12312йцуйц. мун право тест. Лекция Функции местного самоуправления

• Название: Лекция Функции местного самоуправления
• Анкор: 12312йцуйц
• Дата: 09.02.2023
• Размер: 0.83 Mb.
• Имя файла: мун право тест.docx
• Тип: Лекция; #929147
• страница: 10 из 23

Тема 6. ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО
ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ И УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В

ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местный референдум. В соответствии со ст. 2 ФЗ от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ме­стный референдум - референдум, проводимый в соответствии с Кон­ституцией РФ, этим Федеральным законом, иными федеральными за­конами, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом му­ниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Как правило, в субъектах РФ принимаются собственные законы о местном референдуме (например, ОЗ Ростовской области от 19 мая 2006 года № 483-ЗС «О местном ре­ферендуме в Ростовской области»).

В соответствии с Конституцией РФ местный референдум, наряду с муниципальными выборами, является высшей формой непосредст­венного народовластия на муниципальном уровне (ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 130). Однако местный референдум, в отличие от муниципальных вы­боров, рассматривается как факультативный инструмент осуществле­ния местного самоуправления. Предполагается инициативное исполь­зование института местного референдума - то есть по мере необходи­мости. В большинстве муниципальных образований сегодняшней России местный референдум не проводился ни разу.

На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выбо­ров;

б) о персональном составе органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должно­стных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здо­ровья и безопасности населения.

Институт референдума не должен подменять институты выборов и отзыва выборных лиц.

На местный референдум не может быть вынесен устав муници­пального образования, так как он принимается представительным ор­ганом. Однако федеральный закон не запрещает принимать на мест­ном референдуме правовые решения, противоречащие уставу муни­ципального образования, правовым актам органов местного само­управления. Поэтому население может прибегать к инициированию референдума именно тогда, когда представительный орган местного самоуправления не вносит по его требованию в устав муниципально­го образования необходимые изменения.

Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъек­та РФ, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный рефе­рендум. Однако в муниципальных образованиях такая возможность фактически не реализовывалась. Проведение местных референдумов считалось возможным, но не обязательным. К полномочиям, осуще­ствляемым исключительно прямым волеизъявлением населения, но не органами местного самоуправления, Закон 2003 года относит лишь введение и использование средств самообложения граждан (ч. 2 ст. 56). Оно продиктовано не особой значимостью вопроса о самообло­жении, а желанием избежать коллизии с налоговым законодательст­вом: добровольные платежи не должны обладать качествами налогов и сборов, следовательно, они не могут устанавливаться иначе как са­мим населением.

Субъекты проведения референдума только коллективные. Ини­циатива проведения местного референдума может исходить от:

• 
  граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в местном референдуме;
  
• 
  избирательных объединений, иных общественных объединений, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) рефе­рендумах;
  
• 
  представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.
  

Избирательное объединение, иное общественное объединение может выдвинуть инициативу проведения референдума, если его Ус­тав предусматривает участие в выборах или референдуме и оно заре­гистрировано не позднее чем за год до образования инициативной группы.

Условием назначения местного референдума по инициативе гра­ждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с феде­ральным законом (в Ростовской области - 5 процентов). Создается инициативная группа (в Ростовской области в количестве 10 человек). Она должна быть зарегистрирована и с этого момента она может со­бирать подписи (в Ростовской области подписи собираются в течение 25 дней).

Закон 2003 года содержит гарантии назначения местного рефе­рендума по инициативе населения. Представительный орган муници­пального образования обязан назначить референдум в течение 30 дней со дня поступления в этот орган документов о выдвижении ини­циативы; если референдум не назначен в установленный срок пред­ставительным органом, он назначается судом.

Поступлению в представительный орган необходимых докумен­тов должна предшествовать длительная и сложная процедура, которая регламентируется статьями 36 - 38 ФЗ от 12 июня 2002 года «Об ос­новных гарантиях избирательных прав и права на участие в референ­думе граждан Российской Федерации». Причем на всех этапах этой процедуры возможен отказ в дальнейшем продвижении по инстанци­ям заявленной инициативы по формальным основаниям, например из- за неточностей в оформлении документов.

Инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии ре­ферендума, с ходатайством о регистрации группы.

В ходатайстве инициативной группы по проведению референду­ма должны содержаться вопросы, предлагаемые инициативной груп­пой для вынесения на референдум, должны быть указаны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, реквизиты паспорта, адрес мес­та жительства каждого члена инициативной группы. Ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми членами ука­занной группы. К ходатайству должен быть приложен протокол соб­рания инициативной группы по проведению референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения рефе­рендума.

Комиссия в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмот­реть ходатайство и приложенные к нему документы и принять реше­ние: о направлении документов в представительный орган муници­пального образования, уполномоченный в соответствии уставом му­ниципального образования принимать решение о назначении рефе­рендума, либо об отказе в регистрации инициативной группы.

Представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения мест­ный референдум, требованиям ст. 12 ФЗ от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе­рендуме граждан Российской Федерации». При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления ходатайства ини­циативной группы по проведению референдума и приложенных к не­му документов.

Если представительный орган муниципального образования при­знает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает указанным требованиям, комиссия осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное сви­детельство, а также сообщает об этом в средства массовой информа­ции. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума принимается в пятнадцатидневный срок.

Далее осуществляется сбор подписей. Подписные листы должны изготавливаться за счет средств соответствующего фонда референду­ма. Подписи могут собираться со дня, следующего за днем уведомле­ния комиссии о регистрации инициативной группы по проведению референдума. Период, в который могут собираться подписи в под­держку инициативы проведения местного референдума, - не менее 20 дней.

Наличие необходимого количества подписей участников рефе­рендума, собранных в поддержку инициативы проведения референ­дума, выдвинутой инициативной группой по проведению референду­ма, является основанием для назначения референдума. Количество представляемых для назначения референдума подписей участников референдума может превышать количество подписей, необходимое для назначения референдума, не более чем на 10 процентов. Проверке могут подлежать все представленные подписи или их часть, но не ме­нее 20 процентов от установленного законом необходимого для на­значения референдума количества подписей участников референдума, отобранных для проверки посредством случайной выборки (жребия). По окончании проверки подписных листов составляется итоговый протокол, в котором указывается количество заявленных подписей, количество представленных подписей и количество проверенных подписей, участников референдума, а также количество подписей, признанных недостоверными и (или) недействительными, с указани­ем оснований признания их таковыми. Копия протокола передается представителю инициативной группы по проведению референдума.

Комиссия референдума, установившая соответствие порядка вы­движения инициативы проведения референдума требованиям закона, устава муниципального образования, в течение 15 дней со дня пред­ставления инициативной группой по проведению референдума под­писных листов и протокола об итогах сбора подписей направляет эти подписные листы, экземпляр протокола и копию своего постановле­ния в представительный орган муниципального образования, который в соответствии с уставом муниципального образования уполномочен принимать решение о назначении референдума.

Основаниями отказа в проведении референдума являются:

- отсутствие необходимых документов;

• 
  наличие среди подписей участников референдума, представлен­ных для назначения референдума, более 10 процентов подписей, соб­ранных в местах, где в соответствии с законом сбор подписей запре­щен;
  
• 
  недостаточное количество достоверных подписей участников референдума, представленных для назначения референдума, либо вы­явление 10 и более процентов недостоверных и (или) недействитель­ных подписей от общего количества подписей, отобранных для про­верки;
  
• 
  несоздание инициативной группой по проведению референдума фонда референдума (за исключением случаев, когда создание фонда референдума необязательно);
  
• 
  использование инициативной группой по проведению референ­дума при финансировании своей деятельности по выдвижению ини­циативы проведения референдума, организации сбора подписей уча­стников референдума, а также деятельности, направленной на полу­чение определенного результата на референдуме, помимо средств собственного фонда референдума иных денежных средств, состав­ляющих более 5 процентов от установленного законом предельного размера расходования средств фонда референдума;
  
• 
  превышение инициативной группой по проведению референду­ма при финансировании своей деятельности по выдвижению инициа­тивы проведения референдума, организации сбора подписей участни­ков референдума, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме, более чем на 5 процентов установленного законом предельного размера расходования средств фонда референдума;
  
• 
  установленный решением суда факт несоблюдения инициатив­ной группой по проведению референдума ограничений, предусмот­ренных законом;
  
• 
  неоднократное использование членом или уполномоченным представителем инициативной группы по проведению референдума преимуществ своего должностного или служебного положения.
  

В случае принятия комиссией решения об отказе в проведении референдума по предложенному вопросу члены соответствующей инициативной группы не могут в течение двух лет со дня принятия этого решения выступать повторно с инициативой проведения рефе­рендума по вопросу, имеющему такую же по смыслу или содержанию формулировку.

Решение, принятое на местном референдуме рассматривается как акт непосредственного выражения воли народа, имеющий обяза­тельный характер. Для этого референдум должен быть признан состо­явшимся и решение принято количеством голосов, не менее установ­ленного минимума. Референдум признается соответствующей комис­сией референдума не состоявшимся в случае, если в нем приняло уча­стие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума. Соответствующая комиссия референдума признает решение не при­нятым на референдуме в случае, если за это решение проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Комиссия признает результаты местного референдума недействительными:

• 
  в случае, если допущенные при проведении голосования или ус­тановлении итогов голосования нарушения не позволяют с достовер­ностью определить результаты волеизъявления участников референ­дума;
  
• 
  в случае если они признаны недействительными на части участ­ков референдума, списки участников референдума на которых на мо­мент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа участников референдума, вне­сенных в списки участников референдума на момент окончания голо­сования в соответствующем округе референдума;
  
• 
  по решению суда.
  

Отмена судом решения, принятого на местном референдуме, мо­жет быть произведена по следующим основаниям:

• 
  нарушение установленного порядка проведения местного рефе­рендума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума;
  
• 
  несоответствие закона субъекта РФ, устава муниципального об­разования, на основании которых проводился местный референдум, Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ, дейст­вовавшим на момент проведения данного референдума, повлекшие невозможность выявить действительную волю участников референ­дума;
  
• 
  несоответствие решения, принятого на местном референдуме, Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта Российской Федерации.
  

Муниципальные выборы. Выборы в муниципальных образова­ниях проводятся соответствии с ФЗ от 12 июня 2002 года «Об основ­ных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и законом субъекта РФ. Особенно­стью муниципальных выборов является:

1. 
   законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленны­ми законом субъекта РФ видами избирательных систем уставом му­ниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в дан­ном муниципальном образовании. На практике в муниципальных об­разованиях применялась мажоритарная избирательная система. Одна­ко изменения, внесенные Федеральным законом от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ, установили, что не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и бо­лее депутатов распределяются в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, по­лученных каждым из списков кандидатов. Законом субъекта РФ мо­гут быть определены условия применения видов избирательных сис­тем в иных муниципальных образованиях в зависимости от численно­сти избирателей в муниципальном образовании, вида муниципально­го образования и других обстоятельств;
   
2. 
   часто используются многомандатные избирательные округа;
   
3. 
   устанавливается низкий барьер участия избирателей в голосо­вании.
   

Например, ОЗ Ростовской области от 19 декабря 2005 года № 414-ЗС «О выборах депутатов представительных органов муници­пальных образований в Ростовской области» устанавливается, что депутаты представительных органов муниципальных районов и го­родских округов избираются по одномандатным избирательным ок­ругам. Депутаты представительных органов поселений избираются по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам. При образовании избирательных округов с разным числом мандатов каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос.

Официальное опубликование (обнародование) полных данных о результатах выборов в органы местного самоуправления осуществля­ется в течение двух месяцев со дня голосования.

Сход граждан. Собрание граждан. Конференция граждан (со­брание делегатов). Ранее действовавший Закон 1995 года (ст. 24) не проводил какого-либо различия между собраниями и сходами граж­дан как формами осуществления местного самоуправления и допус­кал возможность их созыва для решения вопросов местного значения в любых по числу жителей муниципальных образованиях. При этом порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений, пределы его компетенции устанавливались уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ. Вместе с тем не исключалось, что в отдельных поселе­ниях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ могла быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления со­браниями (сходами) граждан. Тем самым федеральный законодатель, по существу, допускал проведение собраний (сходов) граждан для реализации полномочий представительного органа местного само­управления, не ограничивая такой вариант осуществления муници­пальной власти определенной численностью жителей того или иного поселения.

В Законе 2003 года, вступившем в силу в полном объеме с 1 ян­варя 2009 года, подход законодателя к условиям использования ин­ститутов схода и собрания граждан в качестве форм непосредствен­ного участия населения в осуществлении местного самоуправления изменился. Предусмотрев проведение сходов граждан для непосред­ственного решения вопросов местного значения, в том числе отне­сенных к полномочиям представительного органа муниципального образования, только в поселениях с численностью жителей, обла­дающих избирательным правом, не более 100 человек, он, как следст­вие, исключил возможность их созыва в указанных целях в иных му­ниципальных образованиях.

Как указал Конституционный Суд РФ,^XLI такое законодательное регулирование ориентировано на обеспечение сбалансированного ис­пользования гражданами институтов прямой и представительной де­мократии при осуществлении местного самоуправления, учитывает реальные возможности непосредственного решения населением во­просов местного значения в небольших по числу жителей поселениях, не выходит за рамки дискреционных полномочий федерального зако­нодателя и не нарушает гарантированное Конституцией РФ право граждан, проживающих в иных муниципальных образованиях, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выбо­ров, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Согласуется оно и с п. 2 ст. 3 Евро­пейской хартии местного самоуправления, предусматривающей осу­ществление местного самоуправления советами или собраниями, со­стоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, и вместе с тем не исключающей обращение к собраниям граждан, референдумам или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.

Данные законоположения касаются исключительно правил про­ведения схода граждан в поселениях с численностью жителей, обла­дающих избирательным правом, не более 100 человек и не препятст­вуют реализации права на проведение собраний, как на основании Закона 2003 года, так и в порядке, предусмотренном Федеральным за­коном от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, де­монстрациях, шествиях и пикетированиях».

Собрания граждан в соответствии с Законом 2003 года могут проводиться в любых муниципальных образованиях - для обсужде­ния вопросов местного значения, информирования населения о дея­тельности органов местного самоуправления, а также для осуществ­ления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования. При этом собрание граж­дан вправе принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, которые подлежат обязательному рассмотрению компетентными представителями му­ниципальной власти с направлением письменного ответа, а также из­бирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с указанными субъектами. В случае проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общест­венного самоуправления оно вправе принимать решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом территориального общест­венного самоуправления (ст. 29).

Таким образом, федеральный законодатель разграничил такие институты непосредственной муниципальной демократии, как сход граждан и собрание граждан.

Сход граждан Законом 2003 года рассматривается как ин­ститут публичной власти, а собрание граждан - как консульта­тивный институт. Сход, в отличие от собрания, является фор­мой осуществления властных функций. В соответствии со ст. 25 Закона 2003 года сход граждан осуществляет полномочия пред­ставительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жите­лей поселения, обладающих избирательным правом.

Сход граждан может созываться главой муниципального образо­вания самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обес­печивается главой местной администрации.

Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправле­ния является обязательным. На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое схо­дом граждан.

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода. Оно подлежит официальному опубликованию (обнародованию) и должно испол­няться на всей территории поселения.

В определенных законом случаях сход граждан может прово­диться в целях выдвижения инициативы населения, проживающего в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, по вопросам, связанным с организацией и осуществлением местного са­моуправления. На проведение такого схода граждан не распростра­няются общие правила проведения схода граждан. Такой сход граж­дан правомочен при участии в нем более половины обладающих из­бирательным правом жителей населенного пункта, расположенного на межселенных территориях. Решение такого схода граждан счита­ется принятым, если за него проголосовало более половины участни­ков схода граждан.

В соответствии со ст. 29 Закона 2003 года собрания граждан мо­гут проводиться для: 1) обсуждения вопросов местного значения, 2) информирования населения о деятельности органов местного само­управления и должностных лиц местного самоуправления, 3) осуще­ствления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования (то есть выступать в каче­стве одной из форм осуществления территориального общественного самоуправлении).

Собрание граждан проводится по инициативе населения, пред­ставительного органа муниципального образования, главы муници­пального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан, проводимое по инициативе представительно­го органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным органом муниципального образования или главой муниципального образова­ния.

Собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назна­чается представительным органом муниципального образования в по­рядке, установленном уставом муниципального образования.

Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления оп­ределяется уставом территориального общественного самоуправле­ния.

Решения собрания носят рекомендательный характер. Собра­ние граждан может принимать обращения к органам местного само­управления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должност­ными лицами местного самоуправления.

Собрание граждан, проводимое по вопросам, связанным с осуще­ствлением территориального общественного самоуправления, прини­мает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления.

Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязатель­ному рассмотрению органами местного самоуправления и должност­ными лицами местного самоуправления, к компетенции которых от­несено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направле­нием письменного ответа.

В случаях, предусмотренных уставом муниципального образова­ния и (или) нормативными правовыми актами представительного ор­гана муниципального образования, уставом территориального обще­ственного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов).

Порядок назначения и проведения конференции граждан (собра­ния делегатов), избрания делегатов определяется уставом муници­пального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом тер­риториального общественного самоуправления.

Итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат офи­циальному опубликованию (обнародованию).