Трусов, Лаврентьев Мун право НА МВД 2013 (печ). Нижний новгород
 Скачать 0.8 Mb.
|
|
ГЛАВА 14. Ответственность в муниципальном праве § 1. Общая характеристика ответственности в муниципальном праве Специфика института ответственности в муниципальном праве заключается в том, что данный институт является комплексным, т.е. включает в себя охранительные нормы различной отраслевой принадлежности. Основаниями привлечения к ответственности в муниципальном праве могут быть не только муниципальные правонарушения, но и преступления, административные правонарушения, конституционно-правовые деликты, дисциплинарные и материальные проступки, гражданские правонарушения. Таким образом, ответственность в муниципальном праве объединяет в себе следующие разновидности юридической ответственности: 1) уголовная ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих. Заключается в предусмотренных Уголовным кодексом РФ лишении и ограничении прав и свобод за совершение преступлений, где они выступают в качестве специальных субъектов уголовной ответственности. Именно обладая статусом либо выборного должностного лица местного самоуправления, либо должностного лица местного самоуправления, либо муниципального служащего, данные лица могут быть привлечены к уголовной ответственности за преступления, предусмотренные ст.ст. 136 (ч.2), 137 (ч.2), 140, 141, 144 (ч.2), 149, 284, 285, 286, 287, 288, 289, 290, 291, 292, 293 УК РФ. Все преступления, совершаемые вышеуказанными лицами, объединяет то, что они связаны с использованием служебного положения; 2) административная ответственность должностных лиц местного самоуправления. К ответственности привлекаются как лица, которые совершили административные правонарушения в рамках исполнения должностных обязанностей либо по выборной муниципальной должности, либо по муниципальной должности муниципальной службы. Они подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях РФ (ст.ст. 5.3, 5.21, 5.36, 5.47, 7.29, 7.30, 7.31, 14.9, 14.32, 15.14, 15.15, 15.16, 15.17, 17.1, 17.2, 19.5, 19.7, 21.1, 21.2) или законами об административной ответственности субъектов Федерации; 3) дисциплинарная ответственность. Муниципальные служащие находятся в трудовых отношениях с органами местного самоуправления в лице их руководителей. Следовательно, в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения муниципальным служащим своих должностных обязанностей встает вопрос о дисциплинарной ответственности. Общие положения о дисциплинарной ответственности закреплены в Трудовом кодексе Российской Федерации, где в ст. 198 дан перечень дисциплинарных санкций: замечание, выговор, увольнение. Дисциплинарное взыскание налагается руководителем соответствующего органа местного самоуправления или должностным лицом, имеющим право назначать муниципального служащего на должность муниципальной службы, т.е. субъектом линейной власти, в порядке, установленном трудовым законодательством; 4) к должностным лицам местного самоуправления, действующим в рамках трудового договора, может применяться материальная ответственность. Отношения материальной ответственности в основном складываются в сфере муниципальной службы. Под материальной ответственностью работника понимается «обязанность работника, виновными противоправными действиями которого причинен прямой действительный имущественный ущерб, возместить его в размере и порядке, предусмотренном трудовым законодательством»1. Материальная ответственность работодателя установлена ст. 234-237 Трудового кодекса РФ; 5) органы местного самоуправления несут гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате своих незаконных действий (бездействия), в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления. Вред подлежит возмещению за счет казны муниципального образования. Согласно ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы муниципального образования; 6) муниципально-правовая ответственность. Развитие общественных отношений в сфере местного самоуправления, превращение муниципального права в самостоятельную отрасль, имеющую значительное практическое применение, делает необходимым создание системы эффективной охраны муниципально-правовых отношений. В вопросе о выделении муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности в научной литературе выделяются три позиции: 1) муниципально-правовая ответственность представляет собой новый, самостоятельный вид юридической ответственности2; 2) муниципально-правовая ответственность рассматривается как комплексный институт, охватывающий все отношения ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления3; 3) существует конституционно-правовая ответственность за нарушение муниципально-правовых норм, какие-либо основания для выделения в отдельный вид муниципально-правовой ответственности отсутствуют4. Безусловно, определенное сходство между конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственностью есть, ведь оба эти вида ответственности представляют собой разновидности публично-правовой ответственности, связанной с осуществлением публичной власти. Публично-правовая ответственность предусматривается только законом. Ни конституционно-правовая, ни муниципально-правовая ответственность не может быть установлена договором сторон. Различия между ними можно проводить по следующим основаниям: 1) каждый вид юридической ответственности выполняет задачу охраны определенной группы общественных отношений, урегулированных правом. Специфичность муниципальных правоотношений, как и выделение отрасли муниципального права, является общепризнанной, что дает нам основание говорить о самостоятельности и муниципально-правовой ответственности; 2) для каждого из названных видов юридической ответственности характерно наличие специфических нормативно-правовых актов, закрепляющих основания, условия и процедуры реализации; 3) конституционный деликт и муниципальное правонарушение как основания соответствующих видов ответственности отличаются по объекту посягательства. Объектом муниципального правонарушения выступают регулируемые и закрепляемые нормами муниципального права общественные отношения в сфере решения вопросов местного значения; 4) муниципально-правовая ответственность есть ответственность за ненадлежащее осуществление муниципальной власти (в формах представительной и непосредственной демократии)1. Муниципальная власть и государственная власть не тождественны по действующей Конституции, хотя и выступают как формы единой публичной власти, они имеют свои отличия, что и обусловливает различия конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности. 5) муниципально-правовая ответственность связана с ненадлежащим исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления возложенных на них в силу Закона полномочий по решению вопросов местного значения. В настоящее время муниципально-правовая ответственность получила признание в отечественной правовой науке, о чем свидетельствует целый ряд научных исследований2. Под муниципально-правовой ответственностью следует понимать закрепляемую муниципально-правовыми нормами обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления, ненадлежащим образом осуществляющих полномочия по решению вопросов местного значения, отвечать за свои противоправные деяния и претерпевать действие муниципально-правовых санкций. Муниципально-правовые нормы выступают своего рода эталоном возможного и должного поведения органов и должностных лиц местного самоуправления этих субъектов. По этому эталону определяется правомерность или противоправность их действий. Фактическим основанием для применения муниципально-правовых санкций выступает муниципальное правонарушение. Объектом муниципального правонарушения являются регулируемые и охраняемые нормами муниципального права общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления задач и функций местного самоуправления, непосредственно связанных с решением вопросов местного значения. Субъектами муниципального правонарушения являются субъекты муниципально-правовых отношений, наделенные муниципально-правовым статусом, связанным с исполнением возложенных на них полномочий по решению вопросов местного значения. К ним относятся представительный орган муниципального образования, местная администрация, депутаты представительного органа муниципального образования, члены выборного органа местного самоуправления, глава муниципального образования и глава местной администрации, ими могут быть и иные органы и должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования. Среди субъектов муниципально-правовой ответственности выделяются коллективные субъекты ответственности – выборные и иные органы местного самоуправления и индивидуальные субъекты – депутаты представительного органа муниципального образования, члены выборного органа местного самоуправления, выборные и иные должностные лица местного самоуправления. В соответствии со ст. 70 Федерального закона 2003 года № 131-ФЗ, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность: 1) перед населением муниципального образования, 2) перед государством, 3) перед физическими и юридическими лицами. § 2. Ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением В соответствии со ст. 71 Федерального закона № 131-ФЗ, основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом. Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Мы уже рассматривали данную форму непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления в 3 параграфе 6 главы. Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ (ст. 24) определяет, что голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Основания для отзыва и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования. Основания для отзыва депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Такими основаниями могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. В качестве оснований отзыва называются нарушения Конституции РФ, конституции (устава) субъекта Федерации, устава муниципального образования. Не могут быть основаниями для отзыва депутата и другого выборного должностного лица: их политические убеждения и законная политическая деятельность; позиция, выраженная ими при голосовании в представительном органе муниципального образования; действия, для которых предусмотрен особый порядок расследования и особая ответственность, предусматривающая прекращение полномочий выборного лица. Депутат, член выборного органа или выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). В Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П было сформулировано много значимых правовых позиций по вопросу отзыва выборных лиц местного самоуправления, в частности, положение о недопустимости введения облегченной процедуры отзыва. Конституционным Судом затрагиваются важные вопросы, связанные с основаниями отзыва. В силу особенностей местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, которыми предопределяется роль отзыва в механизме местного самоуправления, то или иное решение либо действие (бездействие) выборного должностного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения. Тем большее значение при отзыве приобретает судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установления судом по инициативе отзываемого лица или другого надлежащего заявителя, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается1. § 3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами В соответствии со ст. 76 Федерального закона № 131-ФЗ, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами. Органы местного самоуправления несут гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате своих незаконных действий (бездействия), в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления. Ответственность органов местного самоуправления может наступать и в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими ли цами, которые заключают органы местного самоуправления, осуществляющие права соб ственника в отношении муниципального имущества. Содержание и формы такой ответственности опре деляет суд или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством. Од ним из видов неблагоприятных последствий для органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть признание судом недействительными решений указанных ор ганов и должностных лиц и обязанность возместить тот ущерб, который был причинен этими решениями физическим и юридическим лицам. Вред подлежит возмещению за счет казны муниципального образования. Согласно ст. 1071 Гражданского кодекса РФ, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы муниципального образования. Должностные лица органов местного самоуправления, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред в смысле ст. 1069 ГК РФ, ответственности перед физическими и юридическими лицами не несут. За причиненные должностными лицами органов местного самоуправления убытки несет ответственность муниципальное образование (ст. 16 ГК РФ), а само должностное лицо может быть привлечено к материальной ответственности. Согласно трудовому законодательству, работник несет материальную ответственность как за прямой действительный ущерб, непосредственно причиненный им работодателю, так и за ущерб, возникший у работодателя в результате возмещения им ущерба иным лицам. § 4. Ответственность представительного органа местного самоуправления перед государством Ответственность представительного органа муниципального образования (независимо от порядка его формирования) перед государством установлена в виде его роспуска в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ст. 73 Федерального закона 2003 года № 131-ФЗ: 1) В случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял впределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение 1 месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. 2) В случае, если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение 3 месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. 3) В случае, если соответствующим судом установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение 3месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. Полномочия представительного органа муниципального образования во всех перечисленных случаях прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске. Уставом муниципального образования может быть также предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан. Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, проводятся досрочные выборы в указанный представительный орган. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение 1 месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов. § 5. Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством установлена в виде отрешения от должности(в порядке и по основаниям, предусмотренным ст. 74 Федерального закона № 131-ФЗ). Кроме этого для главы муниципального образования также предусмотрена ответственность в виде удаления в отставку (в порядке и по основаниям, предусмотренным ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ). Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае: 1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение 2 месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда; 2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее 1 месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать 6 месяцев со дня вступления в силу этого решения суда. Представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются: 1) его решения, действия (бездействие), повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона (возникновение просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств; нецелевое расходование бюджетных средств); 2) неисполнение в течение 3 и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных законодательством, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ; 3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная 2 раза подряд; 4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами. Ниже в табличной форме представлен порядок удаления главы муниципального образования в отставку.
| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||