Казаков Сергей Олегович. Основные формы социального партнерства. Основные формы социального партнерства в России и Германии сравнительноправовой анализ
 Скачать 344.71 Kb.
|
|
§ 3. Забастовки и локауты Право на забастовку, закрепленное в статье 37 Конституцией Российской Федерации, является одним из основных коллективных трудовых прав. Право на забастовку предусмотрено также статьей 8 Международного пакта ООН от 16.12.1966 «Об экономических, социальных и культурных правах», согласно которой «участвующие в пакте 180 государства обязуются обеспечить право на забастовки при условии его осуществления в соответствии с законами каждой страны»266. В конвенциях Международной Организации Труда право на забастовку напрямую не закрепляется, однако МОТ признает наличие у работников этого права. Комитет экспертов МОТ и Комитет по свободе объединения Административного Совета МОТ рассматривают право на забастовку как элемент свободы объединений. В соответствии со статьей 2 ТК РФ принцип «обеспечения права на разрешение индивидуальных и коллективных трудовых споров, а также права на забастовку» и принцип «обеспечения права работников и работодателей на объединение для защиты своих прав и интересов, включая право работников создавать профессиональные союзы и вступать в них» – это различные принципы трудового права267. В науке трудового права существуют два основных подхода к определению забастовки – широкий и узкий. Специалисты Департамента трудовых отношений МОТ придерживаются первого подхода, отмечая, что «забастовка может быть полной (работа предприятия прекращается полностью) либо частичной, например, когда работники сокращают норму выработки либо интенсивность работы, отказываются работать сверхурочно (хотя до забастовки это было обычной практикой) или отказываются обрабатывать определенные материалы или работать с определенными сотрудниками»268. Как видно из представленного определения, цели проведения забастовок, как и их формы, могут быть различны. В статье 398 ТК РФ нашел отражение именно узкий подход, согласно которому забастовка рассматривается как «временный добровольный отказ работников от исполнения трудовых обязанностей (полностью или частично) в целях разрешения коллективного трудового спора». Практическим следствием закрепления данного определения в российском трудовом законодательстве является признание незаконными иных протестных действий работников, которые, с точки зрения МОТ, могут рассматриваться как нетипичные виды забастовок, в частности, к ним относятся: 1) итальянская забастовка, которая заключается в нерациональном соблюдении всех правил, что способствует замедлению трудовой деятельности; 266 Бюллетень Верховного Суда РФ, № 12, 1994. 267 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ. Ст. 2. 268 Руководство по совершенствованию системы урегулирования трудовых споров / Группа технической поддержки по вопросам достойного труда и Бюро МОТ для стран Воcточной Европы и Центральной Азии; International Training Centre (ITC). – Москва: МОТ, 2013. С. 226. 181 2) производительная забастовка – эта промышленная акция, которая представляет собой полную противоположность итальянской забастовки, так как заключается в производстве избыточной продукции, не нужной работодателю; 3) сидячая забастовка состоит в том, что работники занимают свои рабочие места, но не работают; 4) забастовка в целях признания профсоюза. Позиция Комитета по свободе объединений Административного Совета МОТ состоит в том, что право на забастовку должно быть связано с защитой работниками своих социально-экономических интересов, а привлечение работников к дисциплинарной ответственности за участие в легальной забастовке недопустимо. Исключительно политические забастовки не подпадают под действие принципа свободы объединений, но при этом должно признаваться право профсоюзов проводить такие забастовки, если они направлены на критику социально-экономической политики правительства269. В 1994 году Комитет экспертов МОТ указал, что «право на забастовку не может рассматриваться абсолютным правом: оно не только может подвергаться общему запрету в исключительных обстоятельствах, но может зависеть от положений, устанавливающих условия для ее проведения или ограничения на осуществление этого основополагающего права»270. С одной стороны, право на забастовку является одним из коллективных трудовых прав, а реализация работниками любого коллективного трудового права подразумевает необходимость их объединения, с другой стороны, признание государством свободы объединения – это необходимое условие, обеспечивающее проведение легальных забастовок, но фактически это разные права. Расширительное толкование Комитетом экспертов МОТ свободы объединений и права на коллективные переговоры, с помощью которого выводится признание права работников на проведение забастовок, натолкнулось на противодействие со стороны объединений работодателей. Так, в июне 2012 года во время работы Международной конференции труда, при согласовании списка нарушений конвенций и рекомендаций МОТ представители объединений работодателей отказались утверждать список на том основании, что в него входили нарушения права работников на забастовку, так как право на забастовку 269 Дайджест Комитет по свободе объединений 1996, параграфы 481 и 482. 270 Девид Тейджман и Карен Кертис. Свобода объединения: руководство пользователя. Нормы, принципы и процедуры Международной организации труда. Перевод с английского. Изд: Международная организация труда, Женева. С. 23. 182 непосредственно не закреплено ни в одной из конвенций МОТ271. С формально-юридической точки зрения представители работодателей правы, так как в уставных документах МОТ не закреплена обязанность государств-членов придерживаться толкования международных договоров, принятых в рамках данной организации. Позиция стороны работодателей состояла в том, что Комитет экспертов превысил свои полномочия, применив расширительное толкование Конвенций МОТ. Представители работодателей также указывали на то, что осуществление надзора и контроля за исполнением странами-участницами МОТ конвенций должно осуществляться не Комитетом экспертов, а трехсторонними органами МОТ. В Германии право на забастовку рассматривается как элемент права на коллективные переговоры, что соответствует подходу Комитета экспертов МОТ по свободе объединений272, в то же время в законодательстве и правовой доктрине ФРГ, так же как и в России, применяется более узкий подход к толкованию права на забастовку по сравнению с рекомендациями Комитета экспертов и Комитета по свободе объединений МОТ. В ФРГ процедура проведения забастовок практически не регулируется законодательством, однако это не означает, что работники не имеют права на забастовку, так как оно считается производным от права на свободу объединения и выводится путём расширительного толкования части 3 статьи 9 Конституции ФРГ273. Минимизация правового регулирования забастовок объясняется принципом тарифной автономии, который лежит в основе коллективных переговоров по заключению тарифных договоров, так как забастовки рассматриваются не только как способ разрешения коллективных споров, но и как составная часть коллективных переговоров как формы социального партнерства. Государство не вмешивается в процесс проведения забастовки, если её цель признается законной, однако единственной законной целью проведения забастовки профсоюзом признается оказание давления на работодателя или объединение работодателей для заключения тарифного договора на выгодных для членов профсоюза условиях. Политические забастовки, забастовки для оказания влияния на экономическую 271 ILO. International Labour Conference, 101st Session, June, 2012. Record of Proceedings. Geneva: ILO, 2012. 272 В. Шефер. Тарифный договор: в помощь интересующимся. С. 17 – 20. 273 Ralph Kramer, Frank K. Peter. Arbeitsrecht. Grundkurs für Wirtschaftswissenschaftler / Gabler Verlag | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH. S. 122; Черняева Д. В. Теоретические проблемы правового регулирования забастовок и локаутов в Российской Федерации // Право. Журнал Высшей школы экономики, 2008. № 2. С. 92. 183 политику государства, а также забастовки солидарности в ФРГ запрещены, однако короткие предупредительные забастовки допускаются274. Сложившаяся в Германии судебная практика запрещает проводить забастовки лицам, занятым на общественных работах, и ограничивает право на забастовку для некоторых категорий государственных служащих275. Вопрос о том, какой представительный орган работников вправе объявлять и возглавлять забастовку, в России и Германии решается по-разному. Согласно части 2 § 74 Закона об уставе предприятия 1972 г. производственным советам запрещено проводить забастовки, так как производственный совет обязан действовать в интересах предприятия в целом и достигать консенсуса с работодателем. Однако отсутствие права на проведение забастовки компенсируется наличием у производственного совета других эффективных средств давления на работодателя, включая право вето в отношении решений работодателя в предусмотренных законодательством случаях.276. Данной статьей предусмотрено, что право на проведение промышленных акций признается за сторонами коллективных переговоров по заключению тарифных договоров, которыми согласно Закону о тарифных договорах 1949 г. являются профсоюз с одной стороны и работодатель или объединение работодателей – с другой, таким образом, проведение забастовок является исключительной прерогативой профсоюзов277. Тарифные договоры не заключаются на локальном уровне социального партнерства, поэтому забастовки в рамках отдельного предприятия проводятся редко. В связи с тем, что наиболее распространенным видом тарифных договоров являются отраслевые, большинство забастовок в Германии проводятся в масштабах отрасли на территории федеративной земли или Германии в целом. Однако, если требование, выдвинутое профсоюзом, отвергнуто объединением работодателей, но часть работодателей, входящих в данное объединение, согласились его удовлетворить, профсоюз вправе отказаться от 274 Ralph Kramer, Frank K. Peter. Arbeitsrecht. Grundkurs für Wirtschaftswissenschaftler. S. 122; Ute Teschke-Bährle. Arbeitsrecht. Schnell erfasst. Springer-Verlag Berlin Heider 2006. S. 182. 275 BAG 10.9.1985, 1 AZR 262/84, EzA Art 9 GG Arbeitskampf Nr 60; Fachanwaltskommentar Arbeitsrecht. Kompaktkommentar zum Arbeitsrecht / Dr. Gregor Dornbusch, Dr. Ernst Fischermeier, Prof. Dr. Dr. h.c. Manfred Löwisch, 3. Auflage // Luchterhand, 2010. S. 110. 276 Betriebsverfassungsgesetz. Ausfertigungsdatum: 15.01.1972. In der Fassung der Bekanntmachung vom 25. September 2001 (BGBl. I S. 2518), das zuletzt durch Artikel 3 Absatz 4 des Gesetzes vom 20. April 2013 (BGBl. I S. 868) geändert worden ist", § 2 // Ein Service des Bundesministeriums der Justiz in Zusammenarbeit mit der juris GmbH // URL: https://www.juris.de/jportal/portal/page/homerl.psml?cmsuri=%2Fjuris%2Fde%2Fkostenfreieinhalte%2Finfokostenfreieinhalte.jsp&fcstate=5&showdoccase=1&doc.part=X&doc.id=BJNR000130972#BJNR000130972 277 Tarifvertragsgesetz 09.04.1949. Tarifvertragsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. August 1969 (BGBl. I S. 1323), das durch Artikel 5 des Gesetzes vom 11. August 2014 (BGBl. I S. 1348) geändert worden ist. // URL: http://www.gesetze-im-internet.de/tvg/BJNR700550949.html. 184 проведения забастовок на предприятиях работодателей, которые выполнили требования профсоюза. Каждый профсоюз самостоятельно определяет порядок объявления забастовки и процедуру её проведения в уставе профсоюза и положении о порядке проведения забастовки, так как законодательно эти процедуры не регламентированы278. Согласно части 1 статьи 411 ТК РФ забастовку возглавляет представительный орган работников, следовательно, при проведении забастовки на локальном уровне социального партнерства в качестве уполномоченного органа может выступать не только выборный орган первичной профсоюзной организации, но и иной представительный орган работников. В отечественной системе социального партнерства традиционно право возглавлять забастовку не рассматривалось как исключительная компетенция профсоюзов. Так, согласно ст. 7 Закона СССР от 09.10.1989 «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)» трудовой коллектив имел право самостоятельно определить, какой орган будет возглавлять забастовку: профком, совет трудового коллектива, забастовочный комитет или иной орган279. В части 1 статьи 15 Федерального закона от 23.11.1995 № 175-ФЗ «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» указывалось, что забастовку возглавляет избранный собранием (конференцией) работников орган или соответствующий орган профсоюза280. Сложившаяся в Германии судебная практика запрещает проводить забастовки лицам, занятым на общественных работах, и ограничивает право на забастовку для некоторых категорий государственных служащих281. Роль судебной практики в определении категорий работников и государственных служащих, которым запрещено проводить забастовки, в России значительно ниже, чем в Германии, так как эти вопросы регулируются законодательно (ст. 413 ТК РФ, ст. 26 Федерального закона от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», часть 3 ст. 7 Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» и др.). Однако при возникновении споров о конституционности положений федеральных законов, запрещающих работникам определенных категорий проводить забастовки, решающее значение имеет позиция Конституционного Суда. К примеру, в Определении от 16.10.2003 № 318-О Конституционный Суд РФ указал, что запрет на проведение забастовок авиационным 278 В. Шефер. Тарифный договор: в помощь интересующимся. 279 Ведомости СНД и ВС РФ, 1989, N 18, ст. 342. 280 Собрание законодательства РФ, 27.11.1995, № 48, ст. 4557. 281 BAG 10.9.1985, 1 AZR 262/84, EzA Art 9 GG Arbeitskampf Nr 60; Fachanwaltskommentar Arbeitsrecht. Kompaktkommentar zum Arbeitsrecht / Dr. Gregor Dornbusch, Dr. Ernst Fischermeier, Prof. Dr. Dr. h.c. Manfred Löwisch, 3. Auflage // Luchterhand, 2010. S. 110. 185 персоналам гражданской авиации, осуществляющим обслуживание воздушного движения (статья 52 Воздушного кодекса РФ), распространяется не на всех без исключения работников, занятых в организациях, относящихся к системе гражданской авиации, а лишь на определенную их категорию с учетом характера деятельности, а также значимости выполняемых ими работ282. Правовое регулирование забастовок в Российской Федерации подверглось справедливой критике со стороны Комитета по свободе объединения МОТ ещё в первые два года действия ТК РФ. В Деле № 2216 Комитет по свободе объединения пришел к выводу, что профсоюзы не должны каждый раз созывать конференцию или собрание работников для выдвижения требований к работодателю. По мнению Комитета, требования о необходимости кворума в 2/3 избранных делегатов конференции и кворума в 2/3 от общего количества работников для собрания являются трудновыполнимыми, и поэтому Правительству РФ рекомендуется изменить статью 410 ТК РФ и снизить кворумы. К тому же, у Комитета по свободе объединения возникли вопросы о том, как на практике применяется норма статьи 399 ТК РФ, для решения этого вопроса Комитет направил запрос Правительству РФ283. Другие аспекты правового регулирования забастовок рассматривались Комитетом по свободе объединения в деле № 2251 по жалобе Конфедерации труда России от 3 февраля 2003 года. В жалобе указывалось, что независимые профсоюзы, которые действуют на локальном уровне, лишены права участвовать в социально-партнерских отношениях, так как система социального партнерства выстроена таким образом, что на уровне организации работников могут представлять только первичные профсоюзные организации, которые подчиняются вышестоящему профсоюзу284. Независимый профсоюз, не имеющий первичных профсоюзных организаций, не может непосредственно представлять работников на коллективных переговорах, участвовать в управлении организацией и разрешении трудовых споров, а также объявлять и проводить забастовку. 282 Определение Конституционного Суда РФ от 16.10.2003 № 318-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб Федерации профсоюзов авиационных диспетчеров Российской Федерации и Тюменской территориальной организации Федерации профсоюзов авиационных диспетчеров Российской Федерации на нарушение конституционных прав и свобод положением пункта 1 статьи 52 Воздушного кодекса Российской Федерации». 283 332-й доклад Комитета по свободе объединения по делу 2199. Пар. 992 // Международное бюро труда. Административный совет. 288-я сессия, Женева, ноябрь 2003 г. 284 333-й доклад Комитета по свободе объединения по делу 2251, пар. 992 // Международное бюро труда/ Административный совет. 289-я сессия, Женева, 2004 г. 186 В жалобе указывалось, что определение коллективного трудового спора, сформулированное в статье 398 Трудового кодекса РФ, содержит лишь незначительный круг вопросов, которые могут стать предметом коллективного трудового спора, что является косвенным ограничиваем права на забастовку, так как забастовки, объявленные с целью разрешения споров между работниками и работодателем (работодателями) по иным вопросам, признаются судами незаконными. В отношении процедуры объявления забастовки истец обратил внимание на то, что профсоюз лишен права самостоятельно объявлять забастовку без утверждения на общем собрании или конференции работников. В ситуации, когда в организации действуют две или более первичных профсоюзных организации, члены одной из них не могут самостоятельно объявить забастовку, так как общее собрание или конференция должны представлять интересы всех работников организации. Ещё одна проблема состоит в том, что подготовительный этап забастовки осложняется необходимостью согласовывать перечень минимума необходимых работ и услуг между общероссийскими профсоюзами и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Комитет по свободе объединения признал, что нормы ТК РФ нарушают положения Конвенции МОТ № 87 и Конвенции МОТ № 98, провозглашающие право трудящихся на создание и вступление в организации по своему выбору и самостоятельное определение их структуры и состава, право на ведение коллективных переговоров и право на забастовку. Комитет не согласился с тем, что часть 1 статьи 29 ТК РФ может быть интерпретирована как принуждение профсоюзов вступать в общероссийские профсоюзы. Комитет отметил, что преимущественное представление интересов работников на уровне предприятия первичными профсоюзными организациям может косвенно ограничивать права независимых профсоюзов, не имеющих первичных профсоюзных организаций. |