Лекция Килинкарова Е. В. 11. 09. 2014
 Скачать 0.5 Mb.
|
|
Часть 3: Объем бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период в размере не менее суммы установленного настоящей статьей базового объема бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда, скорректированного с учетом прогнозируемого объема доходов федерального бюджета от (определенных видов доходов). То есть вот с точки зрения юридической конструкции Вам кажется, что это одно и то же, что было в статье 17 до 2008 года? Из зала: другая точка зрения, не одно и то же. В статье установлена определенная минимальная сумма, ниже которой ДФ не может содержать. Следовательно, если объемов средств, полученных из определенных источников доходов, не хватает, то ДФ будут наполняться из других источников, которые не связаны вот с теми определенными источниками доходов, поэтому мы не можем говорить, что это целевой БФ. Но некая схожесть есть, потому что часть доходов будут именно целевыми. Килинкарова: то есть в БК напрямую не говорится, что БФ формируется именно за счет целевых поступлений доходов таких-то – и дальше перечень доходов. Такая конструкция не используется. Фонды формируются в определенном размере, а этот размер привязывается к прогнозируемому объему поступлений от определенных доходов. Поэтому, на мой субъективный взгляд, законодатель здесь немного хитрит, потому что данная юридическая формулировка нормы не позволяет нам говорить о том, что соотв-щие фонды формируются за счет соотв-щих доходов. То есть, как правильно сказала Ваша коллега, если вдруг не совпадет объем прогнозируемых поступлений и фактический объем поступлений в сторону меньшего, то все равно это фонд будет формироваться в установленном размере. Но вместе с тем, изначально заложена такая идея, что объемы фондов формируются таким образом, чтобы было соответствие между тем, сколько должно поступить от определенных доходов и тем, какого размера этот фонд. Поэтому все равно происходит обезличивание, и данный фонд не является исключением из рассматриваемого нами принципа. Но та экономическая идея, которая здесь заложена, очень сильно близка к целевому БФ в том смысле, как это понималось в ст.17 до января 2008 года. Поэтому здесь есть некое расхождение между юридической конструкцией и той идеей, которая заложена. Поэтому соответствующий принцип далеко не так прост (даже когда мы будем анализировать соответствие остальных норм БК данному принципу). Следующий принцип – ст 34 принцип эффективности использования бюджетных средств. Обратите внимание, что это один из принципов, отредактированных изменениями 2013 года. Новым стало то, что законодатель ввел понятие экономности и результативности. Получается, что эффективность использования бюджетных средств предполагает либо экономность, либо результативность. Если обратиться к буквальному тексту БК, данный принцип предполагает, что при составлении и исполнении бюджетов участники БП должны исходить из необходимости достижения заданных результатов либо с использованием наименьшего объема средств (экономность), либо должны исходить из достижения наилучшего результата с использованием определенного объема бюджетных средств (результативность). Таким образом, экономность и результативность являются основными показателями эффективности использования бюджетных средств. Само содержание этого принципа не претерпело существенных изменений в 2013 году, были лишь сделаны уточнения по поводу экономности и результативности. Определять, из чего исходить: экономности или результативности, нужно по ситуации, смотря какие поставлены задачи перед субъектом, в каких условиях он оказался. Принцип прозрачности (открытости) – статья 36 БК РФ. Данный принцип предполагает: обязательное опубликование бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту предоставления информации о ходе исполнения бюджета, доступность иных сведений о бюджетах, обязательная открытость проектов бюджетов, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджета, стабильность, или преемственность, бюджетной классификации, а также обеспечения сопоставимости показателей бюджета. Таким образом, мы с вами видим, что принцип прозрачности пронизывает все стадии бюджетного процесса: начиная от подготовки бюджета и заканчиваю опубликованием отчета об исполнении соотв бюджета. На каждой стадии есть свои проявления этого принципа. Основная идея: соотв информация дб открыта, прозрачна как для лиц, находящихся за рамками этого БП (ЮЛ, ФЛ и т.д.), так и для непосредственных участников БП. В рамках принципа прозрачности установлено правило о том, что секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета. Важным элементом этого принципа в современных условиях также становится правило о едином портале БС РФ. Он размещен в сети Интернет по адресу budget.gov.ru . Принцип достоверности бюджета – ст.37 БК РФ. Предполагает: 1) надежность показателей прогноза соц-эк развития соотв территории (используется при разработке бюджета) 2) реалистичность расчетов расходов/доходов бюджета Далее пойдут «особенно интересные принципы». Принцип подведомственности расходов бюджетов Появился в кодексе в начале января 2008 года. И он стал относительно новым принципом, по сути, ранее не имел аналога, нигде закреплен не был, стал новеллой. На какие же ситуации рассчитан данный принцип, какие цели преследовал законодатель, вводя данное регулирование? Как мы с вами говорили, в исполнении по расходам у нас есть три основных участника БП (главный распорядитель, распорядитель и получатель бюдж ср-в). Соответственно, денежные средства должны каким-то образом дойти до получателя. В реальной жизни зачастую складывались ситуации, когда одно учреждение, являющееся получателем, оказывалось в ведении нескольких распорядителей либо гл. распорядителей. Хорошо, когда находясь в ведении нескольких органов власти, учреждение получает ср-ва от нескольких сразу, но ведь может не получить и не от одного, так как каждый будет перекладывать ответственность на другого (крайнего не найти). Чтобы создать стройную систему взаимоотношений между распорядителями (Р), гл. распорядителями (ГР) и получателями (П) и был введен данный принцип подведомственности расходов бюджетов. Что он предполагает? Условно можно выделить три основные составляющие: - ГР и Р бюдж.ср-в вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только тем Р и П, которые включены в перечень подведомственных им Р и П бюдж. ср-в. - П, в свою очередь, вправе получать бюдж.ассиг. и лимиты БО только у того ГР или Р, в ведении которого они находятся. - Р и П мб включены в перечень подведомственных Р и П только одного главного распорядителя бюдж.ср-в. *ЗДЕСЬ СХЕМА (ничего особенного + сама говорит, что это все есть в БК) Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (тоже тесно связан с взаимодействием ГР, Р и П бюдж.ср-в) Статья 38. Данная статья гласит, что БА и ЛБО доводятся до конкретных получателей ден.ср-в с указанием цели их использования. В свою очерердь, нецелевое использование бюджетных ср-в является нарушением бюдж.зак-ва, за него предусмотрены меры принуждения в БК, возможно привлечение и к иным видам отв-сти. Последний принцип (о нем уже очень много говорили) – единства кассы (ст.28.2). Он, так же как принцип подведомственности расходов, появился в БК РФ в составе принципов в январе 20008, однако до этого он все-таки присутствовал в БК и был предусмотрен в статье 216. Этот принцип предполагает наличие у каждого бюджета своего единого счета бюджета. И зачисление всех кассовых зачислений, осуществление всех кассовых выплат осуществляется с единого счета бюджета. То есть все доходы зачисляются на этот единый счет, и расходование осуществляется только путем выплат с соответствующего счета. Исключения, которые допускает БК: в отношении операций, которые осущ-ся за пределами территории соотв-го ППО; операции, осуществляемые в соответствии с валютным законд-вом. Во всех иных случаях – только с ед. счета соотв бюджета. Отметим, что речь не идет о наличии единственного и неповторимого единого счета всех бюджетов. Просто у каждого ППО дб свой единый счет бюджета (хотя в будущем в рамках реформирования бюдж. законд-ва планируют и создание единого счета всех бюджетов). Единых счетов бюджетов столько, сколько бюджетов в стране. Где открывается единый счет бюджета? Это банковский счет, который открывается в учреждениях ЦБ. Полномочием на открытие соотв счета наделяется ФК (уже давно пришло и всем открыло). Пользоваться услугами других кредитных организаций можно только в исключительных случаях, когда, например, на территории нет учреждения ЦБ либо имеется невозможность выполнения соотв-щих функций теми учреждениями ЦБ, которые находятся на соотв территории. Банковский счет у каждого бюджета один в силу данного принципа. К элементам БС в том числе относятся бюджеты ГВФ, и это нужно учитывать, говоря о принципах БС. Вместе с тем, нужно понимать, что бюджеты ГВФ отличает определенное своеобразие, обусловленное в том числе тем, что за каждым отдельно взятым бюджетом ГВФ не стоит отдельное самостоятельное ППО (их бюджеты используются для исполнения расходных обязательств федерации и субъектов федерации относительно мед. страхов.) Поэтому, разумеется, не все принципы применимы к бюджетам ГВФ в полном объеме. Вообще не применим – принцип равенства прав субъектов и МО. Подробнее об особенностях – учебник и монография Ногиной. Лекция 8. Килинкарова Е.В. 26.09.2014 Правовое регулирование доходов и расходов бюджетов. Бюджетная классификация: понятие и структура. Понятие бюджетной классификации содержится в статье 18 БК РФ: это группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, которая используется для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, а также обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов БС РФ. Помимо регулирования в БК применительно к бюджетной классификации также значение имеют и подзаконные акты. В частности, Приказ Минфина 2011 года №185, Приказ Минфина от 25 декабря 2012 года №171(применительно к бюджету 2013 года). Как следует из определения, основное назначением бюджетной классификации – инструментальное. Посредством стандартизации операций со средствами бюджета обеспечивается единообразное понимание соответствующих операций всеми участниками БП. Результатом применения бюдж.классификации к соотв-щим операциям, осуществляемым со средствами бюджета, является присвоение соответствующей операции кода бюджетной классификации (КБК). КБК – это цифры. Определенное количество цифр, каждая из которых имеет определенную смысловую нагрузку. Именно благодаря тому, что каждой операции присваивается соотв-щий код (определенная последовательность чисел), мы и достигаем цели – понятное, общее, единообразное отражение операций во всех бюджетах в числовом выражении, то есть сразу понятно, о какой операции идет речь. У каждой цифры – свое значение. Для того чтобы понять это значение, нам нужно вернуться к вопросу о составе бюджетной классификации. По ст.19 БК выделяются отдельно классификация доходов бюджетов, классификация расходов бюджетов, классификация ИФДБ и классификация операций ППО (классификация операций сектора гос управления). Как мы уже говорили, исполнение бюджетов осуществляется по доходам, расходам и ИФДБ. Поэтому каждая операция с бюджетными средствами подлежит определению в зависимости от своей сущности, то есть в соответствии с одной из трех первых классификаций (доходов, расходов либо источников ФДБ). Классификация операций сектора гос управления (ГУ) имеет универсальный характер и применяется ко всем операциям: как приходным, так и расходным. Мы сказали, что результатом применения классификации является присвоение кода. Когда речь идет об определенной доходной операции, то будет присвоен такой операции код классификации доходов бюджетов. Код классификации отражает следующие показатели: Первое - это код Главного Администратора доходов бюджета (как мы уже говорили, это тот главный участник БП, который имеет отношение к администрированию доходов) Также в классификацию включаются код вида доходов, код подвида доходов и код классификации операции сектора ГУ, относящихся к доходам бюджета. Те операции, которые связаны с осуществлением расходов, им присваивается код классификации расходов, в структуре которого так же на первом месте код ГРБС (участник БП, отвечающий за исполнение бюджета по расходам), далее код раздела, подраздела целевой статьи и вида расходов; завершает соответствующий код - код классификации операций сектора ГУ, относящихся к расходам бюджетов. Последний вид операций, которые осуществляются в рамках исполнения бюджетов – это операции с источниками ФДБ. Код классификации ИФДБ содержит сначала ту часть кода, которая относится к ГА ИФДБ, далее код группы, подгруппы статьи и видов ИФДБ. Завершает, как и в первых двух случаях, код классификации операций сектора ГУ, относящихся к ИФДБ. То есть мы видим, что структура кодов всех операций примерно одинакова (независимо, доходы, расходы или ИФДБ). Теперь вы понимаете, что КБК, когда в платежных документах указывается, имеет большое смысловое назначение. КБК определенным образом унифицирована в БК РФ. Минфину предоставлена возможность более детально ее расписывать. Классификация едина для всех уровней бюджетной системы. Правовое регулирование доходов. Понятие доходов бюджета определено в ст 6 БК. В качестве доходов признаются поступающие в бюджет денежные ср-ва, за исключением тех д.с., которые поступают в бюджет, НО явл-ся источниками ФДБ. Таким образом, несмотря на то, что ИФДБ тоже поступают бюджет, доходами они не признаются, для них предусмотрен другой правовой режим. Ключевым признаком для дохода является поступление денежных ср-в в бюджет. На пути на единый счет соотв бюджета денежные ср-ва будут проходить следующий путь: сначала они будут зачислены на счета ФК (распределительные счета ФК, которые открываются в ЦБ). После того, как поступили на единый счет, который еще сравнивают с таблом общим, куда все деньги сваливаются, подлежащие зачислению в бюджетную систему, после этого органы ФК осуществляют учет доходов, которые поступили на соотв счет и распределяют их между бюджетами. Распределение с учетом КБК. После осуществления учетной деятельности, производится перечисление на единые счета бюджетов, которые так же открыты в ЦБ. Для того чтобы быть признанным именно доходом, недостаточно поступить на счет органов ФК, ден. ср-ва должны поступить в соотв бюджет. Поэтому в соотв со ст 40 ден.ср-ва считаются поступившими в доходы соотв бюджета только с момента их зачисления на единый счет соотв бюджета. Не существуют абстрактные доходы, поэтому о доходе говорим только тогда, когда ср-ва поступили на единый счет соотв бюджета. В то же самое время есть момент, когда деньги уже поступили на счет казначейства, но еще не дошли до бюджета. В законодательстве очень часто к этой ситуации говорится о поступлении средств в Бюджетную Систему. То есть законодатель разграничивает поступление средств в БС и поступление соответствующих д.с. в доход. БК регулирует правоотношения с того момента, как д.с. поступили на распределительный счет казначейства (в БС). Классификация доходов. Можно предложить как минимум 3. В соответствии с первой классификацией критерием явл-ся то, к какому бюджету БС относится соотв доход. Можно осуществить на основании положений БК, в частности: доходы федерального бюджета (гл.7), доходы бюджетов субъектов (гл.8), доходы местных бюджетов (гл.9) и доходы бюджетов ГВФ (ст.146). Поэтому если вас интересует, к доходам какого бюджета относятся те или иные поступления, вы должны найти вот эти главы БК и искать в соотв статьях интересующий доход. Вторая классификация, которая предложена законодателем – это деление доходов на налоговые, неналоговые, а также безвозмездные поступления. С первой классификацией критерий понятен. А здесь все не так однозначно. Смотрим статью 41, высказываем мнение по поводу критерия. Для налоговых доходов, по сути, критерий формальный – поступления дб предусмотрены Налоговым законодательством (независимо от правовой природы, пеня и штраф – нет общей природы и т.п.). Неналоговые доходы и безвозмездные поступления – не выделяет нам законодатель критериев. Можно обратить внимание на то, что безвозмездные поступления у нас определяются закрытым способом, к ним относятся: МБТ и безвозмездные поступления от лиц, которые не имеют прямого отношения к БС (ЮЛ, иностр.организации, ФЛ и т.д). В свою очередь, перечень неналоговых доходов является открытым. Получается, все то, что не попадает в налоговые и безвозмездные поступления и прямо не перечислено в качестве неналоговых, все равно признано иным неналоговым доходом. В неналоговых сосредоточены и те, которые имеют гражданско-правовую природу, и те, которые получены в результате применения мер ответственности. Говорить об определенной однородности платежей, которые у нас предложены в рамках неналоговых платежей тоже достаточно сложно. Вопрос о критериях, которые используются, если вообще используются, при классификации доходов весьма не однозначен, и ответ на него сходу не дать. В УМК была предложена позиция: в основе соотв классификации м. лежать такие критерии, как: принудительность, обязательность и добровольность уплаты. Но тут не все так однозначно тоже. Те же МБТ: субвенции обязательно нужно выплатить, а субсидии – по собственному усмотрению и положению, НО есть обратные субсидии, которые обязательны к уплате. Или, например, налоги – они обязательны к уплате по законодательству, но в то же время, когда субъект самостоятельно этот налог уплачивает, мы имеем дело с добровольной уплатой (а не принудительной, например). В итоге, один и тот же платеж мб охарактеризован одновременно как обязательный, добровольный и принудительный. Так что единого критерия нет, это проблематично. Килинкарова считает, что законодатель и не имел в виду никакой строгой классификации по единому критерию. Например, для налоговых установлен формальный критерий. Если из налогового законодательства изымается определенный платеж, то он и теряет статус налогового в понимании БК (так было с таможенными платежами – в их сущности ничего не изменилось, но они были перемещены из НК в ТК. В связи с этим они утратили статус налоговых доходов). Неналоговые поступления - осуществляются внутри БС (МБТ в данном случае), а также те платежи из вне БС, которые уплачиваются соотв лицами добровольно. ТО есть к неналоговым относится все остальное. По поводу КБК есть официальные позиции по классификациям, там думать не надо. Вопрос классификации доходов спорный и неоднозначный. Статья 47 – понятие собственных доходов бюджета. Тут все доходы, кроме субвенций. Каковы сущностные черты собственных доходов в таком случае? Единственные средства, которые используются для осуществления переданных полномочий – это субвенции, соответственно, все остальные доходы, которые используются, они для исполнения собственных полномочий ППО. Помимо того определения, которое используется в статье 47, мы с вами можем определить СД как доходы бюджета, направляемые на исполнение собственных полномочий. НО не всегда в БК было такое понимание собственных доходов. До 2008: были собственные доходы и регулирующие доходы. Последние – это были преимущественно налоговые, которые закреплялись за соотв бюджетами на временной основе. А собственные – закреплялись на постоянной основе. Но потом стали вноситься изменения, в которых прямо называлось, какие доходы являются регулирующими. И чем же они тогда отличаются? Критерий перестал выдерживаться, от понятия регулирующих доходов отказались. А СД теперь понимаются другим образом. Поэтому в учебниках и комментариях часто встречаются ошибки по этому поводу. А теперь классификация не из БК, а доктринальная. Она основана на критерии характера отношений, на основании которых соотв суммы уплачиваются в бюджет (в нашем учебнике эта классификация). Все доходы делятся на: гражданско-правовые (сдача в аренду имущества, продажа и т.д.), бюджетные доходы (именно какие отношения в основе – МБТ сюда, например), административные доходы (те средства, которые поступают с связи с применением мер адм.отв.), налоговые доходы, поступающие в результате исполнения налоговой обязанности или платежи, которые нужно уплатить в результате неисполнения обязанности; уголовно-правовые (в результате реализации мер уголовной ответственности). Еще один дискуссионный вопрос – может ли быть арендная плата не в денежной форме? Ведь доходы от сдачи в аренду – это доходы бюджета, а доходы бюджета – это всегда денежные средства по БК. НО ведь БК регулирует бюджетные правоотношения, а здесь гр-пр. Если обратиться к ГК, то он не устанавливает для ППО ограничений по формам арендной платы, нет специальных оговорок. Возникает вопрос: с одной стороны есть ГК, не устанавливающий ограничений для ППО, и БК – с другой. Есть ли между ними противоречие? Что применять? Если ГК допускает иные формы оплаты, а ППО участвует в обороте наравне с другими субъектами, то у нас нет оснований отказать или запретить получать арендную плату в неденежной форме. Это гражданские отношения, регулируемы ГК. А БК эти отношения не регулирует. Он регулирует отношения по формированию доходов, и он их регулирует с того момента, как денежные средства поступают на распределительный счет казначейства. Все что происходит до этого БК не регулируется(в части формирования соответствующих доходов). Поэтому если поступающих денег нет, то и дохода в понимании БК нет, но это не означает, что не будет, например, прироста стоимости имущества, получения какой-то выгоды для ППО в результате исполнения обязанности контрагента по договору аренды (ремонт или реставрация, например). Вопрос о том, в какой форме будет получаться а/п решается в рамках гос политики по управлению имуществом, и в зависимости от того, какова эта политика, и должен совершаться выбор арендной платы (наиболее эффективное управленческое решение). На практике же в основном сдают в аренду с получением платы в денежной форме. |