Трусов, Лаврентьев Мун право НА МВД 2013 (печ). Нижний новгород
 Скачать 0.8 Mb.
|
|
ГЛАВА 13. Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления § 1. Формы контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления Контролькак функция власти и управления состоит в том, чтобы установить соответствие или несоответствие фактического состояния управляемого объекта заданному состоянию с целью устранения отклонений от заданных параметров. Сущность контроля за деятельностью органов власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущенные ли в деятельности подконтрольных органов власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности, и если имеются таковые, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при это права1. В соответствии со ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ, органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. Кроме того, уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Вместе с тем, органы и должностные местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования. Таким образом, можно выделить следующие формы контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления: 1) прокурорский надзор; 2) государственный контроль в сфере делегированных полномочий; 3) муниципальный контроль. В литературе встречаются и другие взгляды к выделению соответствующих разновидностей контроля. В частности, выделяют государственный контроль и надзор и внутримуниципальный контроль1; внешний контроль и надзор и внутренний контроль2. Кроме названных, зачастую называют еще одну разновидность внешнего контроля, а именно, общественный контроль, т.е. контроль со стороны граждан (населения) и их организаций3. Субъектами такого контроля выступают местное население, общественные объединения, органы территориального общественного самоуправления, трудовые коллективы, средства массовой информации, отдельные граждане. Общественный контроль ведется за проведением муниципальных выборов и местных референдумов, за обеспечением права свободы вероисповеданий, за защитой прав потребителей, за состоянием экологической и санитарно-эпидемиологической безопасности на территории муниципального образования и т.п. § 2. Прокурорский надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления Прокуратура Российской Федерации осуществляет функции надзора в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также от органов местного самоуправления1. В сфере местного самоуправления прокуратура осуществляет надзор: 1) за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов органами местного самоуправления, их должностными лицами; 2) за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; 3) за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами. Объектом прокурорского надзора могут быть как нормативные, так и индивидуальные правовые акты. Прокурор в ходе осуществления своих полномочий проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов местного самоуправления и их должностных лиц. При выявлении в нормативном правовом акте коррупционных факторов прокурор вносит в орган местного самоуправления или должностному лицу требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупционных факторов или обращается в суд. Формы прокурорского реагирования: – протест прокурора на противоречащие закону муниципальные правовые акты; – представление об устранении нарушения закона; – предостережение о недопустимости нарушения закона. Протест приносится в случае издания органом или должностным лицом местного самоуправления правового акта, противоречащего закону. Протест приносится либо в орган и должностному лицу, издавшему акт, либо в вышестоящий орган и должностному лицу, либо в суд. Протест должен рассматриваться в 10-дневный срок, а при исключительных обстоятельствах прокурором может быть установлен сокращенный срок. Если протест принесен в представительный орган муниципального образования, этот орган обязан рассмотреть протест на ближайшей сессии, при необходимости созывается внеочередная сессия. Информация о результатах рассмотрения протеста сообщается незамедлительно прокурору в письменной форме. Представление вносится прокурором или его заместителем для устранения нарушений закона. Представление должно быть рассмотрено органом местного самоуправления или должностным лицом незамедлительно. Для устранения нарушений в течение месяца принимаются меры, а результаты сообщаются прокурору. На местах процедура рассмотрения актов прокурорского реагирования порой регламентируется муниципальными правовыми актами. Так, Порядок рассмотрения актов прокурорского реагирования на правовые акты, изданные главой администрации г. Краснодара, утвержденный Постановлением главы города от 15 октября 2003 г., предусматривает, что протесты и представления прокурора регистрируются в общем отделе администрации вне очереди и в первоочередном порядке направляются главе администрации. С резолюцией главы администрации прокурорский акт направляется в правовой департамент. После этого опротестованный акт и копия протеста направляются в подразделение администрации, которое готовило проект документа. Это подразделение дает заключение по существу акта прокурорского реагирования. Далее правовой департамент подготавливает служебную записку на имя главы администрации о полном (частичном) удовлетворении протеста, соответствующее подразделение администрации готовит проект правового акта о внесении изменений в опротестованный документ или его отмене. Ответ направляется прокурору или его заместителю в сроки, указанные в Законе «О прокуратуре Российской Федерации». Гражданский процессуальный кодекс РФ дает право прокурору оспаривать нормативные правовые акты органов местного самоуправления в суде. При необходимости прокурор вправе также подавать в суды заявления в интересах защиты прав и свобод граждан, которые сами не в состоянии обратиться в суд. Важной формой реагирования прокурора на нарушения законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных организаций и предприятий является также представление прокурора об устранении нарушений закона. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляют в письменной форме, в том числе должностным лицам местного самоуправления, предостережение о недопустимости нарушения закона. Исследователи отмечают, что в процессе прокурорского надзора наиболее часто выявляются такие нарушения в актах и деятельности органов местного самоуправления, как превышение ими предоставленных законом полномочий, неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления, нарушение бюджетного и административного законодательства, регулирование местными актами уголовно-процессуальных вопросов неприкосновенности депутатов и глав муниципальных образований, ограничение ряда прав граждан1. Только в 2009 г. было выявлено около 900 тыс. нарушений законов со стороны муниципалитетов. При этом чаще допускались нарушения в таких сферах регулирования, как размещение государственных заказов, бюджетные, градостроительные, земельные и жилищные отношения, жилищно-коммунальное хозяйство, муниципальная собственность. § 3. Административный контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления Административный надзор – самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления В рамках административного надзора можно выделить: 1) контроль Полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе. Он организует контроль за исполнением решений Президента РФ и федеральных органов государственной власти, в том числе и органами местного самоуправления, принимает участие в их работе; 2) контроль Уполномоченных по правам человека, ребенка Российской Федерации и субъекта РФ. Они призваны защищать права и свободы человека и гражданина, права и интересы ребенка в Российской Федерации, рассматривают жалобы на решения или действия (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления, если ранее они были обжалованы в судебном или административном порядке, но заявитель не согласен с принятыми по его жалобе решениями; 3) квалифицированный контроль. Осуществляется за соответствием Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ важнейших муниципальных правовых актов – уставов муниципальных образований – осуществляют органы юстиции при государственной регистрации уставов и вносимых в них изменений, а также уполномоченные органы при составлении регистров муниципальных правовых нормативных актов); 4) отраслевой контроль. Осуществляют федеральные службы, специально созданные для выполнения контрольно-надзорных функций. Например, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная миграционная служба, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральное казначейство и др. Так или иначе, их контроль затрагивает и деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. Отраслевой контроль осуществляется и органами государственной власти субъектов РФ, например, за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, осуществляется финансово-бюджетный контроль, налоговый контроль и др.; 5) государственный контроль в сфере делегированных полномочий. В целях обеспечения эффективности осуществления переданных отдель ных государственных полномочий органы государственной власти наделяются полномочиями по контролю за этим процессом, включая контроль за использо ванием предоставленных материальных ресурсов и финансовых средств. Порядок осуществления органами государственной власти контро ля за осуществлением отдельных государственных полномочий, пере данных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих такой контроль, указываются в законе, предусма тривающем наделение этими полномочиями. Законы субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномо чиями, как правило, содержат конкретные формы контроля, а также права и обязанности уполномоченных на проведение контрольных мероприятий органов государственной власти. Так, согласно Закону Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 31 марта 2009 г. № 54-03 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа – Югры отдельным государственным полномочием по информационному обеспечению общеобразовательных учреж дений в части доступа к образовательным ресурсам сети Интернет», контроль осуществляется в следующих формах: 1) заслушивание руководителей и иных должностных лиц органов местного самоуправления по вопросам осуществления переданного им отдельного государственного полномочия; 2) проведение проверок деятельности органов местного самоуправления по осуществлению переданного им отдельного государственного полномочия, в том числе проверок целевого использования финансовых средств, переданных для осуществления отдельного госу дарственного полномочия; 3) вынесение письменных предписаний по устранению выявленных нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления переданного им отдельного государственного полномочия;
Законы субъектов Федерации также предусматривают, что орга ны государственной власти, контролирующие реализацию органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, не вправе выходить за пределы своей компетенции1. Как справедливо заметила Е.С. Шугрина, «от эффективного государственного контроля за исполнением правовых норм на местном уровне во многом зависит действенность государственных институтов, институтов муниципальной демократии, реальность прав и свобод человека и гражданина, защита интересов населения муниципальных образований»2. § 4. Муниципальный контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления Муниципальный контроль – деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного са моуправления, наделенных в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, по осуществлению контроля за со ответствием деятельности органов и долж ностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образова ния и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом субъекта РФ. Более подробно отношения в области организации и осуществления муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1. Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ к исключительному ведению представительного органа муниципального образования отнесено осуществление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по реше нию вопросов местного значения. Представительные органы муници пальных образований самостоятельно определяют порядок осуществле ния такого контроля. Так, например, согласно Положению о порядке осуществления контроля, утвержденному Решением Хабаровской городской думы от 24 ноября 2006 года, она реа лизует контрольные функции непосредственно и через постоянные комитеты (комиссии) и другие органы. Организует контрольную дея тельность думы ее председатель. При осуществлении муниципального контроля дума вправе привлекать к своей работе специалистов, экс пертов, аудиторов. Хабаровская городская дума осуществляет контроль в следующих формах: 1) заслушивание отчетов председателя думы, мэра города, отчетов руководителей органов, структурных подразделений администрации города;
4) участие депутатов думы в работе коллегиальных органов при мэре города и администрации города; 5) других формах, не противоречащих законодательству. В решениях думы, принятых по результатам осуществления кон троля, могут содержаться предложения думе, органам и должностным лицам думы, администрации города, органам, структурным подразде лениям и должностным лицам администрации города о принятии мер по устранению нарушений, выявленных в ходе осуществления кон троля, рекомендации по улучшению деятельности указанных органов и должностных лиц, а также предложения мэру города по привлече нию должностных лиц к ответственности в соответствии с законода тельством. Субъектом муниципального контроля может вы ступать не только представительный орган муниципального образования, но и глава муниципального образования (контролирует и координирует деятельность различных субъектов на территории муниципального образования), глава местной администрации (в отношении деятельности структурных подразделений местной администрации, их членов и руководителей), избирательная комиссия муниципального образования (контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в местном референдуме, а также контроль за ходом реализации различных форм осуществления населением местного самоуправления), а также органы отраслевого межведомственного контроля (например, комитет по управлению городским имуществом и т.п.). Таким образом, муниципальный контроль реализуется в муниципальных образованиях в различных видах, например, кон троль за исполнением местного бюджета, муниципальный земельный контроль, муниципальный лесной контроль, контроль за соблюдени ем установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, муниципальный жи лищный контроль и др.1 § 5. Обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления Судебная защита – один из важнейших государственных способов защиты прав, свобод и законных интересов субъектов права, осуществляемый в форме правосудия и гарантированный государством. Статья 46 Конституции РФ устанавливает, что решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Федеральный закон № 131-ФЗ конкретизирует данное конституционное право. В соответствии с его ст. 78, решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. К решениям, принятым путем прямого волеизъявления граждан, относятся решения: принятые на местном референдуме; схода граждан; принятые на муниципальных выборах; принятые в результате голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Основания и порядок отмены решения об итогах голосования, о результатах выборов, референдума устанавливаются в ст. 77 Федераль ного закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях изби рательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». После официального опубликования результатов выбо ров, референдума жалоба на нарушение избирательных прав граждан, права граждан на участие в референдуме, имевшее место в период из бирательной кампании, кампании референдума, может быть подана в суд в течение одного года со дня официального опубликования резуль татов соответствующих выборов, референдума. По жалобе на решение комиссии об итогах голосования, о резуль татах выборов, референдума суд обязан принять решение не позднее чем в двухмесячный срок со дня подачи жалобы. Порядок обжалования решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления установлен в первую очередь в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Согласно ст. 2 Закона к действиям (решениям) органов местного са моуправления и должностных лиц, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, в результате которых: 1) нарушены права и свободы гражданина;
Граждане вправе обжаловать также бездействие органов и должностных лиц местного самоуправления, если оно повлекло за собой перечисленные последствия. Что может являться предметом обжалования в суде, разъяснено в п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании ре шений, действий (бездействия) органов государственной власти, орга нов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»:
Жалоба гражданина на действия (решения) органов и должност ных лиц местного самоуправления рассматривается судом по прави лам гражданского судопроизводства, установленным в гл. 25 Гражданско-процессуального кодекса РФ. Заявление рассматривается судом в течение 10 дней с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, госу дарственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются (ст. 257 ГПК РФ). |