12312йцуйц. мун право тест. Лекция Функции местного самоуправления

• Название: Лекция Функции местного самоуправления
• Анкор: 12312йцуйц
• Дата: 09.02.2023
• Размер: 0.83 Mb.
• Имя файла: мун право тест.docx
• Тип: Лекция; #929147
• страница: 18 из 23

Тема 10. ГАРАНТИИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ
И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ

Гарантии местного самоуправления. Гарантии местного самоуправления - система средств и институтов, обеспечивающих реальную возможность реализации гражданами права на местное самоуправление. Гарантии местного самоуправления, по сути, являются механизмом ограничения государственной власти и одновременно носят государственный характер, так как обеспечиваются государством.

В отличие от ранее действовавшего закона, в Законе 2003 года не содержится специальной главы о гарантиях местного самоуправле­ния. Однако это не означает, что федеральный законодатель отказался от установления законом таких гарантий. Правовые гарантии местно­го самоуправления закреплены в различных статьях данного закона, а также в иных федеральных законах.

Гарантии могут быть объединены в две основные группы: общие гарантии местного самоуправления и специальные (юридические) гарантии местного самоуправления.

К общим гарантиям относятся:

• 
  экономические: общие принципы рыночной экономики, равноправие форм собственности, свобода предпринимательства. Основа экономических гарантий - это муниципальная собственность;
  
• 
  политические: общественно-политические институты, закрепленные в первой главе Конституции РФ. К ним относятся народовластие, политический и идеологический плюрализм, социальное государство, приоритет прав и свобод человека и др.;
  
• 
  социальные: формирование в России гражданского общества как главного условия самоорганизации населения;
  
• 
  духовно-культурные гарантии: осознание гражданами, что местное самоуправление является демократической ценностью.
  

Под специальными (юридическими) гарантиями местного само­управления понимается система правовых норм и институтов, обес­печивающих возможность эффективно реализовывать права местного самоуправления и закрепляющих правовые возможности защиты, в том числе и судебной.

Важнейшей юридической гарантией является запрет на ог­раничение прав местного самоуправления. Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных ст. 133 Конституции РФ. Норма имеет универсальный характер, она адресована неопределен­ному кругу субъектов.

В ч. 3 ст. 3 Закона 2003 года закреплено, что установленные Кон­ституцией РФ и Законом 2003 года права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены только федераль­ным законом в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данное положение корреспондирует норме п. 3 ст. 55 Конституции РФ, определяющей условия ограничения любых прав и свобод граждан, включая право на местное самоуправление.

Согласно ч. 2 ст. 4 Закона 2003 года изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных этим Законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Закон. Следовательно, субъекты РФ должны рассматривать федеральные нормы как муниципально-правовой минимум, ниже ко- 45 торого не может опускаться региональное законодательство.

Государственная защита юридической силы актов местного самоуправления. Законом 2003 года установлено, что муниципаль­ные правовые акты, принятые в пределах компетенции муниципаль­ного образования, подлежат обязательному исполнению на всей тер­ритории муниципального образования.

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, ру­ководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправ­ления и должностными лицами местного самоуправления, приняв­шими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, передан­ных им федеральными законами и законами субъектов РФ, - уполно-

45. 
    Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Кур­ской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» // Вестник Кон­ституционного Суда РФ. - 2001. - № 1.
    

моченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).

Обязательность рассмотрения обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления ор­ганами государственной власти, государственными должност­ными лицами, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены. Особое внимание в федеральном и регио­нальном законодательстве уделено праву законодательной инициати­вы органов местного самоуправления в законодательном (представи­тельном) органе субъекта РФ. Федеральный закон «Об общих прин­ципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Фе­дерации» называет представительные органы местного самоуправле­ния в числе субъектов такого права. Предоставление местному само­управлению права законодательной инициативы является достаточно эффективным механизмом реализации интересов муниципальных об­разований, взаимодействия государственных и местных интересов.

Судебная защита местного самоуправления. Судебная защита местного самоуправления занимает особое место среди юридических гарантий. «Органы местного самоуправления - как указано в ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления, - должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и зако­нодательством страны принципов местного самоуправления». Кон­ституция РФ в ст. 133 закрепляет, что местное самоуправление гаран­тируется правом на судебную защиту.

Ст. 46 Закона 1995 года предусматривала судебную защиту мест­ного самоуправления. Так, граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления имели право предъяв­лять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительны­ми нарушающих права местного самоуправления актов органов госу­дарственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправле­ния, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений. В названной статье было указание на субъект обраще­ния. В суд могли обращаться граждане, проживающие на территории муниципального образования; органы местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления. В законе содержалось указание на широкий перечень органов и организаций, акты которых могли быть оспорены в судебном порядке: органы государственной власти и государственные должностные лица; органы местного само­управления и должностные лица местного самоуправления; предпри­ятия, учреждения и организации; общественные объединения. В ст. 4 предусматривалось, что регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления, а также установление по­рядка судебной защиты и судебную защиту местного самоуправления относятся к полномочиям органов государственной власти Россий­ской Федерации в области местного самоуправления. В ст. 5 были за­креплены полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, причем этим органам вменялась в обязанность защита прав граждан на осуществление местного само­управления.

В Законе 2003 года отсутствует отдельная статья, посвященная судебной защите. Однако Закон 2003 года содержит большое количе­ство процедур, которые могут быть реализованы только при наличии судебного решения, а в некоторых случаях возможно прямое обраще­ние в суд.

На основании Закона 2003 года в судебном порядке возможно:

• 
  признание несоответствий федеральных и региональных норма­тивных правовых актов по вопросам организации местного само­управления и (или) установления прав, обязанностей и ответственно­сти органов и должностных лиц местного самоуправления Конститу­ции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным зако­нам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ор­ганами государственной власти субъекта РФ (ст. 7);
  
• 
  признание несоответствий федеральных и региональных норма­тивных правовых актов, предусматривающих наделение органов ме­стного самоуправления отдельными государственными полномочия­ми, требованиям, предусмотренным Законом 2003 года (ст. 19), что является основанием для отказа от исполнения указанных полномо­чий (ст. 20); оспаривание письменных предписаний государственных органов по устранению нарушений законов при исполнении отдель­ных государственных полномочий (ст. 21);
  
• 
  подтверждение наличия оснований для прекращения полномо­чий главы муниципального образования, главы местной администра­ции, депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; установле­ние неправомочности состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе со сложением депутатами своих полномочий; установление неспособности по состоянию здоро­вья главы муниципального образования, главы местной администра­ции осуществлять полномочия; признание главы муниципального об­разования, депутата представительного органа муниципального обра­зования, главы местной администрации недееспособным или ограни­ченно дееспособным, безвестно отсутствующим или объявление умершим (ст. 24, 36, 37, 40);
  
• 
  обжалование решений и иных нормативных правовых актов ор­ганов государственной власти субъектов РФ, принятых в отношении органов и должностных лиц муниципального образования (ст. 21, 73 - 74);
  
• 
  обжалование органами местного самоуправления решения о проведении местного референдума, а также решения, принятого на местном референдуме; назначение местного референдума на основа­нии обращения граждан, избирательных объединений, главы муници­пального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора, если референдум не назначен представительным ор­ганом (ст. 22);
  
• 
  обжалование органами местного самоуправления отказа в госу­дарственной регистрации устава муниципального образования, муни­ципального правового акта о внесении изменений и дополнений в ус­тав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образо­вания, муниципального правового акта о внесении изменений в устав (ст. 44);
  
• 
  обжалование решений, принятых путем прямого волеизъявле­ния граждан, решений и действий (бездействия) органов местного са­моуправления и должностных лиц местного самоуправления (ст. 78);
  
• 
  обжалование решения органов государственной власти субъек­тов РФ о временном осуществлении органами государственной вла­сти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст.75).
  

Порядок судебной защиты местного самоуправления конкретизи­рован в процессуальном законодательстве.

В ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ установле­но, что с заявлением о признании нормативного правового акта про­тиворечащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться, в том числе, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в уста­новленном порядке нормативным правовым актом нарушена их ком­петенция.

Возможность судебной защиты местного самоуправления суще­ственно расширяется за счет того, что дела о признании недействи­тельными актов, нарушающих права местного самоуправления, могут рассматривать как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды. В частности, в соответствии с п. 2 ст. 192 Арбитражного процессу­ального кодекса РФ органы местного самоуправления вправе обра­титься в арбитражный суд в случаях, предусмотренных АПК РФ, с за­явлениями о признании нормативных правовых актов недействую­щими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному право­вому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере пред­принимательской и иной экономической деятельности.

Судебная защита прав местного самоуправления от их нарушения в законах обеспечивается и конституционным правосудием. Консти­туционный Суд РФ вынес ряд решений по жалобам граждан, имею­щих принципиальное значение для развития местного самоуправле­ния. По вопросу о возможности обращения в Конституционный Суд РФ муниципальных образований, органов местного самоуправления и их должностных лиц отсутствует единое мнение. Ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» не на­зывают муниципальные образования, органы местного самоуправле­ния и их должностных лиц в качестве субъектов обращения в Консти­туционный Суд РФ. Однако в ст. 96 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» указывается, что правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, при­мененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объе­динения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федераль­ном законе.

В Определении от 19 марта 1997 года № 20-О Конституционный Суд РФ указал, что органы местного самоуправления имеют иные, чем объединения граждан признаки.^XLIX Органы местного самоуправле­ния и объединения граждан являются самостоятельными субъектами права. Таким образом, Конституционный Суд РФ в данном Опреде­лении не рассматривал органы местного самоуправления и их долж­ностных лиц в качестве субъектов обращения в Конституционный Суд РФ.

Однако в Постановлении от 2 апреля 2002 года № 7-П Конститу­ционный Суд РФ признал муниципальные образования территори­альными объединениями граждан, коллективно реализующих право на осуществление местного самоуправления, хотя и не назвал органы местного самоуправления и их должностных лиц субъектами обраще­ния в Конституционный Суд РФ.^L

В Конституционный Суд РФ, начиная с 2002 года, неоднократно обращались органы местного самоуправления (администрация г. Вол­гограда, Льговский городской совет депутатов Курской области, ад­министрация муниципального образования «Город Новодвинск» и др.). Но по большинству жалоб были приняты определения. Однако в марте 2006 года слушалось дело по жалобе Тверской городской Думы и главы г. Твери, по итогам которого было вынесено постановление.^LI Таким образом, Конституционный Суд РФ признал за органами мест­ного самоуправления и должностными лицами местного самоуправ­ления право на обращение в Конституционный Суд РФ.

Е.С. Шугрина полагает^LII, что правом на обращение в Конститу­ционный Суд РФ органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обладают при определенных услови­ях:

- обращение органов или должностных лиц местного самоуправ­ления в Конституционный Суд РФ возможно только при наличии предшествующего решения суда;

• 
  право органа обращаться в суды от имени муниципального об­разования должно быть указано в уставе муниципального образова­ния;
  
• 
  предметом оспаривания в Конституционный Суд РФ органом местного самоуправления от имени муниципального образования может быть акт, нарушающий права муниципального образования.
  

Ответственность органов и должностных лиц местного само­управления. Уголовно-правовая ответственность должностных лиц местного самоуправления может наступить за совершение деяния, предусмотренного УК РФ, за которое им могут быть назначены соот­ветствующие виды наказания. Административно-правовая ответст­венность наступает за совершение административных проступков. Органы местного самоуправления и должностные лица органов мест­ного самоуправления несут административную ответственность как за собственные противоправные деяния, так и за издание ими актов, нарушающих законодательство, а также за непринятие мер по обеспе­чению выполнения правил подчиненными лицами. Дисциплинарная ответственность должностных лиц местного самоуправления насту­пает в случае нарушения ими правил поведения, установленных Тру­довым кодексом РФ, уставами муниципальных образований, прави­лами внутреннего трудового распорядка, положениями, правилами. Гражданско-правовая ответственность наступает за совершение гра­жданского правонарушения и состоит в применении санкций в основ­ном имущественного характера, обозначает возложение обязанности возместить вред (ущерб) физическим, юридическим лицам.

Однако в муниципальных отношениях имеет место и собственно муниципально-правовая ответственность как вид конституционно­правовой ответственности.

Муниципально-правовая ответственность - это разновидность юридической ответственности, которая наступает в случае нарушения норм муниципального права и выражается в неблагоприятных по­следствиях для правонарушителя, наступающих в виде ограничений личного или имущественного порядка. Этот вид ответственности тесно соприкасается с политической ответственностью по субъектам, основаниям наступления и по неблагоприятным последствиям. На­пример, отстранение от должности может быть как санкцией за не­надлежащее исполнение своих обязанностей, так и мерой политиче­ской. Важно учитывать, что основанием муниципально-правовой от­ветственности будет нарушение муниципальных обязанностей, тогда как политическая ответственность означает только то, что занимаю­щее должность лицо может лишиться политической поддержки в си­лу той или иной причины.

Закон 2003 года устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответст­венность, а также основные формы этой ответственности.

Так, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед: а) населением муниципального об­разования; б) государством; в) физическими и юридическими ли­цами (ст. 70).

Ответственность выборных лиц перед населением - это един­ственный в стране вид ответственности, сохранившийся сегодня только на муниципальном уровне. Право населения на отзыв депута­тов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления закреплено только на ме­стном уровне. В юридической литературе такой принцип, опреде­ляющий статус депутатов, называется принципом императивного мандата.

Основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного само­управления перед населением и порядок решения соответствую­щих вопросов определяются уставами муниципальных образова­ний в соответствии с Законом 2003 года.

Ответственность выборных лиц перед населением наступает в результате виновно совершенного правонарушения, установленного судом. Ст. 24 Закона 2003 года закрепляет, что «основаниями для от­зыва выборного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке», при этом процедура отзыва выборного лица должна обеспечить ему возможность дать из­бирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в каче­стве оснований для отзыва.

По мнению В. В. Пылина, в Законе 2003 года в отличие от зако­нов предыдущих лет право граждан на отзыв муниципальных выбор­ных лиц впервые так обставлено не соответствующими демократии нормами, что превратилось практически в нереализуемую форму де­мократии и фактически перестало работать.^LIII Потому что основанием для отзыва стала не утрата доверия как раньше, а только конкретные

противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. А выборное лицо стало считаться отозванным, если за отзыв проголосовали не менее половины избира­телей, уже не из числа принявших участие в голосовании, а из числа зарегистрированных в избирательном округе, что практически не­осуществимо.

В докладе Минрегиона России о ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации»^LIV указыва­лось, что на муниципальных выборах избирается более 250 тысяч де­путатов представительных органов и примерно 17 тысяч глав муни­ципальных образований. В 30% муниципальных образований выбор­ными лицами являются только депутаты представительных органов. Если депутат совершит противоправное действие либо бездействие, которые по своему характеру влекут за собой уголовную ответствен­ность, то его полномочия в этом случае в соответствии с п. 5 ч. 10 ст. 40 Закона 2003 года будут прекращены досрочно в связи с вступлени­ем в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда. Поэтому установленные Законом 2003 года основания отзыва выбор­ных лиц избирателями распространяются примерно только на 70% глав муниципальных образований.

Более того, в соответствии с ч. 2.1 ст. 24 Закона 2003 года в слу­чае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.

Федеральным законом от 7 мая 2009 года № 90-ФЗ в Закон 2003 года была введена дополнительная ст. 74.1 «Удаление главы муници­пального образования в отставку».

Представительный орган муниципального образования в вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ (руко­водителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:

1. 
   решения, действия (бездействие) главы муниципального
   

образования, если:

• 
  вследствие их возникает просроченная задолженность муници­пальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюд­жетных обязательств, определенная в порядке, установленном БК РФ, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муни­ципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просро­ченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюд­жетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии вы­полнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюдже­тов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
  
• 
  при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам их результатом стало нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных норматив­ных правовых актов, установленные соответствующим судом;
  

2. 
   неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению своих полно­мочий и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
   
3. 
   неудовлетворительная оценка деятельности главы муници­пального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представи­тельным органом муниципального образования, данная два раза под­ряд.
   

Инициатива депутатов представительного органа муниципально­го образования об удалении главы муниципального образования в от­ставку, выдвинутая не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Указанное обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципаль­ного образования в отставку. О выдвижении данной инициативы гла­ва муниципального образования и высшее должностное лицо субъек­та РФ уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.

Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального об­разования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта РФ.

В случае, если при рассмотрении инициативы депутатов предста­вительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотре­ние вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами ме­стного самоуправления отдельных государственных полномочий и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального обра­зования, которые повлекли наступление последствий, предусмотрен­ных пунктами 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Закона 2003 года, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта РФ.

Инициатива высшего должностного лица субъекта РФ (руководи­теля высшего исполнительного органа государственной власти субъ­екта РФ) об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответст­вующего решения представительного органа муниципального образо­вания. О выдвижении данной инициативы глава муниципального об­разования уведомляется не позднее дня, следующего за днем внесе­ния указанного обращения в представительный орган муниципально­го образования.

Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъ­екта РФ об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется представительным органом муниципального образо­вания в течение одного месяца со дня внесения соответствующего об­ращения.

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от уста­новленной численности депутатов представительного органа муни­ципального образования.

Решение представительного органа муниципального образова­ния об удалении главы муниципального образования в отставку под­писывается председателем представительного органа муниципально­го образования. В случае, если глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образова­ния с правом решающего голоса и исполняет полномочия его предсе­дателя, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на засе­дании представительного органа муниципального образования.