Муниципальное право РФ. Муниципальное право

• Название: Муниципальное право
• Анкор: Муниципальное право РФ.doc
• Дата: 29.11.2017
• Размер: 0.88 Mb.
• Имя файла: Муниципальное право РФ.doc
• Тип: Документы; #10535
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 9 из 15

Понятие муниципальных прав и свобод как института местного самоуправления


Приступая к исследованию вопроса о муниципальных правах и свободах, следует учитывать, что низовой, муниципальный уровень правового положения личности является, пожалуй, наиболее богатым и, соответственно, наиболее сложным с точки зрения своего содержания, что соответствует общеметодологическим подходам к вопросу о соотношении общего, особенного и единичного как фи­лософских категорий.

Исходной фундаментальной категорией для анализа правового положения личности на любом уровне проявления (включая место жительства и принадлежность человека к местному сообществу) является, как известно, равный, единый для всех конституционный статус человека и гражданина РФ. Правовое же положение человека как члена местного сообщества, жителя определенного населенного пункта - это уже вопрос о совокупности прав и свобод, характеризующих специальный статус человека и гражданина как субъекта местного самоуправления.

Проблема муниципальных прав и свобод является относительно новой "для нашей правовой науки. После постановки во второй половине 80-х годов в последующем она получила поддержку как в научной литературе, так и в практике муниципально-правового нормотворчества, например, при разработке Устава города Ростова-на-Дону (см. гл.2 Уста­ва). Вместе с тем эта проблема является весьма широкой, комплексной и нуждается в дальнейших исследованиях.

Муниципальные права, если говорить о них в обобщенном плане, это те права, которые обеспечивают реальные возможности каждому члену местного сообщества участвовать в решении всех вопросов местного значения, в управлении муниципальной собственностью, пользоваться материальными и духовными благами, распределяемыми по территориальному принципу, беспрепятственно осуществлять личную свободу на основе безопасности и неприкосновенности человека в местном сообществе. В своей совокупности муниципальные права и свободы составляют самоуправленческий статус личности как жителя соответствующего местного сообщества.

Самоуправленческий статус личности - особая муниципально-правовая категория, отражающая место и роль человека в системе муниципальной демократии и интегрирующая экономические и политические моменты реального положения граждан как индивидуальных и ассоциированных (совместных) участников самоуправленческих отношений. В самоуправленческом статусе проявляется коллективистская сущность человека, его общественное сознание и поведение. В этом плане в самоуправленческий статус входят как права индивида, так и права местных сообществ, т.е. коллективные права на решение всех вопросов местного значения. Это так называемые местные (территориальные) права и свободы, субъектами которых является местное сообщество в целом, а их пользователями -каждый член этого сообщества.

Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением о том, что "истинными обладателями" местных (территориальных) прав и свобод являются лишь местные или территориальные коллективы. Правовое положение человека в системе местного самоуправления характеризуется органическим единством двух групп муниципальных прав и свобод: а) индивидуальных, которые принадлежат каждому гражданину в отдельности и могут быть реализованы отдельным членом городского сообщества независимо от других его членов: б) коллективных прав. реализация которых возможна лишь посредством кол­лективных действий всех или большинства членов городского сообщества. С помощью именно этого единства обеспечивается. с одной стороны, личностная ориентация всей системы местного самоуправления и, с другой, интеграция автономных, индивидуалистических начал муниципальной свободы с принципами коллективизма, общинности на местном уровне организации политической и экономической жизни.

Как своеобразный сплав коллективизма и автономности личности муниципальные права и свободы составляют важный элемент нормативного содержания всей системы местного само­управления. благодаря чему конституционные институты муниципальной демократии получают четкую ориентацию не на административно-государственные, а на общественные структуры, на приоритет непосредственных форм участия населения в решении местных вопросов. А сами институты местного самоуправления в их нормативно-правовом закреплении просто невозможно рассматривать в отрыве от муниципальных прав и свобод, воплощающих в себе субъективные факторы функционирования соответствующих институтов как средства реализации каждым гражданином -членом местного сообщества своих возможностей участвовать в решении местных вопросов, в пользовании материальными и духовными благами, которыми располагает это сообщество.

Важной характеристикой муниципальных прав и свобод является также тот факт, что в своей нормативной основе они имеют конституционное содержание и, соответственно, конституционный уровень своего юридического закрепления. Это имеет принципиальное значение с точки зрения анализа соотношения конституционных прав и свобод человека и гражданина с институтом муниципальных прав. Речь идет о том. что взаимосвязи и зависимости между соответствующими институтами демократии не ограничиваются отношениями детерминированности, предопределенности муниципальных прав конституционными правами и свободами в рамках механизма конкретизации последних до уровня отраслевых форм выражения свободы личности. Муниципальные права и свободы имеют относительно самостоятельное значение как нормативно-правовой институт местного самоуправления и, соответственно, важный институт муниципальной демократии. получающий в этом качестве конституционное признание.

Основополагающее значение имеет в этом плане конституционное право на осуществление местного самоуправления, которое составляет, своего рода, генетическую основу всей системы муниципальных прав и свобод гражданина, его самоуправленческого статуса. Нормативно-правовое воздействие соответствующего конститу­ционного права на текущее законодательство и, соответственно, на формирование системы муниципальных прав и свобод граждан происходит на достаточно глубоком уровне конституционного воздействия, который определяется в этом случае как уровень конституционного обоснования. Само же конституционное обоснование муниципальных прав и свобод обеспечивается конституционным правом на осуществление местного самоуправления в форме их детерминации, т.е. путем разработки и включения в текущее законодательство (прежде всего муниципально-правовое) под непосредственным воздействием соответствующих конституционных положений норм о муниципальных правах и свободах граждан. Это и означает, что путем конституционной регламентации именно этого комплексного по своему содержанию права детерминируются (предопределяются) основные нормативно-правовые параметры тех субъективных возможностей, которые могут быть охарактеризованы в своей совокупности как муниципальные права граждан.

Вместе с тем само право на осуществление местного самоуправления имеет достаточно сложное конституционное обоснование, что порождает, соответственно, различные его концептуальные оценки. Известно, в частности, особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Витрука, которое он высказал в связи с постановлением Конституционного Суда по так называемому "удмуртскому делу" (от 24 января 1997 г.). Особое мнение (в этой части) сводится к тому, что "Конституция РФ весьма осторожно формулирует право населения в сфере местного самоуправления в статьях, непосредственно посвященных местному самоуправлению (ч.2 статьи 130, статья 131)", а в главе 2 "Права и свободы человека и гражданина" "Конституция РФ не закрепляет право на местное самоуправление". Но имеются и другие подходы к анализу этой проблемы. Так, высказывается мнение, что при анализе конституционного характера права на осуществление местного самоуправления нельзя не учитывать ст. 32 Конс­титуции РФ, которая закрепляет право граждан РФ на участие в управлении делами государства. Это обосновывается тем, что в ч. 2 данной статьи, где речь идет о конкретных формах такого участия, говорится о праве граждан РФ избирать и быть избранными не только в органы государственной власти, но и в органы местного самоуправления. "Несмотря на то, что Конституция содержит далеко не полный перечень форм участия граждан в местном самоуправлении, эту статью можно считать нормативным закреплением права граждан на участие в местном самоуправлении",- отмечается в связи с этим в одной из работ.

Безусловно, данная статья имеет важное значение с точки зрения придания конституционного характера праву граждан на осуществление местного самоуправления и, соответственно, для конституционной детерминации системы муниципальных прав. Но для правильного понимания природы конституционного права на осуществление местного самоуправления как основы, ядра самоуправленческого статуса гражданина РФ и его муниципальчых прав необходимо учитывать, что ст. 32 Конституции включает целую систему субъективных полномочий граждан по осуществлению местного самоуправления, которые, в свою очередь, можно рассматривать и как самостоятельные муниципальные права граждан. К ним относятся, во-первых, права, обеспечивающие участие граждан в формировании представительных органов местного самоупавления, в выборах иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Это целый комплекс, система муниципальных избирательных прав граждан РФ. В силу их особой значимости законодательством предусмотрены специальные средства их юридического гарантирования. Во-вторых, это права граждан России на участие в местном референдуме и в других формах прямой (непосредственной) муниципальной демократии. В-третьих, право на осуществление местного само­управления предполагает равный для всех граждан РФ доступ к муниципальной службе, что предполагается, но напрямую не закрепляется в ч.4 ст.32 Конституции (где говорится лишь о равном доступе граждан РФ к государственной службе). Наконец, конституционная формула ч.5 ст. 32 позволяет сделать вывод, что право на осуществление местного самоуправления включает в свое содержание и право граждан РФ на участие в отправлении правосудия, в частности посредством института мировых судей, избираемых непосредственно населением.

Вместе с тем вряд ли правильно при конституционной характеристике права на осуществление местного самоуправления ограничиваться только ст. 32 Конституции. Этого было бы недостаточно ни для понимания данного права как права на осуществление местного самоуправления (а не просто права на участие в самоуправлении, о чем уже шла речь в предыдущих главах), ни для анализа нормативной специфики данного права и форм его реализации в институционной системе местного самоуправления как важного средства развития муниципальной демократии. Комплексный, многоуровневый характер соответствующего права предопределяет, соответственно, и сложный характер его правового (в том числе конституционного) закрепления. Конституционное право на осуществление местного самоуправления как системообразующая основа муниципальных прав конкретизировано во многих других нормах, посвященных не только политическим правам и свободам граждан (например, ст.33), но и в нормах, закрепляю­щих основы конституционного строя ( прежде всего ч. 2 ст.3, ст. 12) и саму систему местного самоуправления, его полномочия (ст. 130. 131. 132 Конституции).

Однако несмотря на "многослойный" характер конституционного закрепления соответствующего права, нельзя не признать определенную пробельность в его конституционном регулировании. Исходя из того, что местное самоуправление - одна из форм осуществления народовластия, многие конституционные нормы лишь как бы предполагают, что в них речь идет не только об участии в управлении государственными делами, но и об осуществлении местного самоуправления. В этом смысле правомерным является расширительное толкование используемого в ст. 32 Конституции самого термина "уп­равление делами государства", который вполне может включать в себя и управление местными делами. Такой подход - попутно будет отмечено - усиливает предложенную ранее нашу аргументацию в пользу допустимости Конституцией 1993 г. многообразия моделей самоуправления, включающих в том числе и государственные начала. Но это доктринальное толкование, хотя оно (и это очень важно) получает все более последовательное подкрепление в текущем, в том числе муниципально-правовом. законодательстве, в частности в процессе конституционного обоснования института муниципальных прав и свобод граждан.

Анализ комплексного по своему содержанию конституционного права на осуществление местного самоуправления позволяет выявить несколько уровней конституционного обоснования муниципальных прав и свобод граждан как нормативно-правовой основы осуществления местного самоуправления. Первый обеспечивается уже в процессе закрепления основ конституционного строя Российской Федерации. Так, конституционное признание и гарантирование местного самоуправления как важной основы конституционного строя имеет принципиальное значение для всей системы текущего муниципального законодательства. Так, соответствующими нормами Конституции, характеризующими местное самоуправление в качестве одной из форм народовластия (ст.3, ч.2), утверждающими его самостоятельность в пределах своих полномочий (ст. 12) и гарантии экономической независимости на основе признания и всемерной защиты муниципальной собственности (ст. 8), предопределяется сама природа субъективных прав граждан на осуществление местного самоуправления как средства реализации народовластия, их социально-экономическая и политическая глубина. Другие основы конституционного строя имеют более опосредованное, но также принципиально важное значение для последующего конституционного закрепления и реализации муниципальных прав и свобод граждан. Например, реализация свободы лич­ности в сфере местного самоуправления в полной мере опирается на такие фундаментальные основы конституционного строя, как политическое и идеологическое многообразие, многопартийность (ст. 13), федерализм (ст. 5), законность, верховенство Конституции РФ и законов на всей территории России (ст. 15) и другие.

Второй уровень конституционного обоснования муниципальных прав и свобод граждан находит свое воплощение в механизме регулирования самой по себе системы местного самоуправления как формы осуществления власти на основе самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Это проявляется сразу в нескольких статьях Конституции, составляющих главу 8 "Местное самоуправление". Практически каждая из соответствующих статей (ст. 130-133) содержит достаточно определенные личностные моменты, раскрывающие те или иные аспекты реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления. Особенно важное значение имеют данные нормы Конституции для признания коллективных муни­ципальных прав граждан, о которых подробнее речь пойдет ниже. В этом находит свое отражение органическое единство и взаимосвязь конституционных форм закрепления всей системы институтов местного самоуправления, включая муниципальные права граждан.

И это имеет важное значение не только для понимания самой по себе природы муниципальных прав граждан как института местного самоуправления, но и для всей правоприменительной и правотворческой практики развития муниципальной демократии. Примером в этом плане является постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г., в котором аргументация в пользу конституционности п.1 ст.58 и п.2 ст.59 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" дается сквозь призму личностных моментов в институтах местного самоуправления. Речь идет, в частности, о том, что соответствующие положения Федерального закона оцениваются с точки зрения их значения для реализации таких конституционных прав, как "право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (ст.3, ч.2), права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст.32, ч.2), осуществлять местное само­управление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (ст. 130, ч.2)".

Наконец, третий уровень конституционного обоснования муниципальных прав граждан - это сами по себе конституционные права и свободы. Во-первых, это статья 32 Конституции, в которой, как отмечалось, заключена целая система полномочий граждан по осуществлению местного са­моуправления (избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: принимать участие в референдумах, в том числе местных, и другие). Во-вторых, практически в каждом личном, политическом или социально-экономическом правах, получающих закрепление в Конституции РФ, имеется и муниципально-правовой срез их реализации, что отмечалось и в предыдущей главе в связи с анализом конституционных прав и свобод человека и гражданина в конституционном механизме развития местного самоуправления.

При этом способы конституционного воздействия и, соответственно, формы детерминации нормативного содержания муниципальных прав граждан различны. В одних случаях это делается путем прямого указания в соот­ветствующей статье Конституции на правовую возможность в сфере местного самоуправления как форму существования и реализации конкретного муниципального права. Такой подход характерен, например, для ст. 33, закрепляющей право граждан РФ на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (наряду с обращениями в государс­твенные органы). Другие конституционные нормы предопределяют содержание муниципального права через прямое закрепление в соответствующей статье Конституции обязанностей органов местного самоупавления по обеспечению индивиду возможности реализации соответствующего права (например ч.2 ст.24, ч.2 ст. 40). Еще более распространенным является опосредованный способ конституционного воздействия, например, через характеристику гарантий осуществления прав и свобод, в том числе на уровне местного самоуправления. Например, в ст. 40 Конституции называется, наряду с другими гарантиями, муниципальный жилищный фонд, а в ст. 41 - система муниципальных учреждений здравоохранения, что позволяет выявить муниципально-правовой уровень нормативного содержания и соответствующих прав (права на жилище и права на охрану здоровья и ме­дицинскую помощь). Благодаря использованию высокого нормативно-правового потенциала Конституции в плане ее воздействия на текущее законодательство в области местного самоуправления как раз и стало возможным достаточно активное развитие институтов муниципального права, обеспечивающих более конкретную регламентацию правового положения личности в системе местного самоуправления и, соответственно, развитие муниципальных институтов свободы личности.

Основополагающее значение имеет в этом плане, конечно. Федеральный закон о местном самоуправлении. Уже одна из первых его статей (ст.3) так и называется - "Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления". Хотя в названии этой статьи говорится о праве, а не о правах на осуществление местного самоуправления, очевидно, что это лишь формально-юриди­ческая дань логической линии ст.32 Конституции: по своему содержанию ст. 3 Федерального закона закрепляет целый комплекс муниципальных прав и свобод. Это нашло свое прямое отражение и в части 2 этой статьи, где говорится о равных правах (а не праве) граждан РФ на осуществление местного самоуправления. При этом нормативное содержание соответствующих прав определяется заметно шире, чем в ст. 32 Конституции, что вполне оправданно. Это есть не отступление от Конституции, а, напротив, достаточно удачная конституционная детерминация муниципальных прав с позиций не только ст. 32. но и других, проанализированных нами ранее, уровней их конституционного обоснования. В соответствии с этим можно сделать вывод, что именно в статье 3 Федерального закона закрепляется, в своей основе, системное видение муниципальных прав и свобод граждан РФ.

С конституционным обоснованием муниципальных прав и свобод связана и такая важная их характеристика как неотъемлемый, неотчуждаемый характер. Однако неотчуждаемость муниципальных прав нельзя отождествлять с соответствующей характеристикой основных прав и свобод человека, которая дана в ст. 17 Конституции. Основные права и свободы носят неотчуждаемый характер в силу того, что это естественные права, принадлежащие каждому от рождения. Неотчуждаемый же характер муниципальных прав определяется тем, что каждый человек обладает этими правами как член местного сообщества и никто не может ограничить его в этих правах, не нарушив сами основы демократической самоорганизации населения. Распространять же естественно-правовые характеристики и на институт муниципальных прав, как это имеет место в литературе, вряд ли оправданно.

Более того, характеристика муниципальных прав в качестве института местного самоуправления и основы легитимности местной власти означает, что регламентация муниципальных прав и свобод осуществляется не только на государственном, но на всех уровнях муниципально-правового регулирования, включая местный. Следует однако иметь в виду, что и на уровне субъектов Федерации, и на местном (муниципальном) уровне права и свободы членов местного сообщества должны закрепляться не путем дублирования соответствующих положений, взятых, например, из Конституции и посвященных правам и свободам человека и гражданина в Российской Федерации, а путем их конституционного обоснования. Это может проявляться, во-первых, в форме конкретизации всех или отдельных пра­вомочий имеющих конституционно-правовое признание в качестве прав человека и гражданина, во-вторых, установлением процедуры, порядка реализации соответствующего права на территории муниципального образования: в-третьих, закреплением дополнительных га­рантий осуществления конкретных прав и свобод в данном муниципальном образовании. Для таких форм муниципально-правовой регламентации прав граждан на основе последовательного их конституционного обоснования имеются вполне определенные законодательные предпосылки и условия.

Равноправие, являясь фундаментальным общеправовым принципом, распространяется одновременно и на уровень самоуправленческого статуса личности. В этом плане он предполагает равный объем муниципальных прав и свобод для всех граждан РФ независимо от их места жительства. Это находит свое воплощение в системе муниципальных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.