Лекция Килинкарова Е. В. 11. 09. 2014
 Скачать 0.5 Mb.
|
|
Тема 9. Бюджетный процесс (сокращенно БПЦ) МБО закончили. Схема МБТ – в конце лекции. Субсидия может передаваться на муниципальный уровень. Бюджетный процесс – деятельность публичных органов власти и уполномоченных лиц по последовательной реализации бюджетных полномочий и включает в себя формирование, рассмотрение проекта бюджета, контроль и утверждение отчетности. Признаки БПЦ – см. слайды. 1. Цель – финансовое обеспечение деятельности публично-правовых образований. 2. Участники – только те, кто прямо назван в БК РФ: органы, ЦБ и КУ. 3. Характерно жесткое разграничение полномочий между органами и запрет на их передачу. 4. Характерна последовательность действий – выделяются стадии. 5. Определенные временные рамки БПЦ: финансовый год и плановый период. Новелла – правило о том, что все участники БПЦ должны быть включены в соответствующий реестр, ведущийся в порядке, утвержденном Минфином. Полномочия только тогда вступают в силу, когда участник включен в реестр, иначе – “спящие” полномочия: действовать не может. Это для упорядочивания БПЦ. Правовые последствия предсказать сложно. Приказ Минфина от 23.12.2014. Не юрисдикционный процесс, а правоприменительный, т.е. позитивный наряду с законодательным. Стадии БПЦ можно выделять по разным критериям. Если идти по БК РФ, можно выделить: 1. Составление проекта бюджета; 2. Рассмотрение проекта бюджета; 3. Утверждение проекта бюджета; 4. Исполнение бюджета; 5. Составление и утверждение бюджетной отчетности. Контроль в этом перечне отсутствует. Он не образует отдельной стадии, а осуществляется на всех с разными формами, участниками и последствиями. Он имманентно присущ БПЦ. Участники БПЦ. Ст. 152 БК РФ – общая, определяет состав участников применительно ко всем уровням бюджетной системы. Далее статья про участников на федеральном уровне. Отдельных статей для субъектов и МО нет, потому что это полномочия других уровней публичной власти (ст. 31 БК РФ). Ст. 152 БК РФ обязательна, тем не менее. Перечень субъекта РФ не может выйти за ее пределы. Органы разные. Высшие должностные лица, органы финансового контроля. ГР БС, ГАД, ГАД ИФДБ. Получатели, а не КУ. Это тонкий и важный момент: получатели на сегодняшний день – только КУ. БУ и АУ участниками БПЦ не являются. СПбГУ является участником БПЦ как ГР БС. Бюджетные средства БУ и АУ получают в форме субсидий, не имея статуса участника БПЦ. Нужно различать участников и иных лиц, которые так или иначе вовлечены в такие отношения. Реестр включает также ЮЛ, не являющихся участниками БПЦ. Речь в первую очередь идет о БУ и АУ. Они включены в реестр для целей контроля и планирования. Чем отличаются получатели БС от всех остальных? Это не властные субъекты. КУ как получатели властными полномочиями в БПЦ не наделены. Все те органы власти, которые имеют статус ЮЛ, созданы в форме КУ. При этом они не являются властными участниками БПЦ, их властные функции в других сферах не отменяются. Ст. 154 БК РФ – участники БПЦ на федеральном уровне. Минфин, ФК – финансовые органы выделены самостоятельно. В субъектах РФ и МО финансовый орган один. Доп. проблемы на федеральном уровне: ФК – самостоятельный участник БПЦ. Как найти участников БПЦ в субъектах РФ? См. закон об основах бюджетного процесса (примерное название). Такие законы есть во всех субъектах РФ. Некоторое время назад в СПб был самостоятельный орган финансового контроля. Теперь его нет. Перечень этих органов может меняться. На муниципальном уровне перечень тот же самый. Наименования должны быть зафиксированы в Уставе МО. Главное – такие участники, как ГАД, ГР БС, ГАД ИФДБ, обязательно должны быть на всех уровнях БС РФ. Характеристика участников БПЦ на федеральном уровне. Президент РФ. Ст. 170 БК РФ. Бюджетное послание к Федеральному собранию, которое не является актом, а ориентирует исполнительные органы. Правило о сроках не соблюдается. Ст. 153 БК РФ – полномочия законодательных (представительных) органов. Возникает понятие исключительной компетенции: у них есть полномочия, которые никому передаваться не могут. Это рассмотрение и утверждение бюджета, отчет об исполнении бюджета. Был только один случай отступления от этого правила: объединение Коми-Пермяцкого округа и Пермским краем. Но законодательное собрание было сформировано, и отступление не потребовалось применять. В небольшом населенном пункте представительный орган может не создаваться. Кто утверждает местный бюджет сельского поселения? Прямая демократия – собрание (сход) граждан. В Уставе МО это должно быть отражено. В БК РФ этого исключения нет. Полномочия исполнительных органов. Тоже есть исключительные: формирование проекта бюджета и внесение его в представительный орган. Отсутствующий исполнительный орган никем не может быть заменен: так сложилось исторически. Предполагается, что составление бюджета требует профессиональных знаний, и только исполнительная власть компетентна. Если исполнительный орган на муниципальном уровне отсутствует, то все очень плохо. В свое время выборы в Зеленогорске были признаны незаконными через 2 года. Исполнительный орган исчез – кто будет продолжать исполнение бюджета? Вопрос был решен неправовым путем, правового нет. Глава МО может одновременно быть исполнительным органом. Реформа МС продолжается, начиная с 1991. Процесс не закончен. В 2012 появилась норма о том, что бюджетные полномочия могут передаваться от поселения муниципальному району. Передача полномочий в силу ст. 31 БК РФ возможна только между этими подуровнями. Бюджетные полномочия Правительства РФ. См. ФКЗ “О Правительстве”. Если возникнет коллизия, применяем ФКЗ. Коллизий пока нет. Полномочия ЦБ РФ. Ст. 155 БК РФ. Ст. 4, 22, 23 ФЗ “О ЦБ РФ”. Осуществляет операции с бюджетными средствами без взимания платы. Вместе с тем, ЦБ РФ не начисляет проценты на остатки средств на единых счетах бюджета. ЦБ РФ работает как орган, наделенный властными полномочиями в бюджетной сфере, а не как коммерческий банк. Ст. 156 БК РФ – упоминание об иных кредитных организациях, кроме ЦБ РФ. Они также могут участвовать в БПЦ. Это участие минимизировано. Появляются в БПЦ там, где им поручается заместить ЦБ РФ в некоторых его функциях. Это решение имеет под собой определенное объяснение: узкое присутствие кредитных организаций объясняется тем, что у нас применяется казначейский способ исполнения бюджета (до 1992 был банковский), до 1990-х гг. операции по переводу осуществлялись через коммерческие банки, средства долго шли или даже терялись. Почему? Потому что кредитные организации использовали бюджетные средства для краткосрочных кредитов. Для борьбы с этим роль кредитных организаций стала минимальной. Спор в КС РФ по старой редакции ст. 156 БК РФ. Вышеописанный подход остался в силе. Вопрос о роли кредитных организаций достаточно актуальный. Происходят изменения. Например, в КУ работники получают зарплату на карточку. Счета открыты в коммерческих банках. Сначала было правило о том, что такие банки отбираются строго на конкурсной основе, потом появилось еще и правило о том, что такие операции осуществляются без взимания платы. Минфин – главный участник БПЦ. На всех уровнях БС РФ есть финансовый орган. БК РФ регулирует полномочия финансовых органов в целом и Минфина в частности. Минфин играет двоякую роль: с одной стороны, это участник БПЦ на федеральном уровне, с другой – оно наделено некоторыми властными полномочиями в отношении всех иных участников БПЦ на всех уровнях. Об этой особенности нужно помнить. Минфин осуществляет нормативное регулирование бюджетных отношений в пределах своей компетенции. Положения, утверждаемые Минфином, обязательны для всех участников БПЦ. Минфин является главным разработчиком прогноза основных параметров бюджета. Эти основные параметры не приобретают силу императивной нормы, но являются инструментом, на который ориентируются все участники БПЦ. Минфин ведет долговую книгу РФ. Она построена по принципу матрешки: долговые книги МО включены в долговые книги субъектов РФ, которые, в свою очередь, включены в долговую книгу РФ. Ни один долг не уходит от Минфина. Минфин определяет методологию бюджетной классификации. Речь идет не о нормативном регулировании, а о разработке обязательной для всех в БПЦ методологии. Минфин также регулирует, в т.ч. нормативно, финансовый контроль. Ст. 31 БК РФ и широкие полномочия Минфина. Неочевидное вторжение в бюджеты всех уровней. Это свойство БС РФ – проявление принципа единства БС РФ. Минфин как участник БПЦ на федеральном уровне имеет ряд полномочий - ст. 165 БК РФ. Минфин организует составление и составляет проект федерального бюджета. Минфин вносит созданный им проект федерального бюджета в Правительство, которое его утверждает и вносит в Гос. Думу в качестве утвержденного законопроекта. Минфин ведет реестр расходных обязательств РФ (для федерального бюджета). Минфин организует исполнение федерального бюджета. Кто исполняет федеральный бюджет (вопрос сам по себе некорректный)? ФК осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджета. Минфин исполнение организует. Минфин устанавливает порядок составления и ведения бюджетных смет ФКУ. Соответствующий Приказ имеется. В соответствии с ним все министерства, агентства и службы составляют порядок ведения бюджетных смет применительно к своим подведомственным учреждениям. Минфин составляет единую сводную бюджетную роспись. Сводная бюджетная роспись – не то же самое, что бюджетная роспись. Минфин управляет гос. долгом РФ и ее активами. Минфин исполняет судебные акты по искам к РФ. Все остальные финансовые органы (субъектов РФ, МО) осуществляют аналогичные функции применительно к своим бюджетам. Кроме ст. 165 БК РФ, есть и Положение о Минфине 2004, где установлен перечень полномочий, права и обязанности и т.д. На этом моменте стоит остановиться: административная реформа привела к тому, что во всех законах наименование органа исполнительной власти не называется прямо. Пишется “орган, осуществляющий политику в сфере…” и т.д. В БК РФ Минфин назван прямо, как и ФК. Это единственный такой пример, исключение. Отступление, видимо, в силу значимости Минфина. Если появится расхождение между БК РФ и Положением о Минфине, что применять? Шевелева: не знаю. Положение издается Правительством в пределах своей компетенции в соответствии с ФКЗ “О Правительстве”. БК РФ – отступление от этого перечня, представительный орган определяет в нем полномочия. В случае коллизии неизвестно, что применить. Ст. 166 БК РФ наделяет министра финансов исключительными полномочиями. Почти вся ст. утратила силу. Это чрезвычайные полномочия: может назначить федеральный орган исполнительной власти уполномоченным по федеральному бюджету. Не зафиксировано пока что случаев, когда бы министр реализовывал эти свои полномочия. Федеральное казначейство. Это служба. Если бы это была любая другая служба, мы бы сказали о том, что она осуществляет контрольные полномочия. ФК – специальная служба, контрольные полномочия не основные. Основные полномочия – правоприменительные. Их можно разделить на две группы: осуществляемые в отношении всех бюджетов БС РФ и полномочия в отношении федерального бюджета. К первой группе относятся следующие полномочия: Распределение доходов и их перечисление на единые счета бюджетов. Есть входной счет 40101 – счет, с которого осуществляется вход в БС РФ, через него зачисляются все платежи. С него и осуществляется распределение доходов. Например, НДФЛ делится между всеми бюджетами БС РФ. Нормативы установлены БК РФ. Распределение в соответствии с ними производит ФК. Возврат излишне уплаченных или излишне взысканных платежей, зачет, уточнение, проценты. Налогоплательщик может ошибиться и переплатить налог. Кто должен его вернуть? Идем в налоговый орган, т.е. к ГР БС. Только он ведет учет. Но сам возврат, т.е. операцию по возврату будет осуществлять ФК. Налоговый орган даст ему документ. Если ФК ошибается, ответственность несет кто? Для ФК ответственность не предусмотрена, но претензии предъявляем к нему. ФК открывает в ЦБ РФ счета каждому бюджету (единый счет бюджета) и ведет их, т.е. осуществляет все операции по зачислению и списанию, устанавливает режим счетов. ФК устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения всех бюджетов и осуществляет это исполнение. Установление режима счетов – издание нормативного акта. ФК – единственная служба, которая наделена полномочиями по изданию НПА. Это полномочие зафиксировано в БК РФ. ФК ведет перечень источников доходов бюджетов БС РФ с октября 2014. Перечень расходных обязательств заведен давно. Учет доходных источников до сих пор не был налажен. В отношении ФК имеется Положение, утвержденное Постановлением Правительства, где расписаны его права, обязанности и т.д. Расхождений между Положением и ФЗ на сегодняшний день нет. Что касается полномочий второй группы, их см. в теме “Исполнение бюджетов”. Про финансовые органы субъектов РФ и МО БК РФ говорит о том, что они составляют проекты бюджетов и организуют их исполнение. Новелла – БК РФ допускает передачу бюджетных полномочий финансового органа поселения муниципальному району на основе соглашения. Практики применения этой нормы пока нет. Лекция 4. Шевелева. 26.03.2015 Тема 9.1. Участники бюджетного процесса. ГРБС и АД. Главный распорядитель бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств – это означает, что мы имеем этого участника на этапе исполнения бюджета по расходам, т.е. там, где у нас расходование средств, там появляется и ГРБС. Подчеркиваю – распорядитель, потому что некоторые из вас пишут «распределитель», это не вполне правильно. Законодатель говорит все-таки о распорядителе. В ст.6 БК есть легальное определение, из которого мы видим, что таким ГРБС выступают, прежде всего, органы власти, причем всех трех уровней. Поэтому термин ГРБС относится как к федеральному уровню, так и к уровню субъектов и уровню местного самоуправления. В БК статус для всех них дан один, статус унифицирован. Понятно, что набор этих органов будет разный, но статус у них у всех подчиняется БК. Итак, это орган публичной власти, прежде всего, но не только. Кроме органов, в числе ГРБС присутствуют наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры, здравоохранения, но не любые. Особая значимость этого учреждения определяется не субъективно каким-то органом, а путем внесения в ведомственную структуру расходов, т.е. формализованным путем, поэтому мы всех особых участников найдем в законе о бюджете, в приложении, которое называется «Ведомственная структура расходов». Из определения в ст.6 БК совершенно очевидно видны 5 признаков ГРБС: 1. Является участником бюджетного процесса (есть в ст.152 БК) 2. Имеет статус либо органа публичной власти, либо особо значимого учреждения. 3. Не любой орган и не любое учреждение могут признаваться ГРБС, а только те, которые включены в ведомственную структуру расходов. В отношении органов это правило также работает, на примере Следственного комитета это было хорошо видно. СК как самостоятельный орган был сформирован (появился нормативный акт) в середине года, но он не признавался ГРБС, пока его не включили в ведомственную структуру расходов. В закон о бюджете где-то летом 2010 г. были внесены изменения, и он появился в перечне ГРБС. Поэтому сам по себе статус органа не говорит о том, что появляется статус ГРБС. 4. В их ведении находятся другие участники бюджетного процесса – распорядители и получатели. Этот признак имеет исключения, но в целом он действует. 5. Имеет право распределять бюджетные ассигнования и ЛБО (лимиты бюджетных обязательств). Распределение – характерный признак ГРБС. Исходя из этих признаков и ст.6 БК, можно увидеть, что в качестве видов представлены органы и учреждения соответственно по уровням. В качестве примера ГРБС (на слайде 2010 г., выложены слайды 2015 г.) федерального бюджета можно увидеть: министерства, агентства, службы, ВАС РФ (живой еще тогда), ВС РФ, Счетная палата, Госдума, Генпрокуратура, т.е. любой орган государственной власти, включенный в ведомственную структуру в законе о бюджете. Пример для Санкт-Петербурга и любого другого субъекта федерации можно найти в законе о бюджете субъекта на соответствующий год. Мы видим, что здесь те органы, которые созданы субъектом федерации, включаются в перечень ГРБС и соответственно получают статус участника бюджетного процесса. Здесь мы видим Законодательное собрание СПб, Администрацию, инспекции, комитеты и т.д. Что касается учреждений, то количество их невелико (2010 г. – исчерпывающий перечень, 2015 г. – их еще меньше, т.к. прошла реформа Академии наук, но СПбГУ – неизменно ГРБС). Здесь мы возвращаемся к тому вопросу, к которому я в прошлый раз подошла: бюджетные учреждения не являются участниками бюджетного процесса, но в случае, когда они наделяются статусом ГРБС путем внесения в ведомственную структуру расходов, то мы их здесь видим. И вы видите, что на федеральном уровне это наиболее значимые учреждения: Государственный Эрмитаж, Российская академия образования и т.д. Этот перечень меняется, но, в основном, он сохраняется в таком виде с 2010 г. Полномочия ГРБС. Статья 158 БК – одна из ключевых статей, для нас имеет существенное значение пункты 1 и 3. В п.1 перечислены полномочия ГРБС, а п.3 говорит об их роли в судебных процессах. Какие полномочия являются принципиально важными? На самом деле все, но сейчас не будем останавливаться на деталях, эту роль ГРБС посмотрим в теме «Исполнение бюджетов», где это явно видно. Чтобы понять, в чем особенности этого бюджетного процесса, самое главное – главный распорядитель планирует расходы. Это самое привлекательное, что есть в его статусе. Поэтому учреждения рвутся стать ГРБС, чтобы получить право планировать расходы. Это означает, что СПбГУ планирует себе расходы, как он считает нужным, обосновывает их и представляет – куда? Тоже вопрос непростой. Нормальные ГРБС представляют в Минфин, который составляет сводную картину. Мы находимся в ведении Правительства РФ. Но на самом деле у нас работа с плановыми расходами ведется Минфином – для СПбГУ создан специальный отдел, который курирует только 2 наших Университета. Первое – планирование. Второе – распределение по подведомственным распорядителям и получателям. Кто эти получатели. Казенные учреждения. Распорядитель – это промежуточная управленческая структура. РБС есть далеко не у каждого ГРБС. Типичный пример – Минобороны, под которым есть еще Управления по военным округам (РБС), а ниже у них есть получатели (КУ) – воинские части. Если взять Минобрнауки, у него нет РБС – сразу подведомственные ему КУ – те образовательные учреждения, которые существуют в форме казенных. У всех остальных министерств, агентств и служб КУ, которые относятся к их ведению, получают от ГРБС ту часть бюджетных ассигнований и ЛБО, которая им распределяется. А кто распределяет деньги, тот заказывает музыку – назначает условия использования, и за этим неизбежно возникает право контролировать эффективность, целевое использование бюджетных средств. Если мы посмотрим на ст.158 БК, то контрольные полномочия там не раскрываются, они выделены в отдельную ст.161-2, это новая статья, в теме контрольных полномочий мы тоже будем об этом говорить. Планирование, распределение, третье важное – формирование перечня подведомственных распорядителей и получателей. Каждый ГРБС издает приказ о перечне подведомственных ему получателей. Таким образом, у нас все КУ распределены по ГРБС, бесхозных нет. Каждое КУ привязано только к одному ГРБС и получает деньги только от него. Этого требует принцип подведомственности расходов. Формирование перечня – важнейшая прерогатива. Если посмотреть на этот вопрос с т.з. гражданского законодательства, то это означает, что ГРБС осуществляет функции учредителя. Важнейшее полномочие – определение порядка утверждения бюджетных смет подведомственных КУ и формирование гос/мун задания. ГРБС – фигура, которая отвечает за то, чтобы все те задачи и функции, которые осуществляет публичный субъект, были профинансированы. Финансовые ресурсы д.б. доведены через бюджетные ассигнования и ЛБО до конечных получателей – КУ. В п.3 ст.158 мы видим еще одну роль ГРБС – его участие в субсидиарной ответственности. Пункт 3 указывает на два основания, по которым ГРБС выступает в суде ответчиком от имени публично-правового образования. Именно в адрес ГРБС выносится решение взыскать с РФ или иного публично-правового образования взыскать какую-то сумму в пользу третьих лиц. Эти третьи лица возникают по двум основаниям: 1. Статья 15 ГК – возмещение вреда. Если действиями должностных лиц или органов причинен вред здоровью гражданина, возмещение этого вреда должно быть адресовано РФ в лице органа-причинителя вреда, который как ГРБС должен обеспечить возмещение вреда в финансовом смысле. Для этого в его распоряжении есть финансовые ресурсы, которые он имеет право распределить на эти цели. Если мы посмотрим на ст.1071 ГК, она говорит, что если иски о взыскании предъявляются к РФ или иному публично-правовому образованию, то ответчиком выступает по общему правилу финансовый орган. Если иное не установлено в порядке ст.125 ГК, и как раз там установлено правило ст.158 БК. Ст.125: надлежащим образом м.б. дано поручение представления интересов органам, организациям, физлицам. В нашем случае это как раз реализация ст.125 ГК – БК в ст.158 устанавливает специальное правило, поэтому оно применяется, тогда как в ст.1071 ГК финансовые органы – общее правило. Естественно, суды это знают, было специальное ППВАС №23 «О порядке определения ответчиков», но в ситуации, когда суд не может определить надлежащего ответчика и не может применить специальную норму, применяет общую норму – ответчиком признается финансовый орган, который уже сам, будучи представителем этого публичного субъекта, либо сам говорит о надлежащем ответчике, либо принимает на себя последствия принятого решения. 2. Денежное обязательство подведомственных КУ. Когда КУ не может исполнить свои денежные обязательства в силу недостаточности ЛБО, а за ЛБО отвечает ГРБС, поэтому он и несет субсидиарную ответственность. Раз он распределил ненадлежащим образом – не хватило, значит, он должен обеспечить исполнение денежного обязательства КУ. Либо если он распределил, как положено, но КУ ненадлежащим образом осуществило свою деятельность, все равно публичный субъект остается ответственным. Субсидиарная ответственность наступает, а дальнейшие разбирательства между ГРБС и КУ осуществляются в отдельных процедурах, и то третье лицо, которое оказалось потерпевшим, никакого отношения к этому не должно иметь. Поэтому это совершенно логичные два основания, когда возникает субсидиарная ответственность. В БК есть специальная глава, которая посвящена порядку исполнения судебных актов. И, да, почему опять бюджетные учреждения? Потому что в конце 2013 г. были внесены изменения в ст.120 ГК и законодатель, отказавшись от субсидиарной ответственности по долгам БУ вдруг вернул частично субсидиарную ответственность. Эта норма еще новая и она пока никак в БК не отражена, но из ГК субсидиарная ответственность вернулась в отношении определенной части обязательств БУ, поэтому можно говорить, что она есть по долгам КУ и БУ в части, предусмотренной ст.120 ГК. Вернулась СО для БУ в части обязательств перед физлицами. Идея понятна – защитить физлицо. Но норма не может работать местами: тут работает, тут нет. Поэтому, очевидно, в БК изменения еще д.б. внесены. Запомнить: государство отказалось от ответственности по долгам БУ (за искл. ст.120 ГК). Ранее в ГК была СО по денежным обязательствам КУ, а в отношении БУ и АУ от ответственности публичный субъект отказался в 2010 г. БУ и АУ в хозяйственном обороте теперь действуют совершенно самостоятельно, не имея никакой защиты в лице публичного субъекта. Что такое БУ? Это учреждение, которое получает субсидию из бюджета, зарабатывает на платных услугах и несет полную ответственность своим имуществом. При этом его особо ценное имущество забронировано от взыскания путем составления перечней, на которые взыскание не производится. Отказ от СО в части БУ и АУ с 2010 г., а КУ как были, так и остаются, и вдруг теперь в части БУ СО вернулась, но только для защиты физлиц. Гражданский оборот с его проблемами совершенно не волнует законодателя. БУ наделает долгов, а отвечать – чем оно будет отвечать? Если оно не может заплатить по своим контрактам, значит, у него денег нет, на имущество обратить взыскание нельзя. Обанкротить его нельзя. Круг замкнулся. Распорядители бюджетных средств Распорядитель – фигура, которая предусмотрена в п.2 ст.158 БК. Этот участник бюджетного процесса наделен некоторыми полномочиями, характерными для ГРБС, но не всеми. Распорядитель не имеет права: не формирует перечень (это делает ГРБС), не имеет никакого отношения к бюджетной росписи, к гос/мун заданию и к реестру расходных обязательств. Осуществляет он главным образом то, что ему передано от ГРБС: распределяет бюджетные ассигнования и ЛБО по подведомственным ему КУ, т.е. осуществляет функцию управления на своем среднем уровне. У некоторых ГРБС нет подведомственных им получателей. Например, КС. Целый ряд функций он осуществлять не может – нет никаких возможностей что-либо разделить, потому что он один. Он в этой части совмещает статус получателя и ГРБС, но имеет право планировать свои расходы – это важно. Статус ГРБС он сохраняет, но целый ряд полномочий реализовать не может, т.к. нет подведомственных получателей. Эти особенности также могут проявляться у тех учреждений, которые получили статус ГРБС. В частности, в СПбГУ тоже нет подведомственных КУ, хотя право на создание учреждений из закона о двух Университетах вытекает, но право не реализуется, потому что гражданское законодательство не создает необходимой структуры. Поэтому в этой части и те учреждения, которые являются ГРБС, осуществляют не все полномочия, а только те, которые они реально могут осуществить. Администратор доходов Администратор доходов – прямо противоположная роль участника бюджетного процесса по аккумулированию денежных средств в бюджет. ГРБС тратит, АД собирает, дополняет бюджет. Но при всем этом это одни и те же лица – министерства, агентства, службы и организации. Отличие перечня АДов – включен Центральный банк. ЦБ – ГАД, но не ГРБС, т.к. не финансируется из бюджета, работает на условиях самофинансирования. Но он АД – часть прибыли ЦБ признается доходом федерального бюджета, ст.51 БК – неналоговый доход. Эта часть прибыли, изымаемая в бюджет, администрируется ЦБ. Что касается органов, они на всех уровнях одновременно (Г)АД и ГРБС. Поэтому у органов власти возникает такой двойной статус. Особенности администраторов. Если в распределении средств главной фигурой является ГРБС, то в администрировании доходов главной фигурой является АД, ГАД же – вторичная фигура. Но, как правило, ГАД – одновременно АД. Например, ФНС – ГАД, но реальным АД выступает та инспекция, тот налоговый орган, на учете в котором состоит налогоплательщик. Главные полномочия АД – контроль за своевременностью и полнотой уплаты доходов в бюджет, а это может сделать только тот, кто состоит в непосредственной связи с плательщиком: кто ведет их учет, контролирует своевременность и полноту уплаты и ведет учет недоимок. Поэтому первая функция - контроль за своевременностью и полнотой уплаты, вторая – взыскание сумм недоимок, третья (самая важная) – возврат, зачет или уточнение платежа. Это все властные функции АД. Если на федеральный уровень вернуться, то все без исключения ведомства (вернее, там есть исключения, но ладно), практически все федеральные министерства, агентства, службы признаются АД и за ними закрепляются администрируемые доходы. Если откроем закон о федеральном бюджете на 2015 г., увидим там перечень ФОИВ, включая ФСБ, ФТС, Минфин и т.д. Это ГАД, за которыми закреплены в законе перечни администрируемых ими доходов. Поэтому ФНС главный, но не единственный АД. Полномочия у всех совершенно одинаковые и определяются они ст.166.1 и ст.218 БК, к которой мы вернемся в теме «Исполнение бюджетов». АД один для всех уровней и неважно, какой это орган. Еще раз - контроль за полнотой и своевременностью, взыскание задолженностей, возврат излишне уплаченных, зачет или уточнение платежа. Это важнейшие полномочия. Если говорить о взыскании, то оно возможно в судебном либо внесудебном порядке, но общий порядок – судебный, а правом на внесудебное взыскание (бесспорное) наделены ФНС и ФТС. Внесудебный порядок взыскания это исключение, потому что это нарушение ст.35 Конституции, которая гарантирует защиту права собственности и взыскание допускает только в судебном порядке, но в части обязательных платежей допускается внесудебный порядок. Была проверка КС, он сказал, что это допустимо, поскольку обязательные платежи принадлежат публичному образованию, поэтому бесспорный порядок допустим с правом последующего обжалования и т.д. Поэтому если мы говорим о неналоговых платежах, которые администрирует, например, Росимущество, которое администрирует арендные платежи, подлежащие зачислению в бюджет, то если образуется задолженность по этим платежам, взыскание будет в судебном порядке, т.к. Росимущество не относится к органам, наделенным правом бесспорного взыскания. Отсюда вытекает очень важный практический вывод: если обнаруживается ситуация излишне уплаченного платежа в бюджет, обращаться за возвратом, зачетом или уточнением надо именно к соответствующему администратору. Он принимает решение, а исполнять это решение, если речь идет о возврате, например, будет Федеральное казначейство, это уже другая процедура перечисления средств лицу, которое имеет право на их получение. Решение принимает именно администратор в силу того, что в его распоряжении имеется информация о том, кто является плательщиком, какой объем платежа он обязан внести, и может принять решение о возврате, об отказе в возврате или о частичном возврате. Налоговый орган решает вопрос о возврате не просто – только на том основании, что есть излишне уплаченная сумма – он проверяет всю ситуацию. Если налогоплательщик переплатил в бюджет налог на имущество и пошел за возвратом, налоговый орган вернет, но при этом проверит, нет ли у него недоимки по другим налогам. Если есть, вернет только остаток после погашения всех недоимок. Эти правила предусмотрены в ст.78,79 НК, это очень непростые процедуры, они вторгаются в имущественную сферу. КС проверил, сказал, что допускается такая процедура возврата. Что такое – налогоплательщик излишне уплатил налог в бюджет? В бюджет попала сумма, которая бюджету не принадлежит, на которую он не имеет никаких прав. Должен вернуть. По ГП это неосновательное обогащение – возврат и проценты по ст.395 ГК. Но это в ГПО. У нас публичные отношения, поэтому возврат предусматривается, но по правилам НК, в т.ч. возможность принудительного изъятия недоимки по другим налогам. Проценты за удержание чужого имущества тоже предусмотрены в НК, они тоже равны 1/365 (? проверить) ставки рефинансирования ЦБ, но не во всех случаях, а только когда со стороны публичного субъекта есть нарушение права и оно как раз определяется НК. Если переплата произошла, но в течение месяца с момента подачи заявления средства возвращены, то никаких % на эту сумму не начисляется. По истечении месяца возникает неосновательное обогащение в гражданско-правовом смысле, начисляются %. Вопрос о природе излишне уплаченного платежа в бюджет постоянно обсуждается, но тема не закрывается, т.к. цивилисты настойчиво говорят о том, что излишне уплаченный платеж в бюджет, не принадлежащий по праву публичному субъекту, имеет гражданско-правовую природу и должен решаться по правилам ГК. Но наличие публичного регулирования в налоговых отношениях на практике приводит к обратному выводу. КС сказал, что это соответствует Конституции. Правом на администрирование всех налоговых доходов всех уровней бюджетной системы наделена исключительно ФНС. И тут мы сталкиваемся с тем, что у нас АД – участник бюджетного процесса, если мы опустимся на уровень МСУ или субъекта РФ, то у нас получается, что администрировать налоговые поступления в бюджет субъекта будет орган федерального уровня – ФНС. Никаких отношений с субъектом или МО эта система органов не имеет. Получается, что у нас орган, не относящийся к этому уровню власти, вторгается в бюджетный процесс. Это создает проблему ст.31 БК (принцип самостоятельности бюджетов), которая фиксирует положения о том, что бюджетный процесс осуществляется соответствующими органами, т.е. органами, которые относятся к этому уровню власти. Это – очевидные вещи, фискальный суверенитет, но в отношении ФНС действует другое правило: федеральные налоговые органы администрируют все налоговые доходы. Насколько это правильно? Если пытаться доказать, что это неправомерно, тогда мы придем к тому, что во всех субъектах и МО д.б. созданы свои налоговые органы. Это еще не так страшно, а страшно то, что если они все будут наделены правом бесспорного взыскания, это приведет к полной катастрофе. Если посмотрим на СПб, у нас 111 МО – 111 налоговых органов, каждый из которых будет администрировать только на своей территории. Бизнес станет невозможным. Когда решался вопрос об администрировании доходов в 1993 г., субъекты и МО очень активно пытались добиться права самостоятельного администрирования налоговых доходов, и даже был принят закон «О финансовых основах местного самоуправления», в котором было предусмотрено создание собственных налоговых органов. Но этот закон никогда не был реализован в этой части, и система налоговых органов всегда была централизованной – исключительно федеральной. К ст.166.1, которая закрепляет такое администрирование, есть еще Постановление Правительства № 995, которое устанавливает порядок взаимодействия налоговых органов с финансовыми органами соответствующего уровня. Почему в этом есть необходимость? Потому что возникает вопрос: налоговая инспекция на территории какого-то района Ленобласти администрирует федеральные, региональные и местные налоги, но какие у нее будут приоритеты? В первую очередь, администрировать федеральные. Это нормальная система управления, т.к. уровень подчинения является определяющим. Поэтому для того, чтобы защитить интересы субъектов и МО, принято Постановление № 995, в котором ряд правил, важнейшее - правило об информационном обмене. На практике с достаточной регулярностью (раз в день) налоговая предоставляет информацию о доходах, поступивших в бюджет. Таким образом, органы МСУ или субъекта имеют оперативную информацию об объемах поступающих в бюджет налогов, это очень важно. С более редкой регулярностью налоговая предоставляет информацию об объемах задолженностей, штрафных санкций. Информационный обмен налажен, и говорить о том, что происходит нарушение конституционных прав, гарантированных субъектам и МО, я бы сейчас не стала. Практика в этой части споров и проблем не зафиксировала. Зато есть проблема, которая имеет несколько вариаций, и те из них, которые прошли судебную практику, показывают, что это совершенно неразрешимые вещи. Речь идет о том, что налоговые органы принимают решение о возврате излишне уплаченных налогов в местные бюджеты и бюджеты субъектов. Дело: Калининградская область, г. Светлогорск – на территории этого городского поселения располагался крупный комбинат-налогоплательщик. Он заплатил земельный налог в местный бюджет г. Светлогорска, а практически через 3 года подал уточненную декларацию и написал заявление о возврате излишне уплаченного земельного налога 3 года назад, т.е. те финансовые года закрылись. Налоговая принимает решение о возврате этого излишне уплаченного налога из бюджета Светлогорска, и бюджет обнуляется – все ушло на возврат. При этом администрация Светлогорска не согласна с тем, что налог был излишне уплачен. Налоговая при принятии решения ни с кем его не согласовывала, она не обязана. Потом в судебном порядке было признано, что налоговая ошиблась и возврат был сделан неправомерно. И что дальше? Ситуация такова, что решением налогового органа местному бюджету причинен реальный ущерб. Как защититься МО? Светлогорцы пошли в СОЮ, их сразу отправили в АС, там их тоже сначала послали, т.к. спор между МО и налоговым органом по вопросу уплаты налогов. А при чем тут МО? Оно – не участник налоговых отношений. В итоге дело взял ВАС и вынес решение: иск МО Светлогорска удовлетворить. Никаких обоснований не было, т.к. нет никаких норм, чтобы решить дело в пользу МО. При этом все признавали, что реально это решение было неправильным с т.з. того, что не было оснований к возврату этой суммы. В вопросе компенсации ущерба никаких способов решения нет до сих пор. Поэтому, с одной стороны, налоговые органы осуществляют администрирование – действуют в пределах БК. Пока КС не сказал, что это противоречит Конституции, т.е. нет ничего угрожающего, но если совершается ошибка со стороны налоговых органов, то для ее исправления никаких способов не существует. Теперь и ВАС нет, поэтому никаких перспектив у пострадавших просто нет. И, заметьте, такие ошибки реально могут быть. Сложные дела, разные подходы. Но если налоговая потом передумала, она тоже не может это исправить, это ситуации очень непростые. Еще одно тупиковое дело: плательщик вместо Смольнинского округа заплатил по ошибке в другой округ. Смольнинский, который не получил, пошел искать правды. Плательщик исчез в неизвестном направлении. МО ничего сделать не может, т.к. оно нигде не участвует в этих отношениях – ни с казначейством, ни с налоговым органом, ни с плательщиком, которого нет, ни с МО, которое получило и не возвращает. Никаких способов решения этих ситуаций не существует. Отсутствие этого регулирования – нарушение конституционной гарантии местного самоуправления, в отношении субъектов тоже вопрос стоит и не решается. Такая система администрирования налоговыми органами всех налогов, как у нас, это не единственная возможная система. Есть другие, у нас жесткая вертикальная система и надо с ней работать. Главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицитов бюджетов Это все те же органы публичной власти, единственное, что их меньше. На федеральном уровне это Минфин, Минэкономразвития, Министерство промышленности и торговли. Это органы, уполномоченные Правительством на осуществление заимствований, и они отвечают за эту часть администрирования ИФДБ (доход и расход относятся к одному органу). Больше говорить о них не будем, они побочные, но нужно понимать, что у отдельно взятого, например, Минэкономразвития на сегодняшний день существует несколько статусов: ГРБС, ГАД, ГАИФДБ. В разных ситуациях реализует разные статусы. Эти обозначение – ГРБС или ГАД – фигурируют только в бюджетном законодательстве, в других актах эти термины не применяются, только наименование органа. Поэтому нужно всегда, столкнувшись с такого рода полномочием, связанным с администрированием доходов или с распределением денежных средств из бюджета, определять, какой статус при этом реализуется, и применять соответствующие нормы БК. На сегодняшний день это актуально, т.к. идет активное субсидирование, а распределение субсидий относится к статусу ГРБС. Лекция 5. Шевелева. 27.03.2015 |