Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной п. Основные направления бюджетной, налоговой и таможеннотарифной политики на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов
 Скачать 7.7 Mb.
|
|
2. Условия реализации бюджетной и налоговой политики в 2023-2025 2.1. Внешние условия Экономика развитых стран погружается в стагфляцию. В большинстве крупнейших развитых стран масштабы инфляционного давления вышли на беспрецедентный в историческом контексте последних десятилетий уровень. Ухудшение дисбалансов спроса и предложения привели к устойчиво высокой инфляции и росту инфляционных ожиданий. Индекс цен производителей в Еврозоне в июле 2022 года вырос на 37,9%. Потребительская инфляция многих стран в начале 2022 года продолжала расти, достигнув в августе в США 8,3% г/г, в Еврозоне - 9,1% г/г, кратно превысив инфляционные цели. Инфляция в европейских странах в августе 2022 года Темпы роста экономик США и Еврозоны Такая ситуация в первую очередь стала результатом необдуманной экономической политики властей крупнейших западных экономик - предоставление монетарных и фискальных стимулов без оглядки на возможности экономики, что в итоге выражается в чрезмерном инфляционном давлении. Искусственные торговые ограничения и финансовые санкции усиливают проблемы с поставками товаров, разгоняя цены по всем цепочкам. Ускоренный энергопереход и вводимые ограничения на поставки энергоносителей, несмотря на сохраняющийся рост спроса на углеводороды, «разогревает» энергетические рынки. Сдержать инфляционное давление довольно сложно, учитывая возросшие инфляционные ожидания, а также сдержанный экономический рост, ограничивающий возможность сокращения стимулов. В ряде развитых стран во 2 кв"22 рост ВВП резко замедлился или даже перешел в отрицательную зону: в Германии рост практически остановился, в Великобритании ВВП снизился на 0,1%, в США началась техническая рецессия: -0,6% saar после снижения на 1,6% saar в 1 кв"22. При этом риски прогноза роста мировой экономики в подавляющем большинстве случаев смещены в сторону ухудшения. Усугубляются риски финансовой стабильности. Проведение ответственной макроэкономической политики пока не находит требуемого отражения в повестке властей западных стран. Денежно-кредитная политика крупнейших центральных банков остается мягкой - процентные ставки в реальном выражении остаются в глубоко отрицательной зоне. Реальные % ставки Доходность 10-летних гос.облигаций Вместе с тем рост процентных ставок неизбежен в текущих стагфляционных условиях, а последующее ужесточение финансовых условий в мире повышает уязвимость стран с высоким уровнем государственного долга к процентному риску. В связи с этим нарастают опасения в отношении способности стран обслуживать внешний долг. Госдолг развитых стран Размер балансов крупнейших ЦБ Кроме того, экономические санкции США и поддерживающих их стран способствовали общему тренду на фрагментацию мировой экономики. Геополитическая раздробленность будет сдерживать рост мировой торговли, оказывая дополнительное негативное влияние на мировую экономику. Таким образом, неустойчивость глобальных перспектив возросла: - С одной стороны, масштабные фискальные и монетарные меры транслируются в разгон инфляции, усиливающийся дисбалансами на товарных рынках в т.ч. в связи с торговыми ограничениями. - С другой стороны, необходимое для обуздания инфляции ужесточение макрополитики повысит стоимость обслуживания госдолга, что в условиях высоких дефицитов может привести к проблемам рефинансирования и платёжеспособности. В этих условиях страны, предпринимающие усилия по скорейшей нормализации политики (бюджетной и денежно-кредитного), окажутся в лучшей ситуации перед лицом очередного замедления мировой экономики или финансового кризиса. Условия торговли Ценовая конъюнктура на мировом рынке нефти продолжала улучшаться в течение 2021-2022 гг. на фоне опережающего восстановления спроса при контролируемом в рамках соглашения ОПЕК+ росте предложения. В результате излишние товарные запасы, скопившиеся в течение 2020 года, быстро сократились и к началу 2022 года достигли минимальных с 2014 года уровней. Прогноз уровня запасов нефти в 2022-2023 гг. свидетельствует о сохранении напряженности на мировом рынке, поскольку умеренный профицит не позволит быстро выйти на комфортный уровень запасов, способствуя сохранению цен на нефть на повышенных уровнях. Торговые ограничения западных стран против российских энергоресурсов и сопутствующие логистические трудности лишь усугубляют дисбаланс на мировом рынке, провоцируя резкий и разрушительный для мировой экономики рост цен. По мере наращивания добычи нефти странами ОПЕК+ и восстановления коммерческой добычи в других регионах ожидается постепенное возвращение цен на нефть в диапазон 70-80 $/барр. за Брент на среднесрочном горизонте (средний уровень форвардных кривых за последние месяцы). При этом краткосрочный баланс рисков смещен в сторону более высоких цен вследствие высокой геополитической неопределенности; среднесрочный баланс рисков уравновешен перспективами восстановления добычи в других регионах и сокращением спроса с замедлением мировой экономики; а долгосрочный баланс смещен в сторону более низких ценовых уровней вследствие ожидаемого сокращения спроса по мере усиления декарбонизации и энергоперехода. Энергетический кризис в Европе Длительный период избытка газа в Европе при относительно высоких и волатильных ценах на нефть стимулировал отказ от нефтяной привязки цены на газ в контрактах, а желание демонополизировать европейский газовый рынок подталкивало к ценообразованию на природный газ, привязанному к биржевым котировкам. Однако начиная с 2021 года цены на газ в Европе начали демонстрировать стремительный рост. В 2021 году цены на газ в Европе (TTF) выросли более чем в четыре раза - с $240/ тыс. м 3 до более $1 000/тыс. м 3 к концу года. В среднем за прошлый год котировки выросли более чем в пять раз до $588/тыс. м 3 против $114/тыс. м 3 в 2020 году. В 2022 году европейский рынок газа продолжил оставаться напряженным. В августе европейские котировки на газ достигали рекордных значений - $2 416/тыс. м 3 в среднем за месяц. Цены на газ в Европе (TTF), $/тыс.м 3 Импорт ЕС природного газа из России Среди основных причин энергокризиса в Европе следует отметить следующие: - энергетическая стратегия ЕС, в рамках которой предполагался форсированный переход на возобновляемые источники энергии и отказ от традиционных источников энергии; - быстрое восстановление мировой экономики после пандемии и резкий рост спроса на энергоресурсы, который не смогли удовлетворить возобновляемые источники энергии; - низкий уровень заполненности европейских подземных хранилищ газа вследствие суровых морозов прошлой зимой; - ограничение предложения со стороны основных поставщиков (истощение запасов европейских стран в Северном море); - ограниченные мощности по сжижению газа в мире, связанные с цикличностью развития глобальной отрасли СПГ; - снижение импорта российского газа (отказ от ввода в эксплуатацию Северного потока-2, сокращение поставок через ГТС Украины, выбытие мощностей по Северному потоку-1). 2.2. Основные параметры прогноза социально-экономического развития Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2023-2025 годы разработаны на основании соответствующего базового варианта таможенно-тарифной прогноза социально-экономического развития РФ (далее - базовый прогноз). Рост спроса на нероссийскую нефть со стороны ряда стран (на фоне введения в США запрета на поставки российской нефти и введения в ЕС с декабря 2022 года нефтяного эмбарго) в совокупности с решением ОПЕК+ о сдержанном повышении добычи нефти, не обеспечивающим полного замещения выпадающих российских поставок, привели к существенному росту сырьевых котировок в первой половине 2022 года. Ожидается, что до конца года цены на нефть останутся на повышенном уровне (даже несмотря на то, что сырьевые товары российского экспорта торгуются с дисконтом к мировым гиенам) и по итогам 2022 года составят 80,0$/барр. По мере трансформации мирового энергетического рынка (замещение недружественными странами поставок российской нефти и перенаправление российского энергетического экспорта, в нейтральные страны), а также учитывая поступательное замедление мировой экономики, в дальнейшем ожидается постепенное снижение цен на нефть до $/барр. к 2025 году. Курс рубля по итогам 2022 года прогнозируется на уровне 68,1 рублей за доллар США. Прогноз предполагает постепенное смягчение Банком России беспрецедентных ограничений на движение капитала, введенных в феврале-марте 2022 года. В 2023-2025 годах курсовая динамика сложится на уровне 68-72 рублей за доллар США. В реальном эффективном выражении курс рубля будет оставаться стабильным. Несмотря на кардинальное изменение внешних условий функционирования, благодаря реализации широкомасштабного антикризисного пакета мер государственной поддержки снижение российской экономики прогнозируется значительно более сдержанным, чем предполагали первоначальные оценки и масштаб внешнего шока. В условиях вынужденного разрыва ряда производственных процессов и сокращения внутреннего спроса (как потребительского, так и инвестиционного) темп роста ВВП по итогам 2022 года снизится на умеренные 2,9%. По мере исчерпания шоков спроса и предложения ожидается, что спад экономики замедлится до 0,8% в 2023 году. В 2024-2025 годах, в ходе адаптации к происходящим структурным изменениям (переориентация логистических маршрутов, развитие компенсирующих и новых технологий, перестройка процесса производства, ребалансировка значимости и размеров отраслей, подстройка рынка труда), прогнозируется восстановительный рост (+2,6% ежегодно). На фоне улучшения экономической активности в 2023 году ожидается рост реальных заработных плат (+2,6% после -2,0% в 2022 году) и реальных располагаемых доходов населения (+1,6% после -2,2% годом ранее). В 2024-2025 годах дополнительная адаптация рынка труда к структурным изменениям в экономике (уровень безработицы опустится с 4,4% в 2023 году до 4,3% и 4,1% соответственно) будет способствовать выходу показателей уровня жизни населения на траекторию устойчивого роста (2,9% и 2,8% соответственно - реальные заработные платы; 2,8% и 2,5% соответственно - реальные располагаемые доходы населения). Действие импортных санкций и ограниченные возможности по оперативной переориентации поставок, приостановка ряда международных инвестиционных проектов, а также высокий уровень экономической неопределенности приведут к сокращению инвестиций в 2022-2023 году на 2,0% и 1,0% соответственно. В дальнейшем инвестиционная активность продемонстрирует восстановительный рост (+3,9% и +3,7% в 2024-2025 годах соответственно), однако не преодолеет докризисного уровня, в том числе из-за технологических ограничений и сворачивания крупных экспортно-ориентированных проектов, что лишь частично компенсируется менее масштабными инвестициями в импортозамещающие производства. В условиях импортных ограничений и перестройки производственно-логистических цепочек ожидается, что сжатие предложения будет более серьезным, чем сокращение спроса. Это создаст повышенное инфляционное давление на протяжении 2022-2023 годов (12,4% и 5,5% соответственно). В дальнейшем проведение ответственной денежно-кредитной и бюджетной политики приведет к возвращению инфляции к целевому ориентиру в 4%. Таблица 2.2.1. Основные параметры базового прогноза СЭР Показатель 2022 2023 2024 2025 Цена на нефть марки «Юралс», $/барр. 80,0 70,1 67,5 65,0 Куре доллара США к рублю 68,1 68,3 70,9 72,2 ВВП, трлн руб. 146,1 149,9 159,7 170,6 Темп роста ВВП, % г/г -2,9 -0,8 2,6 2,6 Инвестиции в основной капитал, % г/г -2,0 -1,0 3,9 3,7 Реальные располагаемые доходы, % г/г -2,2 1,6 2,8 2,5 ИПЦ, на конец года 12,4 5,5 4,0 4,0 Экспорт товаров, млрд $ 578,6 529,0 522,0 530,4 Импорт товаров, млрд $ 276,2 303,3 317,5 330,3 3. Цели и задачи бюджетной и налоговой политики на 2023-2025 3.1. Структурная трансформация экономики Адаптация экономики и стабильная макросреда Увеличение расходов на финансирование программ поддержки экономики и граждан наряду с сокращением ненефтегазовых доходов потребовало существенного расширения структурного первичного дефицита федерального бюджета в 2022 году: его размер по итогам года ожидается на уровне около 3,4% ВВП. Это позволяет избежать развития ситуации по негативному сценарию: обеспечивает финансовую и ценовую стабилизацию, устойчивость рынка труда и доходов наиболее уязвимых категорий граждан, снижение экономических потерь в переходный период перестройки хозяйственных связей. Расширение структурного первичного дефицита финансируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов текущего года и предшествующих периодов (ликвидные ресурсы ФНБ). Это позволяет повысить доступность кредитных ресурсов для внебюджетного сектора и содействует ускорению стабилизации на финансовых рынках. С учетом сильно подвижной динамики нефтегазового экспорта и соответствующих доходов федерального бюджета такой подход применим на коротком горизонте масштабного внешнего шока, однако в среднесрочной перспективе несет риски дестабилизации экономической и финансовой системы. - Во-первых, рентные доходы в будущем будут снижаться, а объемы их поступления станут менее предсказуемыми. Последствия нефтяного эмбарго: сокращение объемов экспорта, рост ценовых дисконтов. Постепенное устранение дисбаланса на мировом рынке: замедление роста спроса в т.ч. вследствие ускорения энергоперехода, рост добычи в других регионах. Рентные доходы России в большей степени подвержены санкционным рискам: т.е. снижается их предсказуемость. - Во-вторых, трансляция рентной волатильности на экономику - расходы бюджета, налоговые условия, курс рубля, инфляция, процентные ставки и т.д. - могут стать губительными для экономического развития. Трансляция рентной волатильности де-факто означает, что развитие любого бизнеса в России будет определяться динамкой природной ренты. В этом контексте на горизонте предстоящей трехлетки планируется проведение бюджетной политики в логике «бюджетных правил» с постепенной нормализацией по мере адаптации экономики к новым условиям и перестройки хозяйственных связей. Значение двух ключевых параметров «бюджетных правил» - базовые нефтегазовые доходы и структурный первичный дефицит - при этом предлагается модифицировать. 1. Базовые нефтегазовые доходы - т.е. размер направляемых на расходы рентных доходов бюджета. Их фиксация обеспечивает: - стабильность бюджетных расходов вне зависимости от конъюнктуры; - снижение влияния волатильности рентных доходов на экономику. С учетом снижения предсказуемости не только ценовой конъюнктуры на продукты отечественного нефтегазового экспорта, но и показателей добычи и экспорта энергоресурсов в условиях давления западных стран представляется целесообразным определить базовые нефтегазовые доходы в абсолютном выражении в размере 8,0 трлн рублей, что соответствует диапазону умеренно-консервативных сценариев развития внешних условий на средне-долгосрочном горизонте и стабильному уровню реального курса национальной валюты. Таблица 3.1.1. Нефтегазовые доходы федерального бюджета*: сценарный анализ 2. Структурный первичный баланс - определяет размер финансирования бюджета на долговых рынках. Учитывая, что в новых условиях потенциальный рост может быть несколько ниже реальной равновесной % ставки, определить структурный первичный баланс на нулевом уровне с поправкой на квази-бюджетные операции «под чертой» (так как их финансирование также осуществляется за счет государственных заимствований). Это обеспечит: - доступность кредитных ресурсов для небюджетного сектора - долгосрочную устойчивость бюджетной конструкции с умеренным ростом госдолга и расходов по его обслуживанию. Арифметическое условие стабилизации уровня госдолга: структурный первичный баланс =равновесная % ставка «-» рост экономики Таким образом, уровень предельных первичных расходов федерального бюджета в соответствии с новыми параметрами «бюджетных правил» будет определяться суммой (1) ненефтегазовых доходов, (2) базовых нефтегазовых доходов в размере 8,0 трлн рублей и (3) сальдо квази-бюджетных операций «под чертой» (сальдо бюджетных и межгосударственных кредитов). При этом в течение 2023 и 2024 годов предполагается сохранение контрциклической направленности бюджетной политики в масштабах, соразмерных траектории постепенной адаптации экономики к изменившимся условиям. В этих целях предполагается временное превышение предельного размера расходов уровня, соответствующего «бюджетным правилам»: на 2,9 трлн рублей и 1,6 трлн рублей в 2023 и 2024 гг., соответственно. К 2025 году предполагается завершение нормализации бюджетной политики с выходом на параметры, полностью соответствующие «бюджетным правилам». Формирование основных параметров федерального бюджета на основе обозначенных подходов, с одной стороны, позволит обеспечить поддержку экономики в период адаптации и перестройки хозяйственных связей, а с другой - будет содействовать сохранению доверия к целостности конструкции проводимой макроэкономической политики, устойчивому развитию и структурным изменениям в экономике на среднесрочном горизонте. Создание устойчивых и предсказуемых экономических и финансовых условий Структурные меры налоговой политики На содействие структурной трансформации будет ориентирован весь инструментарий бюджетной политики, включая налоговую систему. В целом в налоговой политике акцент сохранится на повышении эффективности стимулирующей функции налоговой системы и улучшении качества администрирования с сопутствующим облегчением административной нагрузки для налогоплательщиков и повышением собираемости налогов. Предусмотрены также дальнейшие шаги по повышению справедливости распределения природной ренты между недропользователями и гражданами (через бюджет) - в частности, в тех отраслях ресурсного сектора, где наблюдается устойчивая избыточная рентабельность капитала в результате благоприятной ценовой конъюнктуры на мировых рынках: - газовый сектор: повышение ставки НДПИ и увеличение ставки экспортной пошлины на природный газ с размера превышения цены на газ уровня 300 $/м З , а также введение повышенной ставки налога на прибыль на экспортеров СПГ. |