12312йцуйц. мун право тест. Лекция Функции местного самоуправления
![]()
|
Тема 6. ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Местный референдум. В соответствии со ст. 2 ФЗ от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» местный референдум - референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, этим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Как правило, в субъектах РФ принимаются собственные законы о местном референдуме (например, ОЗ Ростовской области от 19 мая 2006 года № 483-ЗС «О местном референдуме в Ростовской области»). В соответствии с Конституцией РФ местный референдум, наряду с муниципальными выборами, является высшей формой непосредственного народовластия на муниципальном уровне (ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 130). Однако местный референдум, в отличие от муниципальных выборов, рассматривается как факультативный инструмент осуществления местного самоуправления. Предполагается инициативное использование института местного референдума - то есть по мере необходимости. В большинстве муниципальных образований сегодняшней России местный референдум не проводился ни разу. На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы: а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; б) о персональном составе органов местного самоуправления; в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности; г) о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования; д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. Институт референдума не должен подменять институты выборов и отзыва выборных лиц. На местный референдум не может быть вынесен устав муниципального образования, так как он принимается представительным органом. Однако федеральный закон не запрещает принимать на местном референдуме правовые решения, противоречащие уставу муниципального образования, правовым актам органов местного самоуправления. Поэтому население может прибегать к инициированию референдума именно тогда, когда представительный орган местного самоуправления не вносит по его требованию в устав муниципального образования необходимые изменения. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Однако в муниципальных образованиях такая возможность фактически не реализовывалась. Проведение местных референдумов считалось возможным, но не обязательным. К полномочиям, осуществляемым исключительно прямым волеизъявлением населения, но не органами местного самоуправления, Закон 2003 года относит лишь введение и использование средств самообложения граждан (ч. 2 ст. 56). Оно продиктовано не особой значимостью вопроса о самообложении, а желанием избежать коллизии с налоговым законодательством: добровольные платежи не должны обладать качествами налогов и сборов, следовательно, они не могут устанавливаться иначе как самим населением. Субъекты проведения референдума только коллективные. Инициатива проведения местного референдума может исходить от: граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в местном референдуме; избирательных объединений, иных общественных объединений, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах; представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно. Избирательное объединение, иное общественное объединение может выдвинуть инициативу проведения референдума, если его Устав предусматривает участие в выборах или референдуме и оно зарегистрировано не позднее чем за год до образования инициативной группы. Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом (в Ростовской области - 5 процентов). Создается инициативная группа (в Ростовской области в количестве 10 человек). Она должна быть зарегистрирована и с этого момента она может собирать подписи (в Ростовской области подписи собираются в течение 25 дней). Закон 2003 года содержит гарантии назначения местного референдума по инициативе населения. Представительный орган муниципального образования обязан назначить референдум в течение 30 дней со дня поступления в этот орган документов о выдвижении инициативы; если референдум не назначен в установленный срок представительным органом, он назначается судом. Поступлению в представительный орган необходимых документов должна предшествовать длительная и сложная процедура, которая регламентируется статьями 36 - 38 ФЗ от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Причем на всех этапах этой процедуры возможен отказ в дальнейшем продвижении по инстанциям заявленной инициативы по формальным основаниям, например из- за неточностей в оформлении документов. Инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы. В ходатайстве инициативной группы по проведению референдума должны содержаться вопросы, предлагаемые инициативной группой для вынесения на референдум, должны быть указаны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, реквизиты паспорта, адрес места жительства каждого члена инициативной группы. Ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми членами указанной группы. К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы по проведению референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума. Комиссия в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение: о направлении документов в представительный орган муниципального образования, уполномоченный в соответствии уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума, либо об отказе в регистрации инициативной группы. Представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения местный референдум, требованиям ст. 12 ФЗ от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов. Если представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает указанным требованиям, комиссия осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума принимается в пятнадцатидневный срок. Далее осуществляется сбор подписей. Подписные листы должны изготавливаться за счет средств соответствующего фонда референдума. Подписи могут собираться со дня, следующего за днем уведомления комиссии о регистрации инициативной группы по проведению референдума. Период, в который могут собираться подписи в поддержку инициативы проведения местного референдума, - не менее 20 дней. Наличие необходимого количества подписей участников референдума, собранных в поддержку инициативы проведения референдума, выдвинутой инициативной группой по проведению референдума, является основанием для назначения референдума. Количество представляемых для назначения референдума подписей участников референдума может превышать количество подписей, необходимое для назначения референдума, не более чем на 10 процентов. Проверке могут подлежать все представленные подписи или их часть, но не менее 20 процентов от установленного законом необходимого для назначения референдума количества подписей участников референдума, отобранных для проверки посредством случайной выборки (жребия). По окончании проверки подписных листов составляется итоговый протокол, в котором указывается количество заявленных подписей, количество представленных подписей и количество проверенных подписей, участников референдума, а также количество подписей, признанных недостоверными и (или) недействительными, с указанием оснований признания их таковыми. Копия протокола передается представителю инициативной группы по проведению референдума. Комиссия референдума, установившая соответствие порядка выдвижения инициативы проведения референдума требованиям закона, устава муниципального образования, в течение 15 дней со дня представления инициативной группой по проведению референдума подписных листов и протокола об итогах сбора подписей направляет эти подписные листы, экземпляр протокола и копию своего постановления в представительный орган муниципального образования, который в соответствии с уставом муниципального образования уполномочен принимать решение о назначении референдума. Основаниями отказа в проведении референдума являются: - отсутствие необходимых документов; наличие среди подписей участников референдума, представленных для назначения референдума, более 10 процентов подписей, собранных в местах, где в соответствии с законом сбор подписей запрещен; недостаточное количество достоверных подписей участников референдума, представленных для назначения референдума, либо выявление 10 и более процентов недостоверных и (или) недействительных подписей от общего количества подписей, отобранных для проверки; несоздание инициативной группой по проведению референдума фонда референдума (за исключением случаев, когда создание фонда референдума необязательно); использование инициативной группой по проведению референдума при финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей участников референдума, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме, помимо средств собственного фонда референдума иных денежных средств, составляющих более 5 процентов от установленного законом предельного размера расходования средств фонда референдума; превышение инициативной группой по проведению референдума при финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей участников референдума, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме, более чем на 5 процентов установленного законом предельного размера расходования средств фонда референдума; установленный решением суда факт несоблюдения инициативной группой по проведению референдума ограничений, предусмотренных законом; неоднократное использование членом или уполномоченным представителем инициативной группы по проведению референдума преимуществ своего должностного или служебного положения. В случае принятия комиссией решения об отказе в проведении референдума по предложенному вопросу члены соответствующей инициативной группы не могут в течение двух лет со дня принятия этого решения выступать повторно с инициативой проведения референдума по вопросу, имеющему такую же по смыслу или содержанию формулировку. Решение, принятое на местном референдуме рассматривается как акт непосредственного выражения воли народа, имеющий обязательный характер. Для этого референдум должен быть признан состоявшимся и решение принято количеством голосов, не менее установленного минимума. Референдум признается соответствующей комиссией референдума не состоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума. Соответствующая комиссия референдума признает решение не принятым на референдуме в случае, если за это решение проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Комиссия признает результаты местного референдума недействительными: в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума; в случае если они признаны недействительными на части участков референдума, списки участников референдума на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа участников референдума, внесенных в списки участников референдума на момент окончания голосования в соответствующем округе референдума; по решению суда. Отмена судом решения, принятого на местном референдуме, может быть произведена по следующим основаниям: нарушение установленного порядка проведения местного референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума; несоответствие закона субъекта РФ, устава муниципального образования, на основании которых проводился местный референдум, Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ, действовавшим на момент проведения данного референдума, повлекшие невозможность выявить действительную волю участников референдума; несоответствие решения, принятого на местном референдуме, Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта Российской Федерации. Муниципальные выборы. Выборы в муниципальных образованиях проводятся соответствии с ФЗ от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и законом субъекта РФ. Особенностью муниципальных выборов является: законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. На практике в муниципальных образованиях применялась мажоритарная избирательная система. Однако изменения, внесенные Федеральным законом от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ, установили, что не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Законом субъекта РФ могут быть определены условия применения видов избирательных систем в иных муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств; часто используются многомандатные избирательные округа; устанавливается низкий барьер участия избирателей в голосовании. Например, ОЗ Ростовской области от 19 декабря 2005 года № 414-ЗС «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Ростовской области» устанавливается, что депутаты представительных органов муниципальных районов и городских округов избираются по одномандатным избирательным округам. Депутаты представительных органов поселений избираются по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам. При образовании избирательных округов с разным числом мандатов каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос. Официальное опубликование (обнародование) полных данных о результатах выборов в органы местного самоуправления осуществляется в течение двух месяцев со дня голосования. Сход граждан. Собрание граждан. Конференция граждан (собрание делегатов). Ранее действовавший Закон 1995 года (ст. 24) не проводил какого-либо различия между собраниями и сходами граждан как формами осуществления местного самоуправления и допускал возможность их созыва для решения вопросов местного значения в любых по числу жителей муниципальных образованиях. При этом порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений, пределы его компетенции устанавливались уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ. Вместе с тем не исключалось, что в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ могла быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Тем самым федеральный законодатель, по существу, допускал проведение собраний (сходов) граждан для реализации полномочий представительного органа местного самоуправления, не ограничивая такой вариант осуществления муниципальной власти определенной численностью жителей того или иного поселения. В Законе 2003 года, вступившем в силу в полном объеме с 1 января 2009 года, подход законодателя к условиям использования институтов схода и собрания граждан в качестве форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления изменился. Предусмотрев проведение сходов граждан для непосредственного решения вопросов местного значения, в том числе отнесенных к полномочиям представительного органа муниципального образования, только в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, он, как следствие, исключил возможность их созыва в указанных целях в иных муниципальных образованиях. Как указал Конституционный Суд РФ,XLI такое законодательное регулирование ориентировано на обеспечение сбалансированного использования гражданами институтов прямой и представительной демократии при осуществлении местного самоуправления, учитывает реальные возможности непосредственного решения населением вопросов местного значения в небольших по числу жителей поселениях, не выходит за рамки дискреционных полномочий федерального законодателя и не нарушает гарантированное Конституцией РФ право граждан, проживающих в иных муниципальных образованиях, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Согласуется оно и с п. 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, предусматривающей осуществление местного самоуправления советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, и вместе с тем не исключающей обращение к собраниям граждан, референдумам или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом. Данные законоположения касаются исключительно правил проведения схода граждан в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек и не препятствуют реализации права на проведение собраний, как на основании Закона 2003 года, так и в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Собрания граждан в соответствии с Законом 2003 года могут проводиться в любых муниципальных образованиях - для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления, а также для осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования. При этом собрание граждан вправе принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, которые подлежат обязательному рассмотрению компетентными представителями муниципальной власти с направлением письменного ответа, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с указанными субъектами. В случае проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления оно вправе принимать решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления (ст. 29). Таким образом, федеральный законодатель разграничил такие институты непосредственной муниципальной демократии, как сход граждан и собрание граждан. Сход граждан Законом 2003 года рассматривается как институт публичной власти, а собрание граждан - как консультативный институт. Сход, в отличие от собрания, является формой осуществления властных функций. В соответствии со ст. 25 Закона 2003 года сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода. Оно подлежит официальному опубликованию (обнародованию) и должно исполняться на всей территории поселения. В определенных законом случаях сход граждан может проводиться в целях выдвижения инициативы населения, проживающего в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, по вопросам, связанным с организацией и осуществлением местного самоуправления. На проведение такого схода граждан не распространяются общие правила проведения схода граждан. Такой сход граждан правомочен при участии в нем более половины обладающих избирательным правом жителей населенного пункта, расположенного на межселенных территориях. Решение такого схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. В соответствии со ст. 29 Закона 2003 года собрания граждан могут проводиться для: 1) обсуждения вопросов местного значения, 2) информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, 3) осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования (то есть выступать в качестве одной из форм осуществления территориального общественного самоуправлении). Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Собрание граждан, проводимое по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования. Собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования. Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления. Решения собрания носят рекомендательный характер. Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Собрание граждан, проводимое по вопросам, связанным с осуществлением территориального общественного самоуправления, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления. Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа. В случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов). Порядок назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления. Итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию). |