Обзор. Министерство внутренних дел российской федерации договорноправовой департамент обзор практики
 Скачать 82.21 Kb.
|
|
Частью 2 статьи 27 Конституции Российской Федерации закреплено право каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации и право гражданина Российской Федерации беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию, Таким образом, правом на свободный выезд обладают как гражданин Российской Федерации, так и иностранный гражданин, лицо без гражданства, однако беспрепятственное возвращение (въезд) указанной конституционной нормой гарантируется исключительно гражданам Российской Федерации. Иностранцы и лица без гражданства при установленных федеральным законом условиях могут быть ограничены во въезде в Российскую Федерацию. Возможность такого ограничения предусмотрена частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В развитие приведенных конституционных положений Федеральным законом N 114-ФЗ установлено, что въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается в случае, если это необходимо в целях обеспечения обороноспособности или безопасности государства, либо общественного порядка, либо защиты здоровья населения (подпункт 1 части первой статьи 27). Задачи по обеспечению безопасности Российской Федерации решаются в пределах предоставленных полномочий федеральной службой безопасности, представляющей собой единую централизованную систему органов федеральной службы безопасности (статья 1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности"). В соответствии с положениями приведенного выше закона органы ФСБ России обязаны выявлять, предупреждать, пресекать не только разведывательную и иную деятельность специальных служб и организаций иностранных государств, но и действия отдельных лиц, направленные на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации, участвовать в соответствии с законодательством Российской Федерации в решении вопросов, касающихся въезда на территорию Российской Федерации и выезда за ее пределы иностранных граждан, а также режима пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации (пункты "б" и "р" статьи 12). Решением УФСБ России по Кемеровской области Х. в целях обеспечения безопасности государства не разрешен въезд в Российскую Федерацию до 2053 года. В ходе судебного разбирательства суд проверил обоснованность оспариваемого решения и, установив наличие данных об обстоятельствах, свидетельствующих о том, что деятельность заявителя угрожает безопасности Российской Федерации, пришел к выводам о правомерности данного решения и принятии его должностными лицами ФСБ России в соответствии с предоставленными полномочиями по защите национальной безопасности и с соблюдением требований закона. Верховным Судом Российской Федерации в удовлетворении апелляционной жалобы Х. отказано. (Определение от 28 июня 2019 г. N 82-АПА19-14С, аналогичная правовая позиция содержится в определении от 17 апреля 2019 г. N 84-АПА19-2С). 25. При принятии решения о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации помимо формальных оснований применения закона необходимо принимать во внимание обстоятельства, позволяющие надлежащим образом оценить соразмерность применения данной меры, в том числе длительность проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, законопослушное поведение. Гражданин Республики Узбекистан И. обратился в суд с административным иском к ГУ МВД России по Московской области о признании незаконным решения о запрете въезда на территорию Российской Федерации, об обязании исключить из списка лиц, въезд которым на территорию Российской Федерации запрещен. Решением суда первой инстанции иск И. был удовлетворен, так принятое решение является несоразмерным допущенным административным истцом правонарушениям, запрет въезда в Российскую Федерацию применен к И. без учета длительности его проживания на территории Российской Федерации, наличия прочных семейных связей и иных заслуживающих внимания обстоятельств. Однако судом апелляционной инстанции данное решение было отменено и принято новое решение об отказе в иске. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, проверив законность и обоснованность судебного акта, указала следующее. В силу положений подпункта 4 статьи 26 Федерального закона N 114-ФЗ въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть не разрешен в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства неоднократно (два и более раза) в течение трех лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, - в течение трех лет со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности. Решением УФМС России по Московской области от 26 июня 2015 года на основании подпункта 4 статьи 26 Федерального закона N 114-ФЗ административному истцу запрещен въезд на территорию Российской Федерации сроком на 3 года (до 17 января 2018 года) в связи с тем, что он в период своего пребывания на территории Российской Федерации был дважды привлечен к административной ответственности за совершение 4 и 17 января 2015 года правонарушений, предусмотренных статьей 20.20 КоАП. Однако доказательства привлечения И. к административной ответственности за совершение указанных административных правонарушений отсутствуют. Согласно имеющимся копиям постановлений по делам об административных правонарушениях 4 января 2015 года И. привлечен к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.6 КоАП, 17 января 2015 года - за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.16 КоАП (правонарушения в области дорожного движения). Следовательно, выводы суда апелляционной инстанции о законности и обоснованности решения УФМС России по Московской области от 26 июня 2015 года о неразрешении И. въезда в Российскую Федерацию не соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам, которые не получили надлежащей судебной оценки. Кроме того, в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод любое ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе, преследовать социально значимую, законную цель (обеспечение общественной безопасности, защиту морали, нравственности, прав и законных интересов других лиц), являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели). Несоблюдение одного из этих критериев представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в установленном законом порядке. Необходимость ограничения прав и свобод человека должна быть обоснована исходя из установленных фактических обстоятельств. Ограничение прав и свобод человека допускается лишь в том случае, если имеются относимые и достаточные основания для такого ограничения, а также если соблюдается баланс между законными интересами лица, права и свободы которого ограничиваются, и законными интересами иных лиц, государства, общества. Применение положений подпункта 4 статьи 26 Федерального закона N 114-ФЗ не предусматривает безусловный отказ в выдаче разрешения на въезд в Российскую Федерацию гражданину или лицу без гражданства в случае неоднократного (два и более раза) привлечения этих лиц к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, а лишь предусматривает возможность такого отказа. Суды, не ограничиваясь установлением лишь формальных оснований применения закона, должны исследовать и оценивать реальные обстоятельства, чтобы признать соответствующие решения в отношении иностранного гражданина необходимыми и соразмерными. В противном случае это может привести к избыточному ограничению прав и свобод иностранных граждан. Верховным Судом Российской Федерации дело направлено на новое апелляционное рассмотрение. (Определение от 20 июля 2017 г. N 4-КГ17-31). Справочно: в целях исключения принятия территориальными органами МВД России необоснованных решений о неразрешении иностранным гражданам въезда в Российскую Федерацию или решений, несоразмерных характеру и тяжести совершенных иностранными гражданами нарушений, ГУВМ МВД России в территориальные органы МВД России направлены рекомендации от 30 мая 2019 г. N 20/19941, в которых указывается о необходимости учета при принятии решения о неразрешении въезда в Российскую Федерации иностранного гражданина сведений о его личности, семейном положении, отношении к уплате налогов, наличии дохода и обеспеченности жильем, роде деятельности и профессии, наличии документов, дающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации и осуществление трудовой деятельности, обстоятельств, в связи с которыми были допущены нарушения, тяжести и неоднократности совершенных административных правонарушений, длительности и неоднократности нарушения сроков пребывания в Российской Федерации, иных заслуживающих внимания обстоятельств, в том числе гуманитарного характера. 26. Длительное проживание истца на территории Российской Федерации, установленное вступившим в законную силу судебным актом, послужившее основанием для признания за ним гражданства Российской Федерации и выдачи паспорта гражданина Российской Федерации, свидетельствует о реальном приобретении им гражданства Российской Федерации. Гражданин В. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными заключений ГУ МВД России по Волгоградской области от 2017 года, установившими, что В. не является гражданином Российской Федерации, а выданный ему в 2005 году паспорт гражданина Российской Федерации выдан в нарушение установленного порядка. Решением суда первой инстанции иск Х. был удовлетворен, одна судом апелляционной инстанции данное решение было отменено и принято новое решение об отказе в иске. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, проверив законность и обоснованность судебного акта, указала следующее. В соответствии с частью 1 статьи 6 Конституции Российской Федерации гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его (часть 3 статьи 6 Конституции Российской Федерации). В соответствии с пунктом "а" статьи 5 Закона о гражданстве гражданами Российской Федерации являются лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления в силу данного закона. В силу части 7 статьи 4 данного федерального закона наличие у лица гражданства Российской Федерации либо факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР определяется на основании законодательных актов Российской Федерации, РСФСР или СССР, международных договоров Российской Федерации, РСФСР или СССР, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства. Согласно статье 13 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г.N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации" гражданами Российской Федерации признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу данного Закона, если в течение одного года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации. Таким образом, фактическое положение всех лиц, постоянно проживающих в Российской Федерации по состоянию на 6 февраля 1992 года, не имеющих принадлежности к гражданству других государств, юридически влекло признание их гражданами Российской Федерации. Обстоятельством, исключающим такое признание, являлось наличие гражданства другого государства. Закон о гражданстве предусмотрел для граждан бывшего СССР возможность получить гражданство в упрощенном порядке при условии их регистрации по месту жительства на 1 июля 2002 года либо при наличии у них разрешения на временное проживание в Российской Федерации или вида на жительство, если они заявят об этом до 1 июля 2009 года. При отсутствии либо регистрации по месту жительства на 1 июля 2002 года, либо разрешения на временное проживание в Российской Федерации или вида на жительство российское гражданство не может быть приобретено вышеназванными лицами. Иного внесудебного порядка подтверждения факта постоянного проживания на территории Российской Федерации бывших граждан СССР действующим законодательством не предусмотрено. В целях защиты прав и законных интересов лиц, имеющих паспорт гражданина СССР, не принявших гражданства других государств и проживающих на территории Российской Федерации по состоянию на 6 февраля 1992 года, которые на основании Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации" могли быть признаны гражданами Российской Федерации, факт их постоянного проживания на территории Российской Федерации подлежит установлению в судебном порядке. Решением Нехаевского районного суда Волгоградской области от 11 мая 2004 года установлен факт проживания В. на территории Российской Федерации с 1991 года по день вынесения судебного решения. Нахождение В. на территории Российской Федерации более 11 лет подтверждает его постоянное проживание на территории Российской Федерации и не может расцениваться как проживание, носящее временный характер. По данным паспортно-визового управления полиции Республики Армения, нет сведений относительно гражданства В., а также получения им паспорта гражданина Республики Армения. На основании решения суда об установлении факта постоянного проживания В. на территории Российской Федерации по состоянию на 6 февраля 1992 года истцу был выдан паспорт гражданина Российской Федерации. При таких обстоятельствах выводы заключений служебных проверок ГУ МВД России по Волгоградской области от 2017 года о том, что В. не является гражданином Российской Федерации, а паспорт является выданным в нарушение установленного порядка, не основаны на законе. Верховным Судом Российской Федерации обжалуемые судебные акты отменены, принято новое решение об удовлетворении административного иска В. (Определение от 19 июля 2019 г. N 14-КА19-6). 27. Действия иностранного гражданина, создающие угрозу безопасности Российской Федерации или гражданам Российской Федерации, являются основанием для аннулирования выданного иностранному гражданину вида на жительство. Гражданин А. обратился с административным иском к МВД по Республике Саха (Якутия) о признании незаконным решения об аннулировании вида на жительство в Российской Федерации. Решением Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 9 апреля 2019 года в удовлетворении иска А. отказано. Проверив решение суда первой инстанции, Верховный Суд Российской Федерации указал следующее. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, положениями Закона о правовом положении иностранных граждан, Федерального закона N 114-ФЗ, частью 2 статьи 8 Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод других лиц, пунктом 3 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах и пунктом 3 статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1963 год), исходил из того, что и нормы международного права, и Конституция Российской Федерации признают допустимым и обоснованным право государства ограничивать некоторые права и свободы граждан, в том числе иностранных, если это предусмотрено законом и необходимо в интересах общественного порядка или обусловлено соображениями национальной безопасности; критерии допустимости принятия решения о запрете иностранному гражданину въезда на территорию государства, в демократическом обществе различны и зависят от обстоятельств конкретного дела; в допустимых пределах Российская Федерации вправе решать, создает ли проводимая определенным лицом деятельность, в сложившейся обстановке, угрозу её обороноспособности и безопасности. Судом установлено, что оспариваемое заключение не является произвольным, принято должностными лицами МВД по Республике Саха (Якутия) в соответствии с предоставленными им полномочиями по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, в том числе по вопросам принятия решений об аннулировании вида на жительство. Основанием для вынесения заключения послужило сообщение УФСБ России по Республике Саха (Якутия) в УВМ МВД по Республике Саха (Якутия) в отношении А. о несогласовании вопроса о выдаче вида на жительство в Российской Федерации на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 9 Закона о правовом положении иностранных граждан. Актуальность и достоверность имеющихся сведений в отношении заявителя, являющихся основанием для аннулирования ранее выданного вида на жительство в Российской Федерации, подтверждена представителем УФСБ России по Республике Саха (Якутия) в судебном заседании, в суд представлены материалы, содержащие основания для принятия решения об отказе в выдаче вида на жительство, из которых следует, что принятые ограничительные меры в отношении административного истца преследуют законную цель, являются соразмерными и не свидетельствуют о нарушении его прав. Верховным Судом Российской Федерации в удовлетворении апелляционной жалобы А. отказано. (Апелляционное определение от 19 июля 2019 г. N 74-АПА19-6С; аналогичная правовая позиция содержится в апелляционном определении от 28 июня 2019 г. N 45-АПА19-16С). 28. Лишение гражданства Российской Федерации и аннулирование паспорта Российской Федерации в случае, если подразделения миграции ранее в течение продолжительного периода времени подтверждали принадлежность истца к гражданству Российской Федерации посредством выдачи и замены паспортов гражданина Российской Федерации и постановки на воинский учет, является несоразмерным ограничением прав и свобод гражданина. Гражданка Н. обратилась в суд с административным исковым заявлением к ГУ МВД России по Московской области о признании незаконным заключения проверки обстоятельств, которым постановлено считать Н. не состоящей в гражданстве Российской Федерации и об аннулировании ей паспорта гражданина Российской Федерации. Решением суда первой инстанции иск Н. был удовлетворен, однако судом апелляционной инстанции данное решение было отменено и принято новое решение об отказе в иске. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, проверив законность и обоснованность судебного акта, указала следующее. |