Лекция Килинкарова Е. В. 11. 09. 2014
 Скачать 0.5 Mb.
|
|
Тема: Принуждение в бюджетной сфере Регулирование гл.30 БК РФ новое. Поэтому литературы нет. Учебник не читаем!!! БК РФ не содержит раздела об ответственности. Ранее о ней было упоминание. Все, что осуществляется в рамках БПЦ, завершается контролем. Меры бюджетного принуждения – то, что есть в БК РФ. Ответственность – в другом отраслевом регулировании. Определение бюджетного нарушения: нарушение бюджетного законодательства и иных актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также нарушения договоров и соглашений, на основании которых предоставляются средства бюджета (субсидий ЮЛ – ст. 78, 78.1 БК РФ). При этом субъектами бюджетного нарушения являются финансовый орган, ГР БС, РБС и получатели. Организаций, которые получают средства на основании договоров, здесь нет. В этой части – расхождение внутри БК РФ. Судебных дел пока нет. Поэтому, если толковать буквально, речь идет о том, что субъектом такого нарушения может быть только орган, уполномоченный на подписание соглашений – ГР БС или РБС. Бюджетное нарушение – не любое, а только предусмотренное гл. 30 БК РФ. Следствие – меры бюджетного принуждения, а не меры ответственности. Соотношение между бюджетным нарушением и ответственностью: БК РФ говорит о том, что действие/бездействие, которым нарушается бюджетное законодательство, содеянное лицом, не являющимся участником БПЦ, влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ. Иное отраслевое законодательство – НК РФ, УК РФ, КоАП РФ. Ст. 185.1 УК РФ осталась в неизменном виде, что тоже вызывает вопросы. Объективная сторона выражается в таких формулировках, которых в БК РФ уже нет. А УК РФ расширительно не толкуем. Поэтому количество уголовных дел, дошедших до приговора, минимально. 18 составов – в КоАП. Они обновились. Практика еще не сложилась. Меры бюджетного принуждения, т.о., не исчерпывают последствия нарушений. Ст. 306.1 БК РФ – еще одно правило: применение МБП не освобождает от ответственности. В налоговом праве это правило есть уже давно. Взыскание недоимки и штраф не приводит к двойной ответственности (КС РФ). Аналогично – в бюджетном праве. Ст. 306.2 БК РФ – МБП. Применяются только в бюджетном праве. Меры принуждения как таковые – не изобретение бюджетного права. Возникли в АП, см. теорию мер принуждения в АП: восстановительные, пресекательные и предупредительные меры. К МБП относятся те, что перечислены в ст. 306.2 БК РФ. Перечень закрытый. Их всего 3: бесспорное взыскание (распадается на три ситуации), приостановление и передача. Бесспорное взыскание: взыскание средств МБТ; суммы платы за пользование средствами бюджетного кредита (из одного бюджета другому); пени за несвоевременный возврат средств бюджета. Пока исходим из того, что бесспорное взыскание относится исключительно к межбюджетным отношениям. Если прочитать третий случай изолированно, то может показаться, что это не так. Приостановление или сокращение предоставления МБТ, за исключением субвенций. Последний вид МБП обособлен от МБО: речь идет о передаче части полномочий нарушителя, которым может быть ГР БС, РБС или получатель, уполномоченному лицу. Речь идет о назначении нарушителю специального лица. Это в некотором роде санация. В остальных случаях нет прямой привязки к нецелевому использованию. Бюджетное нарушение предполагает нарушение бюджетного законодательства, все МБТ имеют целевой характер. Но прямой привязки нет. МБП отрегулированы достаточно абстрактно, в общем виде. Кто устанавливает порядок их применения? Акты финансовых органов подзаконного уровня. Важно, что решение о применении МБП принимает Минфин, финансовые органы субъектов РФ и МО. Применяют МБП органы ФК, на региональном и муниципальном уровнях – финансовые органы. Там они разделены функционально. Органы должны быть разные? Разница будет внутри структуры самого финансового органа, разные его структурные подразделения. Основанием применения МБП будет решение финансового органа. Основание для принятия решения – уведомление органов внутреннего и внешнего финансового контроля, которое направляется в финансовый орган. На уведомлении роль органов финансового контроля заканчивается. П.4 ст. 306.2 БК РФ: порядок исполнения решений устанавливается финансовым органом в соответствии с БК РФ. Процесс еще только начался. На слайде – письмо Минфина, которое указывает на то, что приостановление/сокращение МБТ уже имеет регулирование. По ст. 130 БК РФ был издан Приказ Минфина №105н, который регулировал процесс приостановления/сокращенияМБТ. Он приведен в соответствие БК РФ. Одновременно с этим появился новый Приказ Минфина №74, который издан в связи с изменениями в БК РФ. Этот Приказ является главным (мнение Шевелевой). Минфин, приняв решение о применении МБП, пишет извещение (какая разница между решением и извещением?). Извещение направляется в ФК, которое его исполняет. Для практики название не важно, видимо. ФК, получив извещение, обязано в этот же день взыскать за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет-нарушитель. Взыскание осуществляется не путем изъятия, а изъятием из сумм, которые еще только подлежат зачислению, т.е. путем недопоступления доходов в бюджет. Если за один раз это сделать не удается, это продолжается несколько раз. Этого правила в БК РФ нет, это уже регулирование имущественных отношений публично-правовых образований. Субъект РФ недополучает средства, которые ему предназначались, в т.ч. из федерального бюджета, т.е. МБТ. Указания “кроме субвенций” нет. Это очень жесткая конструкция. Есть еще одно Письмо Минфина “Об исполнении решений финансовых органов субъектов РФ”. Когда они принимают такое решение, Письмо содержит рекомендации по его исполнению. Рекомендательный характер письма. Еще одно Письмо Минфина. Постановление Правительства “О порядке контроля”. В БК РФ отражены следующие положения порядка. БК РФ говорит об уведомлении о применении МБП – документе, который обязателен к рассмотрению финансовым органом. Орган, который провел мероприятия финансового контроля, обязан уведомление направить. Во-первых, если в результате проверки нарушений не выявлено, уведомление не направляется. Если налоговый орган не зафиксировал нарушений, нужно ли составлять акт проверки? Надо и органу, и налогоплательщику. В случае с БК РФ акт проверки составляется в обязательном порядке, он фиксирует нарушения, уведомление составляется, только когда они есть. Это обязанность проверяющих органов. Получивший уведомление финансовый орган обязан его рассмотреть, но не обязан применить МБП. Решение о применении МБП он может не принимать. В БК РФ есть два срока (ст. 306.2): 30 дней с даты проверки - для формирования и направления уведомления. Если срок пропущен, нужно ли его расценивать как пресекательный? Ответить может только законодатель, но он молчит. За этим стоят интересы, которые могут быть нарушены. Суд, скорее всего, придет к выводу о незаконности применения МБП в связи с пропуском этого срока. Если он не пресекательный, это должно быть прямо указано в БК РФ по аналогии с НК РФ. В БК РФ таких положений пока нет. Второй срок – тоже 30 дней для финансового органа. Получив уведомление, он должен принять решение о применении МБП или об отказе в их применении. Логика с пропуском срока та же. Применение МБП не освобождает от ответственности, еще раз повторим вслед за законодателем. Виды бюджетных нарушений предусмотрены в гл. 30 БК РФ. Их немного. Ст. 306.4 БК РФ – нецелевое использование бюджетных средств. Образуется в тех же случаях, когда и бюджетное нарушение, но более конкретно. Что образует нецелевое использование? Направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств. Имеет значение, что образует объективную сторону: направление и оплата. “И” без “или”. Отдельно нарушения не образуется. Что имел в виду законодатель? Кто может быть субъектом действий? Направление осуществляет ГР БС в соответствии с кодами бюджетной классификации. Оплату же – ФК и финансовые органы – на нижестоящих органах. Они должны организовать преступную группу, что ли? Это имел в виду законодатель? Посмотрим на практике. Ст. 306.4 БК РФ – указание на то, что возникает такая МБП, как передача уполномоченному лицу части полномочий. Субъектами, которые могут совершить нецелевое использование, являются ГР БС, РБС и получатель. Это все еще больше запутывает. Рассматриваем этот пункт как отдельное правило о применении специальной меры МБП, ей случаи нецелевого использования не исчерпываются. Ст. 306.4 БК РФ – еще одно правило о взыскании и приостановлении. Это возможно, когда речь идет о нецелевом использовании МБТ, имеющих целевое назначение, т.е. всех МБТ. Имел ли здесь законодатель только субвенции и субсидии? Это тоже вопрос. Нарушителями здесь признаются финансовые органы субъектов РФ и МО – получателей МБТ, ГР БС, РБС и получатели средств бюджета (не бюджетных средств, а средств бюджета). Ими может быть любая организация. Контроль за ними возможен, возможно ли применение МБП? Бесспорное взыскание применимо только к другому субъекту, не к организации. Отсюда вывод – что-то другое имелось в виду. Ошибка в терминологии или недоговорка? Формулировки далеки от совершенства. Следующий вид нарушения – нарушение условий предоставления МБТ, если это не связано с их нецелевым использованием. Какие могут быть другие условия? Шевелева не знает. МБП- бесспорное взыскание суммы МБТи/или приостановление/сокращение МБТ. Здесь тоже возникают вопросы. “Или” понятно, как быть с “и”? Возможно ли и взыскание, и приостановление? Шевелева: нет. Либо одно, либо другое. Примеры из судебной практики на слайде. Все дела, которые дошли до ВС РФ, закончились проигрышем Росфиннадзора. Везде одна ситуация: нарушителями в большинстве случаев являются воинские части. Они привлекаются к ответственности за нецелевое использование. В суде факт нецелевого использования не подтверждается. Воинская часть получила по бюджетной смете деньги на выплату денежного довольствия служащим и т.д. Но средства были использованы не в соответствии с кодами бюджетной классификации. Например, средства на довольствие военнослужащих были использованы на оплату труда гражданских служащих. С точки зрения Росфиннадзора, нарушение кода бюджетной классификации – автоматически нецелевое использование. Суды говорят о том, что нецелевого использования не было, а было нарушение кассовой дисциплины. Средства были использованы по другим кодам, но использованы все равно на те коды, которые предусмотрены в бюджетной смете. Не было использования на цели, не связанные с функционированием воинских частей. Это очень показательно с точки зрения того, что Росфиннадзор делает работу впустую и находит нарушения там, где их не находят суды. Кто прав – Росфиннадзор или суды? Нужно менять подход к тому, что является нецелевым использованием. Но из приведенных формулировок БК РФ другой невозможно придумать. Что еще Росфиннадзору делать? Ничего. Что еще может проверить Рофиннадзор? В случае с организациями, которые получают субсидии в порядке ст. 78 БК РФ – условия договора. Но в этих договорах такие условия, что ничего там не проверишь. Доказать нецелевое использование очень трудно. Правовое регулирование неадекватно – и старое, и новое. Печалимся о судьбе бюджетных средств. Лекция 10. Шевелева. 30.04.2015 Тема: Новеллы, внесенные в БК РФ в 2014. 1. Предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Основная схема, прописанная подробно в БК РФ, практически не применяется. Схема №1. В составе федерального бюджета образуется федеральный Фонд финансовой поддержки субъектов РФ. В соответствии с единой методикой дотации на выравнивание распределяются между субъектами РФ, их величина – в ФЗоФБ и приложении к нему. Далее они поступают в бюджеты субъектов РФ. Это собственные доходы субъектов РФ. По принципу единства кассы они сливаются со всеми остальными доходами. Субъекты РФ образуют в своем бюджете два фонда: региональный Фонд финансовой поддержки городских округов и муниципальных районов и региональный Фонд финансовой поддержки поселений. Важно, что эти фонды образуются за счет всех доходов бюджета субъекта РФ. В этом принципиальное отличие от субвенций, которые ни с чем не сливаются. Два Фонда. Из первого Фонда по единой методике дотации на выравнивание, распределенные и закрепленные в законе о бюджете субъекта РФ, поступают в бюджет городского округа с внутригородским делением, городского округа и муниципального района. Из второго Фонда точно так же дотации на выравнивание перечисляются напрямую бюджету городского округа, бюджету городского округа с внутригородским делением, бюджету каждого поселения и бюджетам внутригородских районов. Внутригородской район – тоже поселение. Эта схема предполагает прямое перечисление всем поселениям. Дотации на выравнивание относятся в МО к собственным доходам и смешиваются. Бюджет городского района с внутригородским делением за счет этих собственных средств формирует окружной Фонд финансовой поддержки внутригородских районов. Из этого Фонда они получают дотации на выравнивание. Бюджет муниципального района формирует региональный Фонд финансовой поддержки поселений. Оттуда они и получают дотации. Из бюджета городского округа ничего дальше не перечисляется, он последний. Многократное получение дотаций на выравнивание не запрещено, вопрос только в достаточности собственных средств для этого. Цель выравнивания – финансирование собственных полномочий в вопросах местного значения. Городской округ – это большой город. Те города, которые поделились на внутригородские районы, вводят у себя эту схему. Эта схема описана в БК РФ. Но она сложная. Сложность в том, что количество получателей из субъекта РФ (поселений) очень велико. Это нерационально. Поэтому в БК РФ предусмотрена Схема №2 Она предполагает передачу гос. полномочий от субъекта РФ на уровень муниципального района и городского округа с внутригородским делением. Сначала все точно так же. Формируются те же два фонда в субъекте. Если законом о бюджете субъекта РФ муниципальным районам и городским округам передаются гос. полномочия по распределению дотаций на выравнивание, возникает субвенция. Из Фонда финансовой поддержки городских округов и муниципальных районов по-прежнему предоставляются дотации на выравнивание. Из Фонда финансовой поддержки поселений городской округ без внутригородского деления тоже получает дотации, в отношении него ничего не меняется. Вместе с тем, часть средств из Фонда финансовой поддержки поселений передается в форме субвенции бюджетам городского округа и муниципального района. Эти бюджеты получили субвенции. Но субвенции они получили для той же цели – передать их в качестве дотаций на выравнивание нижестоящим бюджетам. И дальше уже идут дотации. Идея в том, чтобы уменьшить количество получателей к тому уровню, который распределяет дотации на выравнивание. У городского округа и муниципального района их пара десятков. Размер дотации закрепляется в акте о бюджете. Это нормальная иерархическая система управления, нижестоящий уровень находится в полном подчинении вышестоящего. Если вернуться к первой схеме, там были отношения между бюджетом субъекта РФ и бюджетами поселений. Это определенное нарушение принципа иерархичности. Вторая схема применяется во всех субъектах РФ, потому что удобна с точки зрения управления. Возникает субвенция, которая трансформируется в дотацию на выравнивание. Правила предоставления дотации на этом уровне (ст. 138 БК РФ) не поменялись. Особенность только в том, что в бюджете субъекта РФ средства, которые формировались как дотации, перешли в субвенцию и пошли вниз в форме субвенции. Это временное состояние, дальше снова возвращаются в состояние дотаций. Подводные моменты здесь есть. Субвенции выведены из-под МБП, не подлежат сокращению или приостановлению. Здесь есть прямо предусмотренное БК РФ исключение из этого правила. Можно приостановить предоставление субвенции на этом уровне, но только в части, которая включает в себя будущую дотацию на выравнивание. Это нюанс, который пока судебной практики не породил. Что возникает, если приостанавливается эта субвенция? БК РФ последствий не предусматривает. Расчет, видимо, на то, что сам факт приостановления должен подействовать на нарушителя. Практика покажет. В 2014 было принято 4 ФЗ, существенно изменивших БК РФ. Самые значимые изменения – далее. При подготовке к экзамену обращать внимания на изменения!!! Особенности МБО в СПб были пропущены в лекциях, поэтому об этом тоже будет сказано. Ст. 8, 9 БК РФ изменились. Во всех случаях изменения связаны с изменениями в МС. БК РФ отражает финансовую сторону изменений МС. Впервые появилась следующая норма: сельские поселения в ФЗ №131 наделены ограниченным количеством вопросов местного значения. Ранее у них таких вопросов было около 40, теперь осталось 13. Придуман механизм передачи им других, дополнительных вопросов местного значения. Неизбежно встает вопрос финансирования. Субвенций там нет. Есть другой способ финансирования – закрепление нормативов отчислений, которые должны покрыть финансирование этих вопросов. Шевелева скептически относится к тому, что дотации могут покрыть вопросы местного значения, но они хотя бы имеют абсолютную величину. Нормативы отчислений от доходных источников какую-либо гарантию этого исключают. Полномочия передаются поселениям, а нормативы закрепляются в законе субъекта РФ. Полномочия передаются от муниципального района сельским поселениям. К вопросу о принципе самостоятельности бюджетов, который в этом случае нивелирован. Все еще более запутано тем, что вопросы местного значения передаются из муниципального района те, которые относятся к городским поселениям. Они были отняты у сельских поселений, но оставлены у городских, разрешено муниципальному району их реализовывать, однако можно снова передать поселению за счет нормативов. Если не передадут, кто будет реализовывать? Гриценко: остается вопрос у района. Черт ногу сломит. Следующее изменение. Поскольку появились внутригородские районы, необходимо решить вопрос об определении источников их доходов. Появилось новое полномочие субъекта РФ: он может своими актами определить источники доходов внутригородских районов, минуя городской округ. Опять вопрос о соотношении со ст. 31 БК РФ. Ст. 9 БК РФ: полномочия городских округов с внутригородским делением. Они могут устанавливать нормативы отчислений за счет собственных доходов для внутригородских районов, зафиксировано полномочие по установлению порядка и условий предоставления МБТ на уровень внутригородских районов. Эта схема ранее уже применялась, просто норма впервые появилась в БК РФ. |