Лекция Килинкарова Е. В. 11. 09. 2014
 Скачать 0.5 Mb.
|
|
Тема 2. Субъекты, осуществляющие публичную финансовую деятельность Прежде всего, скажем несколько слов о возможных классификациях субъектов, осуществляющих публичную финансовую деятельность. Первая классификация предполагает, что публичную финансовую деятельность могут осуществлять как органы публичной власти (а именно органы государственной власти и органы местного самоуправления), так и иные субъекты, уполномоченные на осуществление публичной финансовой деятельности (например, орган управления государственными бюджетными фондами). Вторая классификация уже боле сущностная и предполагает, что мы выделяем две группы субъектов. Первая – это субъекты, для которых публичная финансовая деятельность является лишь частью компетенции. Вторая – субъекты, специально созданные для осуществления публичной финансовой деятельности. Начнем с первых. Все эти органы мы к третьему курсу, их полномочия в этой сфере мы тоже знать должны. Поэтому осталось только вспомнить. Субъекты, для которых публичная финансовая деятельность – часть компетенции: 1. Президент РФ (Конституция: Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики, а также обращается к федеральному собранию с ежегодными посланиями. Бюджетный кодекс в статье 170 БК РФ закрепляет положение, в соответствии с которым президент отправляет бюджетное послание2 Федеральному собранию не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году). 2. Законодательные органы власти (Представительные органы власти на уровне местного самоуправления). ФЗ N 184. ФЗ N 181. Конституция. - рассматривают и утверждают законы о соответствующих бюджетах; - рассматривают и утверждают отчеты об их исполнении - устанавливают налоги, сборы и иные обязательные платежи - осуществляют последующий контроль за исполнением бюджета (в том числе через специально созданные органы финансового контроля) 3. Органы исполнительной власти, за исключением специально созданных для осуществления публичной финансовой деятельности. 3.1. Органы общей компетенции – Правительство. - составление проектов бюджета и внесение их в законодательные органы власти; - управление государственным и муниципальным долгом; - ведомственный контроль за исполнение бюджета - представляют отчет об исполнении бюджета в законодательный орган + иные полномочия (например, статья 15 ФЗ о Правительстве, там в основном полномочия, относящиеся как раз к публичной финансовой деятельности) 3.2. Все органы исполнительной власти специальной компетенции, кроме тех, которые специально созданы для осуществления публичной финансовой деятельности. Наиболее часто они осуществляют публичную финансовую деятельность, находясь в статусе главного распорядителя либо распорядителя средств соответствующего бюджета. То есть в основном участвуют в исполнении бюджета по расходам. Но, безусловно, есть те, кто участвуют и в исполнении бюджета по доходам. 4. Суды. Применительно к финансированию судов можно упомянуть статью 124 К РФ, которая указывает на то, что финансирование судов осуществляется только из федерального бюджета. И еще один закон надо вспомнить ФЗ «О финансировании судов РФ» от 10 февраля 1999 года N 30 ФЗ, который предусматривает определенные полномочия органов судейского сообщества в рамках осуществления финансирования судов РФ. Как пример: статья 2 указанного закона: Уменьшение размера денежных средств, выделенных на финансирование судов РФ, может быть произведено либо с согласия Совета судей РФ, либо с согласия Съезда судей РФ в зависимости от того, в каком объеме происходит уменьшение размера бюджетных средств. Гораздо больший интерес все-таки для нас представляют органы, которые специально созданы для осуществления публичной финансовой деятельности. Здесь можно выделить четыре группы: 1. Контрольно-счетные органы законодательных органов власти. На федеральном уровне – счетная палата РФ. На уровне субъектов предусмотрено создание контрольно-счетных органов субъектов. На муниципальном уровне – контрольно-счетные органы муниципальных образований. 2. Органы исполнительной власти специальной компетенции в части осуществления публичной финансовой деятельности. 3. Центральный банк РФ. 4. Государственные внебюджетные фонды. Лекция 3. Килинкарова Е.В. 12.09.2014 Краткая характеристика счётной палаты. Счётная палата является постоянно действующим органом Государственного финансового контроля, образуемым Федеральным собранием РФ и подотчётным ему. Счётная палата в рамках своих задач обладает организационно-функциональной и финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно. Счётная палата РФ осуществляет много видов деятельности, которые можно объединить в две основные группы: 1) контрольно-ревизионная деятельность; 2) экспертно-аналитическая деятельность. В рамках контрольно-ревизионной деятельности счётная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов (за исполнением расходных, доходных статей, за соответствием целевому использованию денежных средств и т.д.); контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в тех банках, где открыты соответствующие счета (преимущественно ЦБ РФ). Круг подконтрольных субъектов у счётной палаты достаточно широк, но, по сути, счётная палата может проверить тех, кто каким-либо образом используют средства федерального бюджета или государственных внебюджетных фондов, например, являются их получателями. В данном случае получатель используется в фактическом смысле, а не в том, как его трактует БК РФ. Например, если лицо получает субсидию, оно не является получателем с точки зрения БК РФ, но при этом это лицо является получателем в фактическом смысле. Также как и студент, получающий стипендию, является фактическим получателем, но не получателем с точки зрения БК РФ. Основные формы контроля это ревизии и проверки, а также иные мероприятия. В рамках экспертно-аналитической деятельности счётная палата РФ проводит экспертизу и даёт заключения. Например: по проекту Федерального бюджета, по проектам международных договоров, влекущих определённые последствия для федерального бюджета. Помимо экспертиз проектов, также может быть проведена оценка эффективности и целесообразности расходования государственных средств; использования федеральной собственности; обоснованность доходных и расходных статей проектов бюджетов; а также осуществляется анализ выявленных нарушений и подготовка предложений, направленных на устранение нарушений и на совершенствование бюджетного процесса в целом. Что касается контрольно-счётных органов на уровне субъектов и муниципальных образований, то в течение длительного времени вопрос оставался на усмотрение субъектов и муниципальных образований. В 184 ФЗ отсутствуют положения, касающиеся того, что каждому субъекту должен быть создан контрольно-счётный орган при соответствующем представительном органе. Поэтому создавать ли соответствующие органы, наделять ли их статусом самостоятельного органа власти или создавать как структурное подразделение законодательного собрания оставалось на усмотрение субъектов и муниципальных образований. Так в СПБ, счётная палата представляла собой подразделение законодательного собрания, т.е. это был несамостоятельный орган. Основные направления его деятельности совпадали с деятельностью Счётной палаты РФ, но распространялись естественно на региональном уровне. В 2011 г. был принят ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов РФ и муниципальных образований" от 07.02.2011 г. №6-ФЗ, который практически полностью ограничивает усмотрение субъектов и муниципальных образований. В данном законе закреплено, что контрольно-счётный орган должен создаваться и подробно определил их статус, виды деятельности, полномочия, порядок формирования и т.д. !!! 13 июля 2011г. в СПБ был принят закон "О контрольно-счётной палате СПБ" №455-85, который фактически воспроизводит ФЗ от 07.02.2011 г. С принятием этого закона счётная палата СПБ стала самостоятельным органом! Контрольно-счётные органы субъектов РФ и муниципальных образований это постоянно действующий орган внешнего государственного финансового контроля, который образуется государственным законодательным органом субъекта либо представительным органом муниципального образования. Точно также как и счётная палата, они обладают определённым уровнем самостоятельности и независимости. Виды деятельности те же, что и у счётной палаты, только осуществляются на соответствующем уровне. Органы исполнительной власти, создающиеся с целью осуществления публичной финансовой деятельности. На федеральном уровне: Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Что касается Федерального казначейства и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора все согласны, что это специально созданные органы, а вот относительно Федеральной налоговой службы есть споры. Функция ФНС и её территориальных органов состоит в администрировании налоговых доходов, а помимо налоговой существуют органы, которые администрируют иные доходы, которые формируют бюджет, но их мы не включаем. Следовательно, возникает вопрос, почему к специально созданным органам относится Федеральная налоговая служба? Теперь последовательно рассмотрим органы, осуществляющие финансовую деятельность. 1. Министерство финансов Статус Минфина определяется Постановлением Правительства РФ "О министерстве финансов РФ" от 30 июня 2004 г. № 329 и БК РФ. Чем Министерство отличается от служб? После реформы 2004 г. выделение видов органов власти осуществляется в зависимости от их функций, то есть на Минфин возлагаются задачи по выработке основной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере, а правоприменительные функции осуществляют иные органы. Минфин осуществляет координацию деятельности подведомственных ему органов, а именно: Федеральной налоговой службы, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства. В постановлении определяются все полномочия Минфина, среди которых можно выделить основные: 1) составление проектов федерального бюджета; 2) утверждение и ведение сводной бюджетной росписи федерального бюджета; 3) определение порядка применения бюджетной классификации РФ; 4) представление в Правительство РФ отчётности об исполнении федерального и консолидированного бюджетов; 5) управление средствами резервного фонда и фонда национального благосостояния; 6) методическое руководство в области бюджетного планирования; 7) иные полномочия. В ведении Минфина находится несколько служб, которые осуществляют публичную финансовую деятельность: 1. Федеральное казначейство - орган исполнительной власти. Его статус определяется Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. №703 "О Федеральном казначействе". Федеральное казначейство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по трём основным направлениям: 1. по обеспечению исполнения федерального бюджета; 2. по кассовому обслуживанию бюджетов бюджетной системы РФ; 3. по предварительному и текущему контролю ведения бюджетных операций главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. В дореволюционной России существовал орган, осуществляющий функции Федерального казначейства, в Советское время такой орган отсутствовал. В 90-х годах стал вопрос о создании органов казначейства. Создание централизованной системы органов казначейства была обусловлена достаточно сложной ситуации в бюджетной сфере, связанная с отсутствием прозрачности движения средств на всех уровнях бюджетной системы. Во многом это было связано с тем, что счета бюджетов открывались в частных банках, соответственно банки банкротились и средства становились недоступными для того, чтобы использовать их для задач и функций соответствующих муниципальных образований. В связи с этим было принято решение перейти к казначейской системе обслуживания бюджетов бюджетной системы. Идея состояла в том, чтобы все счета главных распорядителей, существовавших на тот момент в банковской системе, закрывались и соответственно в ЦБ каждому бюджету Федеральное казначейство открывает единый счёт соответствующего бюджета. То есть, у нас теперь нет огромного количества разных банковских счетов, на которых хранятся деньги соответствующего бюджета. В свою очередь, поскольку у нас есть один счёт, куда зачисляются доходы и с которого осуществляются расходы лицами, которых может быть множество. Для того, чтобы идентифицировать их открываются лицевые счета. Лицевой счёт - это не аналог банковского счёта, это некая аналитическая запись, где отображается движение средств, которую ведёт орган Федерального казначейства. Применительно к федеральному бюджету, Федеральное казначейство открывает лицевые счета для главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета. !!! Таким образом, для бюджета открывается в ЦБ единый банковский счёт, а для главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета открываются лицевые счета. Следует отметить, что Федеральное казначейство осуществляет функцию кассового обслуживания применительно ко всем бюджетам бюджетной системы. С федеральным органом всё понятно: у нас есть единый счёт федерального бюджета открытый в ЦБ, есть лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытых в органе Федерального казначейства, то как быть с субъектами и муниципальными образованиями? Субъектам РФ и муниципальным образованиям в Федеральном казначействе открываются лицевые счета для финансовых органов соответствующих субъектов и муниципальных органов. Например, для СПБ: у нас есть единый банковский счёт бюджета СПБ, открытый в ЦБ; лицевой счёт финансового органа СПБ, открытый в Федеральном казначействе, а в финансовом органе СПБ открываются лицевые счета для главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета субъекта; санкционирование платежа в данном случае осуществляет не Федеральное казначейство, а финансовый орган СПБ. Органы Федерального казначейства - это централизованная система органов исполнительной власти. Соответственно есть центральный аппарат; управления, которые открываются по субъектам РФ; отделения. Управления и отделения входят в систему органов исполнительной власти на Федеральном уровне и не имеют ничего общего с системой органов субъектов РФ. Например: уплата налога, часть которого должна пойти в Федеральный бюджет, а вторая часть - в бюджет субъекта РФ. Поскольку сразу распределить налог по частям невозможно, потому что произойдёт путаница, и в сухом остатке все средства пойдут не туда, куда должны. Для того, чтобы такой ситуации не произошло Управления ФК открывают в ЦБ распределительные счета ФК. Распределительный счёт- это банковский счёт, открываемый в кредитной организации (по общему правилу в ЦБ) управлением ФК. На этот счёт поступают все денежные средства, подлежащие зачислению в бюджетную систему. Затем ФК получает платёжный документ, по коду бюджетной классификации определяет платёж и в какой бюджет он должен поступить и с распределительного счёта перечисляет средства на единый счёт соответствующего бюджета. Итак, в движении денежных средств, принимают участие как минимум два счёта, открытых в ЦБ: распределительный счёт, открытый управлению ФК и единый счёт соответствующего бюджета субъекта. !!! Запомните: Федеральное казначейство это обычный орган исполнительной власти и оно не открывает и не ведёт банковские счета, в Федеральном казначействе открываются и ведутся только ЛИЦЕВЫЕ СЧЕТА, которые только отражают движение денежных средств !!! Вывод: учитывая трёхуровневую бюджетную систему, нужно сказать, что в органах Федерального казначейства открываются лицевые счета для главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; а также для финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований. Лицевые счета для главных распорядителей, распорядителей и получателей средств субъектов и муниципальных образований открываются непосредственно в соответствующем финансовом органе субъекта РФ и муниципального образования. Благодаря системе лицевых счетов, государство может иметь актуальную информацию о состоянии публичных финансов на всех уровнях бюджетной системы. Для того, чтобы не нарушать самостоятельности бюджетов в расходовании средств, Федеральное казначейство осуществляет контроль только относительно расходования средств федерального бюджета, а проведение операций со средствами бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований осуществляется на основании платёжных документов соответствующего финансового органа без властной деятельности со стороны Федерального казначейства. Как раз вот этот контроль, осуществляемый Федеральным казначейством, и делится на текущий и предварительный. Функция кассового обслуживания осуществляется Федеральным казначейством на всех уровнях бюджетов бюджетной системы. Данная функция принципиально отличается от функции исполнения бюджетов. Понятие исполнения бюджетов не закреплено законодательно. В учебнике кафедры исполнение бюджетов определяется как властная деятельность по формированию бюджетов, обеспечению его сбалансированности. Например: исполнение по доходам: в данной ситуации есть 2 участника: главный администратор и администратор доходов, они осуществляют властную деятельность; исполнение по расходам: главные распорядители и распорядители также осуществляют властную деятельность. Федеральное казначейство, осуществляя кассовое обслуживание, не осуществляет властную деятельность. !!! Запомните: кассовое обслуживание бюджетов это не тоже самое что исполнение бюджетов, обеспечение исполнения бюджетов, организация исполнения бюджетов и т.д. Кассовое обслуживание абсолютно самостоятельная функция Федерального казначейства!!! Контрольная функция Федерального казначейства является производной от его функций по кассовому обслуживанию, т.е. только потому что на ФК возложено полномочие по кассовому обслуживанию бюджетов, оно и осуществляет текущий и предварительный контроль. Таким образом, контроль не является основополагающей функцией Федерального казначейства. 2. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (ФБН); (второй орган, находящийся в ведении Минфина) Осуществление контроля является специальной функцией Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. Оговорка: контроль осуществляют не только исполнительные органы, контрольными полномочиями в соответствующей степени наделены практически все финансовые органы. Статус Федеральной службы финансово-бюджетного надзора определяется Постановлением Правительства от 15.06.2004 г. №278 "Об утверждения положения службы финансово-бюджетного надзора"(утратил силу). Вместо него Постановление Правительства РФ от 04.02.2014 №77 "О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора". Полномочия: 1) контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов; 2) контроль за соблюдением бюджетного законодательства получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий правительства РФ бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций; 3) контроль за соблюдением финансовыми органами законодательства о бюджетном и финансовом контроле и надзоре и т.д. В отличии от ФК, которое осуществляет только предварительный и текущий контроль, служба финансово-бюджетного надзора осуществляет последующий контроль, т.е. тогда, когда средства уже были потрачены. Основные формы контроля: ревизии и проверки. Поскольку служба ФБН осуществляет последующий контроль, то и полномочий в применении санкций у неё гораздо больше, нежели у ФК. У Федеральной службы ФБН есть свои территориальные органы, также как и у ФК. 3. Федеральная налоговая служба (ФНС) Правовой статус ФНС определяется НК РФ, ФЗ от 21.03.1991 г. №943-1 "О налоговых органах РФ"; ПП РФ от 30.09.2004 г. №506 "Об утверждении положения ФНС". ФНС - федеральный орган исполнительной власти, который находится в ведении Минфина РФ. Полномочия: 1) контроль и надзор за соблюдением законодательства о налогах и сборах; 2) контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет соответствующих налогов и сборов; 3) в случаях, предусмотренных законодательством, контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей. Применительно к ФНС следует отметить, что это единая и единственная система органов, осуществляющая налоговой контроль. Существование единственного органа, осуществляющего налоговый контроль, предопределяется принципом единства налоговой системы РФ, закреплённым в Конституции РФ. Помимо налогового контроля ФНС осуществляет валютный контроль, государственную регистрацию ЮЛ; представительство интересов публично-правовых образований по отдельным категориям дел и т.д. Система территориальных органов ФНС достаточно сложная и на ней не стоит подробно останавливаться, однако следует отметить, что все инспекции, управления и т.д., это всё территориальные органы ФНС. В РФ отсутствуют какие-либо иные налоговые органы, кроме тех, которые относятся к системе ФНС. Путаница начинается из-за того, что ФНС администрирует все налоговые доходы, а налоговые доходы - это доходы разных бюджетов. И, как правило, администраторами доходов являются органы власти соответствующего уровня. Вопрос: кто администрирует налоговые доходы субъекта РФ? Самый распространённый ответ: налоговый орган субъекта РФ, что неверно! !!! Запомните: в РФ не существует налоговых органов субъектов РФ, есть только ФНС и её территориальные органы!!! Все вышеупомянутые органы осуществляют свою деятельность на федеральном уровне. Что касается финансовых органов на уровне субъекта РФ, никаких требований ФЗ №184 не содержит, т.е. субъект РФ сам организует деятельность финансовых органов исполнительной власти. В СПБ, например, финансовым органом является Комитет финансов СПБ, который действует на основании ПП от 05.05.2004 г. №712 "О комитете финансов СПБ", который осуществляет и общие (выработка политики), и правоприменительные функции. Кроме того к задачам Комитета относятся: 1) составление проектов бюджетов; 2) исполнение бюджета СПБ; 3) государственный финансовый контроль; 4) составление отчёта об исполнении бюджета; 5) организация межбюджетных отношений в СПБ. Для ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств из бюджета субъекта РФ в Комитете финансов есть структурное подразделение казначейства. Центральный банк РФ (ЦБ РФ) ЦБ РФ занимает особое место в системе субъектов осуществляющих публично-финансовую деятельность. Его статус определяется ст. 75 Конституции РФ; ФЗ от 10.07.2002 г. №6-ФЗ "О ЦБ РФ". Статус ЦБ отличает известная двойственность, поскольку с одной стороны это ЮЛ, которое может осуществлять гражданско-правовые сделки, а с другой стороны - это главный банк государства, который может осуществлять властные полномочия, связанные с управлением денежно-кредитной системой. К целям деятельности ЦБ РФ относятся:
Что касается полномочий в сфере публично-финансовой деятельности, то к ним можно отнести следующие: 1) во взаимодействии с Правительством разрабатывает и проводит единую кредитно-денежную политику и политику обеспечения стабильности финансового рынка РФ; 2) монопольно осуществляет эмиссию наличных денег; 3) организует наличное денежное обращение; 4) осуществляет обслуживание всех счетов бюджетов бюджетной системы. Относительно этого можно ставить много-много ??? по поводу того, насколько это относится к полномочиям в сфере публично-финансовой деятельности. Как было сказано ранее, публично-финансовая деятельность - это властная деятельность, а обслуживание счетов в большей степени обладает спецификой гражданско-правовых отношений, нежели властных отношений. Наличий властных полномочий у ЦБ РФ предопределяет и специфику его деятельности, как кредитной организации. В частности, клиентами ЦБ РФ могут быть только банки и иные публично-правовые образования, для ФЛ счета в ЦБ РФ не открываются. Лекция 4. Килинкарова Е.В. 17.09.2014 Государственные внебюджетные фонды: - Пенсионный фонд РФ - Фонд социального страхования - Федеральный и территориальный фонды медицинского страхования. У пенсионного фонда и у фонда социального страхования никаких территориальных фондов нет. Фонды были созданы для того, чтобы ограничить определённую массу денежных средств и направить её на обеспечение основных прав граждан. Создавались фонды как ЮЛ, каждый из которых отличается определённым своеобразием. Фонды не являются органами государственной власти, но наделены обширными властными полномочиями. Полномочия: 1) учёт страхователей; 2) контроль за соблюдением порядка уплаты взносов; 3) взыскание недоимок по уплаченным взносам; 4) принятие решений по выплатам; 5) контроль за целевым использованием бюджетных средств т.д. В тоже время, являясь ЮЛ, соответствующие фонды могут вступать и в гражданско-правовые отношения. Своей двойственностью государственные внебюджетные фонды напоминают ЦБ РФ. |