Лекция Килинкарова Е. В. 11. 09. 2014
 Скачать 0.5 Mb.
|
|
Тема 4. Бюджетная система РФ Понятие бюджета Ст. 6 БК РФ. Бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Это понимание – его по-разному называют – динамичное, экономическое – только одно из пониманий бюджета, но с точки зрения БК РФ – только так понимается бюджет. Бюджет в материальном смысле – денежные средства. Бюджеты не существуют изолировано и объединяются в бюджетную систему. Бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджеты присутствуют на всех трех уровнях бюджетной системы. Структура бюджетной системы, которая определена в ст. 10 БК РФ, предполагает выделение бюджетов федерального, регионального и местного уровней. На федеральном уровне выделяется два основных элемента – федеральный бюджет и бюджеты ГВФ (бюджет Пенсионного фонда, бюджет федерального Фонда социального страхования и бюджет Фонда обязательного медицинского страхования). В бюджетную систему входят не сами фонды, а их бюджеты. На региональном уровне в структуре бюджетной системы выделяются бюджеты субъектов и бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования. На местном уровне – два подуровня. Первый уровень, нижний - бюджеты поселений, второй – бюджеты муниципальных районов, городских округов и внутригородских территориальных образований Москва, СПб. Помимо понятия бюджета, БК также использует понятие консолидированный бюджет – свод бюджетов бюджетной системы на определенной территории. При этом в консолидированный бюджет не включаются бюджеты ГВФ. Также не учитываются межбюджетные трансферты при составлении консолидированного бюджета. Консолидированный бюджет не имеет правовой формы. Консолидированный бюджет используется для целей планирования, прогнозирования развития территорий. Принципы бюджетной системы Ст. 28 БК РФ – 13 принципов. Перечень принципов изменялся с момента принятие БК. Статья называется «Принципы бюджетной системы», получается, что эти принципы должны быть связаны со всей совокупностью бюджетов. Но далеко не все принципы, которые перечислены в ст. 28, связаны со всей бюджетной системой. Базовыми являются три принципа: единство бюджетной системы, самостоятельности бюджетов и сбалансированности бюджетов. Но также мы можем найти такие принципы, которые приобретают особое значение не для всей системы, а для, например, отдельных стадий бюджетного процесса. Принцип единства кассы – имеет значение для стадии исполнения бюджетов, раньше он и был в другой главе БК – исполнение бюджетов. Не вполне правильно говорить, что все эти принципы – принципы именно бюджетной системы, нужно говорить, что в перечень здесь включены принципы разных институтов бюджетного права. Первый принцип – Принцип единства бюджетной системы. Этот принцип является следствием того, что законодатель наделяет весьма широкими полномочиями в сфере регулирования бюджетных отношений Российскую Федерацию. Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, бюджетных мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 29 БК РФ). Следующий принцип – принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ). В статье много чего перечислено, можно это все классифицировать на позитивный и негативный аспекты. В рамках соответствующего подхода можно выделить отдельные элементы. Второй подход – более абстрактное рассмотрение принципа, без привязки к тексту БК РФ. МЫ выделим позитивный аспект и негативный, а отдельные элементы выделим в позитивном аспекте. Более подробно – есть статья Шевелёвой о бюджетной системе РФ, где она все это рассматривает и предлагает выделять отдельные элементы. При наличии трех уровней публичной власти, всем этим трем уровням должна быть дана определенная самостоятельность, иначе будет не федерация, а унитарное государство. Применительно к позитивному аспекту, доктринально в принципе самостоятельности бюджета предлагают выделять четыре основных элемента: организационная самостоятельность. Она предполагает право и обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Также есть доходная самостоятельность – право на собственные доходы, закрепление за каждым бюджетом своих собственных доходов, право на участие в установлении соответствующих доходов. Расходная самостоятельность – возможность самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов. Самостоятельная бюджетная ответственность – ответственность по долгам соответствующего публично-правового образования несет именно это образование, перекладывание ответственности на иные уровни власти недопустимо. Это все – позитивный аспект. Негативный аспект связан с установлением определенных запретов. Есть запрет устанавливать расходные обязательства, которые подлежат финансированию за счет нескольких бюджетов, либо за счет другого бюджета, либо без установления того, за счет какого бюджета финансировать. Запрещается введение в течение финансового года изменений в бюджетное законодательство, которое приводит к снижению доходов или повышению расходов. Принцип самостоятельности бюджетов неоднородно регулируется в БК РФ. Если мы говорим о позитивном аспекте, выделяя в нем организационную самостоятельность, доходную самостоятельность, расходную самостоятельность и самостоятельность ответственности, основной вопрос, который возникает, это насколько это все допустимо, при условии, что первый принцип, о котором мы говорили, это принцип единства бюджетной системы, который является основой для широкого нормотворчества федерации, когда практически все основы для всех бюджетов урегулированы на федеральном уровне. Получается, что принцип единства бюджетной системы больше характеризует бюджетную систему унитарных государств. Принцип самостоятельности бюджетов отражает наличие самостоятельных субъектов РФ и самостоятельности ОМС. Если обратиться к ст. 31 БК – там почти в каждом абзаце – «если иное не предусмотрено БК РФ». Если говорим о доходной самостоятельности – за каждым бюджетом закрепляются свои собственные доходы, об этом не поспоришь, но принцип самостоятельности бюджетов говорит не об этом. В ст. 31 БК РФ говорится о праве устанавливать доходы и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующий бюджет. Если мы обратимся к налоговому законодательству, то практически все налоги устанавливаются на федеральном уровне. Полномочия региональных и местных властей по установлению региональных и местных налогов очень незначительны. Более того, были внесены изменения, которые еще больше ограничили эту возможность. Кроме этого, федеральные, региональные и местные налоги делятся на эти виды исходя не из того, в какой бюджет они поступают. Это деление – на основе критерия – кто вводит его в действие, каким актом устанавливается, на какой территории подлежит уплате. Если вас интересует куда именно, в какой бюджет они поступают, то надо обращаться к БК, где в статьях, посвященных налоговым доходам, и устанавливается, в какой именно бюджет все они поступают. Там и видно, что не всегда, например, региональный налог будет поступать в региональный бюджет, также есть федеральные налоги, которые зачисляются в региональный бюджет. Поэтому доходная самостоятельность по большей части лишь декларативна. Что касается расходной самостоятельности – право самостоятельно определять направления и формы расходования средств. Чем предопределяется, на какие цели публично-правовые образования могут тратить средства бюджетов? ФЗ -131 – там есть вопросы местного значения. Несмотря на то, что БК определяет, что публично-правовые образования (ОМС) самостоятельно определяют направления расходования бюджетных средств, получается, что не совсем самостоятельно, потому что они обязаны действовать в рамках вопросов, определённых в ФЗ-131. Что касается форм расходования бюджетных средств, то в БК РФ есть понятие и виды форм бюджетных ассигнований. Виды – исчерпывающий перечень. Все расходы бюджетов должны быть осуществлены в рамках этих видов бюджетных ассигнований, поэтому выбрать свою особую форму ни субъект, ни МО не могут. Говоря об организационной самостоятельности, бюджетный процесс – это в том числе исполнение бюджетов - властная деятельность органов. Применительно к налогам, соответствующие функции по администрированию налоговых доходов осуществляет ФНС со своими территориальными органами. Функцию по кассовому обслуживанию всех бюджетов бюджетной системы осуществляет ФК – федеральный орган власти. О возврате излишне уплаченных сумм – плательщик идет к администратору этих доходов, администратор принимает решение о возврате, направляет документы в ФК, ФК перечисляет. У каждого публично-правового образования есть налоговые доходы, которые администрируются федеральными органами власти. Если даже речь идет об излишне уплаченных суммах, которые должны поступать не в федеральный, а в бюджет иного уровня, получается, что при возврате излишне уплаченных сумм вся схема работает вообще без участия этого публично-правового образования, а только на уровне федерации. Но при этом мы говорим, что есть организационная самостоятельность, потому что эти ограничения не носят тотальный характер. Сопоставляя принцип самостоятельности и единства, следует говорить, что эти принципы не могут быть одновременно реализованы в полном объеме. Чем больше реализовывается принцип единства бюджетной системы, тем больше ограничивается принцип самостоятельности бюджетов (на уровне субъектов и ОМС), и наоборот. В РФ, что касается бюджетной системы, сейчас превалирует унитарность, а не федерализм. Лекция 7. Килинкарова Е.В. 25.09.2014 Продолжаем тему Принципы бюджетной системы. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ (БС РФ). Содержание данного принципа определено в статье 30 БК: закрепление за бюджетами бюджетной системы РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ИФДБ). Применительно к доходам - первичное закрепление доходов осуществлено в БК (открыть соотв раздел БК о доходах, увидеть распределение доходов по соотв бюджетам БС). Также принцип разграничения доходов, расходов и ИФДБ между бюджетами БС предполагает распределение полномочий органов гос власти, ОМС и органов управления гос внебюджетными фондами (ГВФ) соответственно по формированию доходов бюджетов, по формированию ИФДБ и установлению и исполнению расходных обязательств ППО. Данный принцип также налагает на органы власти запрет налагать на ЮЛ и ФЛ не предусмотренные российским законд-вом фин. и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий. Следующий принцип – это закрепленный в ст.31.1 БК РФ принцип равенства бюдж прав субъектов РФ и МО. В составе принципов бюджетной системы РФ данный принцип появился в 2008 году. Изначально соотв принцип закреплялся в той главе, которая была посвящена регулированию межбюджетных отношений, однако содержание данного принципа не было законодательно определено, соотв-но в настоящее время этот принцип является принципом БС, и у нас есть законодательное определение его содержания. Этот принцип предполагает, что в соответствии с определенными едиными принципами и требованиями осущ-ся следующая деятельность: определение бюджетных полномочий органов гос власти субъекта и органов МС; установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов в бюджеты субъектов и мест бюджеты; определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов. Именно в силу указанного принципа являются недействительными договоры и соглашения, заключенные между органами власти, которые не соотв-т БК РФ. Пояснение: применительно к данному принципу не идет речь о равенстве бюдж прав субъектов федерации И муниципальных образований. Идея заложена следующая: равенство субъектов среди субъектов и МО среди МО. Вместе с тем, в РФ ведь установлена двухуровневая система МС, и у муниципальных образований разного уровня различаются объемы бюджетных полномочий. В частности, бОльший объем бюджетных полномочий предоставлен муниципальным районам, по сравнению с поселениями. Кроме того, существует определенная специфика в статусе МО, расположенных на территории Мск и СПб. Проблема: принцип провозглашен, но встает вопрос: в равной ли степени он соблюдается в остальных положениях БК, непосредственно регулирующих статус МО в соотв-щих правоотношениях. Принцип полноты отражения доходов, расходов и ИФДБ. Ст. 32 БК РФ Предполагает: все расходы, доходы и ИФДБ в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соотв бюджетах. Содержание принципа очевидно следует из его названия. Применительно к данному принципу особое значение для нас будут приобретать доходы и их понятие. Могут ли доходы существовать только в денежной форме или в неденежной тоже? И если мы не признаем существование доходов в неденежной форме, то как быть с, например, арендной платой, отдаваемой за гос имущество, когда а/плата определяется в неденеж форме? Ведь ГК устанавливает, что арендная плата мб установлена в разных формах, денежная – не является исключительной. Как неденежные выгоды ППО отражать в доходах? Подробнее об этом – в теме доходы. Принцип сбалансированности бюджетов ст 33 БК РФ Его смысл в упрощенном виде – на слайде: объем предусмотренных бюджетов расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений ИФДБ. В ст 33 также делается оговорка о том, что соответствующие суммы доходов и поступлений ИФДБ уменьшаются на сумму выплат из бюджета, связанных с ИФДБ и изменением остатка на счетах по учету средств бюджета. Оставим эту говорку сейчас за скобками. После темы доходы это станет понятно. Расходы дб меньше или соответствовать суммарному объему доходов и поступлениям ИФДБ. Дефицит и профицит. БК не устанавливает запрета на принятие дефицитного бюджета. Вместе с тем в ст 33 установлена рекомендация уполномоченным органам исходить из необходимости минимизации дефицита бюджета при его составлении, утверждении и исполнении. Не соответствует принципу сбалансированности не только дефицитный, но и профицитный бюджет. Хотя, безусловно, с точки зрения экономической дефицит гораздо более негативное явление, нежели профицит. Таким образом, данный принцип устанавливает некое количественное соотношение между расходами и доходами, а также ИФДБ. В то же время, у нас есть еще принцип общего совокупного покрытия расходов бюджета. ст 35 БК РФ Содержание принципа: расходы бюджетов не мб увязаны с определенными доходами бюджета и ИФДБ. То есть по общему правилу предполагается, что все доходы, которые поступают в соответствующий бюджет, обезличиваются и финансирование расходов осуществляется из этой обезличенной массы денежных средств. Мы не увязываем осуществление какого-либо расхода с поступлением денежных средств от определенного дохода. (Пример: весьма распространены утверждения, мол, раз плачу транспортный налог, значит дороги дб хорошими. Или: поступления транспортного налога очень маленькие, поэтому и дороги такие плохие. БК не дает никаких оснований для возможности существования таких утверждений, потому что по общему правилу доходы бюджета не связаны с определенными расходами). Исключения из данного правила ДОПУСКАЮТСЯ. Они дб предусмотрены актом о бюджете и только в случаях и пределах, установленных БК. В частности, БК к таким случаям относит ситуации осуществления расходов применительно к таким доходам как субвенции и субсидии, предоставляемые из бюджетов БС РФ. Пояснения: субвенция – это сумма денежных средств, предоставляемых из одного бюджета другому бюджету БС, которая в силу БК РФ непосредственно связана с финансированием переданного полномочия (передача полномочия федерации на уровень субъекта будет сопровождаться соответствующим финансированием, также и субъекты при передаче полномочий МО сопровождают эту передачу полномочий передачей ден.ср-в. То есть здесь расходы носят целевой характер. Особенно актуальным вопрос субвенций становится в отношении передачи от федерации субъектам тех полномочий, которые связаны с выплатами населению. В отношении субвенций понятно, почему существует привязка расходов к определенным доходам, здесь она оправдана. Точно также можно говорить о субсидиях. Единое определение субсидии в БК отсутствует. В большинстве своем эти платежи предполагают софинансирование определенных значимых расходов, причем речь идет о софинансировании расходов, которые относятся к тому уровню власти, кому передается соотв.субсидия (софинансирование собственного полномочия, а не чужого переданного). Таким образом, при осуществлении определенных проектов и их финансировании привязка доходов к расходам имеет место быть (изъятие из принципа). Еще одно исключение из принципа общего совокупного покрытия расходов бюджетов также может быть предусмотрено к средствам целевых иностранных кредитов, в отношении добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; расходов бюджетов, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ. Перечень этих исключений из принципа общего совокупного покрытия расходов бюджетов является закрытым. Есть еще несколько случаев, которые мы с вами не назвали, посмотрите сами в БК. Интересно, что раньше в ст.35 в качестве исключения указывались целевые внебюджетные фонды, расходование средств из них. А вот в настоящее время есть у нас целевые бюджетные фонды? Обратите внимание, что до января 2008 в БК существовало такое понятие как целевой бюджетный фонд. И в ст.17 определялся он как фонд ден.ср-в, образуемый в соотв с законод-вом РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Соответственно, средства целевого БФ мб использованы только на цели, соответствующие назначению соответствующего целевого бюджетного фонда. Таким образом, целевые бюджетные фонды – это несколько иной механизм по отношению к целевым внебюджетным фондам. Что касается ГВФ и целевых БФ, то немножко истории, чтобы понимать. Активно процесс формирования целевых внебюджетных фондов начался в 90-е гг 20 века. В связи с известной экономической ситуацией на начало 90-х годов приходилась острая дефицитность федерального бюджета и, соответственно, у государства появлялось желание защитить определенные расходы от сокращения в условиях непоступления соотв-щих доходов. Поэтому возникало желание определенным образом обеспечить финансирование отдельных наиболее значимых расходов. Какое было предложено решение: обособить отдельные фонды денежных средств, из которых будет производиться финансирование отдельных наиболее значимых расходов. У этих фондов будут свои источники доходов, и расходы из этих фондов будут финансироваться независимо от того, насколько дефицитным является федеральный бюджет. При этом создавая такие фонды, как дорожный, экологический, фонд борьбы с преступностью, несмотря на то, что цель создания фондов была благая (финансирование определенных расходов), было много негативных аспектов создания такого большого количества целевых фондов. В отношении этих независимых фондов был мало урегулирован бюджетный процесс, осуществлялся меньший контроль за использованием этих средств, и в итоге был поставлен вопрос: не приводит ли формирование такого большого количества БФ к растаскиванию бюджетных средств федерального бюджета по фондам, при условии, что одновременно мы снижаем уровень контроля за расходованием этих средств. В итоге в 1994 году был издан Указ Президента, который призвал консолидировать внебюджетные целевые фонды в составе федерального бюджета. Аналогичные рекомендации были даны и субъектам. В большинстве своем эти целевые внебюджетные фонды превратились в целевые бюджетные фонды. Единственное искл было предоставлено в отношении фондов на социально значимые расходы – те самые государственные внебюджетные фонды, о которых мы с вами в прошлый раз говорили (пенсионный, соц. страхования, обязательного мед. страхования). Их бюджеты существуют независимо от федерального бюджета. Соответственно все иные целевые фонды, находящиеся вне бюджета федерального, вошли в состав федерального бюджета в статусе целевого бюджетного фонда. Соответственно, целевой бюджетный фонд, исходя из того определения, которое мы с вами процитировали, это те фонды ден.ср-в, которые имеют целевое назначение, формируются за счет определенных доходов целевых и, соответственно, использование этих средств осущ-ся по смете. С 1 января 2008, в том числе в рамках осуществления принципа общего совокупного покрытия расходов, законодатель отказался от использования термина «целевой бюджетный фонд», что, видимо, должно нас наводить на мысль о том, что законодатель посчитал необходимым отказаться в принципе от использования такого механизма как целевой бюджетный фонд. Но в то же самое время возникает вопрос, насколько последовательной является позиция законодателя по этому вопросу. Т.е. отказавшись от определения целевого бюджетного фонда, не идем ли мы по пути того, что мы на самом деле создаем в нашем бюджете такие фонды, но просто уже не называем их целевыми бюджетными фондами? То есть от определения отказались, а сами явления продолжают существовать. В связи с этим, из нового интерес представляют дорожные фонды. Правовое регулирование дорожных фондов в БК содержится в ст.179.4. Соответственно, статья относительно новая, и ДФ определяются в ней как часть средств бюджета, подлежащие использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов. То есть это часть средств бюджета, которая расходуется на определенные цели, и у этого фонда определенное целевое назначение. Вопрос ставится о том, является ли этот фонд целевым бюджетным фондом в том смысле, в каком это было установлено в ст.17 БК, то нам нужно ответить на вопрос о том, а образуется ли соответствующий фонд за счет доходов определенного целевого назначения, целевых отчислений. Здесь я бы хотела, чтобы вы немного подумали и ответили мне, являются ли ДФ, предусмотренные в ст.179.4, целевыми фондами по смыслу ранее действовавшей ст.17. А пока еще один вопрос применительно к принципу общего совокупного покрытия расходов. Если бы перед вами поставили вопрос, как соотнести принцип сбалансированности бюджетов и принцип общего совокупного покрытия расходов? Можно ли их вообще как-то соотнести, можно сравнивать или нельзя? Речь идет о схожих явлениях или нет? Из зала: в первом случае (принцип сбалансированности) дано количественное соотношение доходов и расходов, а во втором (общего совокупного покрытия расходов) – качественное соотношения доходов и расходов. Килинкарова: Все верно. На этом прервемся, потом ответим на вопрос о фондах. Из зала: по сути, эти дорожные фонды, исходя из определения – это то же самое, что было в ст.17. То есть это те же целевые фонды, только названные по-другому. Килинкарова: ммм, ну, с точки зрения чисто юридической, что, все согласны, что это то же самое? Вроде как они формируются за счет определенных целевых доходов. Смотрим статью 179.4, как они формируются. |