовать произвольно и связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения по соответ­ствующим вопросам и доведения его до сведения органа публичной власти, уполномоченного принимать решение об изменении границ муниципального образования.

Правило об учете мнения населения должно было распростра­няться и на случаи принятия органами государственной власти субъ­ектов Российской Федерации в переходный период решения об уп­разднении муниципальных образований и соответствующих органов местного самоуправления, если территории данных муниципальных образований находятся в пределах городской черты, несмотря на то, что ст. 84 Закона 2003 года этого непосредственно не предусматрива­ла.

Учет мнения населения в определенных конституционно­правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населе­нием решения на местном референдуме, итоги которого носят обяза­тельный характер; в иных случаях мнение населения может выявлять­ся с помощью различных форм как непосредственного, так и опосре­дованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; к ним могут относиться решения представительных органов местного самоуправления по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа ме­стного самоуправления и, соответственно, определяется состав терри­торий муниципальных образований.

Таким образом, согласие населения выражается в зависимости от характера изменений:

1. 
   непосредственно - путем голосования по вопросам изменения границ муниципального образования (ч. 3 ст. 24 Закона 2003 года), либо на сходах граждан;
   
2. 
   опосредованно - представительными органами соответствую­щих муниципальных образований.
   

При этом, как указал Конституционный Суд РФ, законодатель во всяком случае должен исходить из того, что территориальные изме­нения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, предполагают непосредственное волеизъявление населения соответ­ствующей территории.

Следовательно, при изменении границ территорий в связи с уп­разднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление и действуют выборные органы муниципаль­ных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населе­ния, по смыслу ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ, является референдум. В противном случае местные сообщества оказывались бы, по сущест­ву, объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществле­ние муниципальной власти, гарантируемого, в частности, запретом на

ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ).

Однако согласие населения, как указывалось выше, может быть выражено опосредовано.

5 октября 2005 года между мэром муниципального образования «Город Новошахтинск» и главой администрации муниципального об­разования «Красносулинский район» было заключено соглашение о передаче земельного участка площадью 1315 га муниципального об­разования «Город Новошахтинск» муниципальному образованию «Красносулинский район». 6 октября 2005 года данное соглашение было утверждено на внеочередном заседании Новошахтинской го­родской Думы, которая одновременно обратилась в Законодательное Собрание Ростовской области с ходатайством об установлении новых границ соответствующих муниципальных образований. Законом Рос­товской области от 13 декабря 2005 года № 407-ЗС границы назван­ных муниципальных образований были изменены.

В Конституционный Суд РФ обратился гр. С., полагая, что норма ч. 4 ст. 12 Закона 2003 года позволяет изменять границы муниципаль­ного образования на основе решения его представительного органа, без непосредственного волеизъявления по этому вопросу населения, что не исключает принятие такого рода решений вопреки интересам местного сообщества.

Конституционный Суд РФ в Определении от 6 марта 2008 года № 214-О-П^XXXIX указал, что конституционное регулирование местного са­моуправления предусматривает учет мнения населения при измене­нии границ территорий, в которых осуществляется местное само­управление, в качестве универсального требования и необходимого условия проведения муниципально-территориальных изменений не­зависимо от их характера, сужения либо, напротив, расширения про­странственной сферы реализации права на местное самоуправление, а также конкретного состава территорий, выступающих объектом из­менений.

Вместе с тем Конституция РФ непосредственно не определяет, в каких именно формах должно быть выражено мнение населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, что предполагает необходимость законодательного регулирования порядка реализации нормативного предписания ее ст. 131 (ч. 2). Осуществляя свои регулятивные полномочия в указанной сфере, законодатель обладает достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества по поводу своей территориальной организации, в частности он вправе установить дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных по своей социально-правовой при­роде и последствиям изменений границ территорий, в которых осу­ществляется местное самоуправление.

Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Представительный орган муниципального образования находится в устойчивой представительно-правовой связи с соответствующим ме­стным сообществом, подконтролен ему и перед ним ответствен; он вправе и обязан осуществлять все свои полномочия от имени и в ин­тересах населения муниципального образования. Поэтому федераль­ный законодатель был вправе наделить его полномочием выступать от имени населения, в том числе при решении вопроса об изменении границ муниципального образования, напрямую не затрагивающего интересы большинства населения данного муниципального образова­ния.

Однако при этом законодатель не может действовать произволь­но, он связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения по соответствующим вопросам и доведения его до сведения органа публичной власти, уполномоченного принимать ре­шение об изменении границ муниципальных образований. Необхо­димо согласованное функционирования институтов представительной и непосредственной демократии - правовое гарантирование населе­нию, как первичному субъекту местного самоуправления, возможно­сти выразить свою позицию в отношении предполагаемых территори­альных изменений и довести ее до сведения представительного орга­на муниципального образования.

Соответствующий механизм должен обеспечивать гласность при подготовке и принятии решения о муниципально-территориальных изменениях и эффективный контроль местного сообщества за их осуществлением, а следовательно, предполагает, в частности, забла­говременное информирование населения о рассмотрении представи­тельным органом муниципального образования вопроса об изменении его границ и предоставление гражданам реальной возможности дове­сти до сведения депутатов свое мнение по соответствующему вопро­су. При этом не исключается и обращение к формам прямого участия граждан в осуществлении местного самоуправления, предусмотрен­ных Законом 2003 года, включая публичные слушания (ст. 28) или опрос граждан (ст. 31).

Поэтому в конкретном деле суд общей юрисдикции должен уста­новить, были ли жители города Новошахтинска своевременно проин­формированы об изменении его границ и располагали ли они реаль­ной возможностью довести до сведения Новошахтинской городской Думы свое мнение по поводу соответствующих территориальных из­менений, равно как и проверка законности принятого Новошахтин­ской городской Думой на внеочередном заседании решения о переда­че муниципальному образованию «Красносулинский район» земель­ного участка площадью 1315 га.

Преобразование муниципальных образований может происхо­дить в форме объединения, разделения, изменения статуса город­ского поселения в связи с наделением или лишением его статуса городского округа. Объединение и разделение влечет создание вновь образованных муниципальных образований.

Ст. 13.1 Закона 2003 года допускает упразднение поселений на территориях с низкой плотностью сельского населения и в трудно­доступных местностях, если численность населения сельского посе­ления составляет не более 100 человек и решение об упразднении по­селения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. При этом должно учитываться мнение населения муници­пального района, выраженное представительным органом соответст­вующего муниципального района, так как территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межсе­ленной территории. Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ.

Ст. 13.2 допускает создание вновь образованных поселений на межселенных территориях.