Ответы к экзаменацирнным вопросам тгп вопрос Задачи теории государства и права на современном этапе развития науки
 Скачать 447.59 Kb.
|
|
Вопрос 32 ……… Вопрос 33. ……… Вопрос 34. 3. Систематизация законодательства: понятие, виды. Система действующих нормативно-правовых актов в Российской Федерации является весьма сложной как вследствие значительного числа органов, принимающих такие акты, так и множественности актов, принимаемых каждым правотворческим органом. Кроме того, система нормативно-правовых актов подвержена быстрым изменениям. Вновь принятый закон, указ Президента или иной источник права обычно вносит существенные коррективы в действующие акты. Одни из них дополняются новыми предписаниями, другие изменяются, а третьи признаются утратившими силу полностью или частично. Чтобы во всей массе действующих и изменяющихся источников российского права оперативно находить нужные нормы, государственные органы, должностные лица предприятия, организации, да и граждане, имеющие дело с нормативными актами, вынуждены постоянно проводить работу по приведению нормативных актов в единую, более или менее упорядоченную систему. Подобного рода деятельность и охватывается понятием систематизации нормативно-правовых актов. Итак, систематизация нормативно-правовых актов – это их упорядочение, приведение в единую (более или менее сложную) систему. Своеобразие видов систематизации нормативно-правовых актов обусловливается особенностями предмета правового регулирования, их (т.е. актов) местом в системе юридических актов России, а также объемом нормативно-правового материала, который подвергается упорядочению. В соответствии с требованиями правовой техники работа по систематизации должна проводиться в определенной последовательности и проходить определенные стадии. Стадию можно определить как этап систематизации, для которого характерны постановка определенной задачи и решение ее на основе методики, разработанной для этого этапа, получение определенного законченного (промежуточного) результата. Современная правовая практика использует три способа систематизации нормативно-правовых актов: 1) сбор государственными органами, юридическими лицами нормативных актов, необходимых для их деятельности; 2) издание различного рода сборников законов и иных нормативных актов; 3) объединение совокупности мелких актов, изданных по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам, в один укрупненный акт. Сообразно названным способам систематизации нормативных актов выделяют ее три относительно самостоятельных вида: учет, инкорпорацию, консолидацию. Большинство ученых и практиков самостоятельным видом систематизации считают и кодификацию законодательства. Этот вид юридической деятельности значительно отличается от всех названных видов систематизации и представляет собой совершенно особую содержательную форму упорядочения нормативного материала. Кодификация – это систематизация более высокого уровня, чем инкорпорация, так как в ходе кодификации происходит качественная переработка действующих юридических норм, устраняются несогласованности, дублирование, противоречия и пробелы в правовом регулировании, отменяются неэффективные и устаревшие нормы. Нормативный материал приводится законодателем в стройную, внутренне согласованную правовую систему. На смену ранее действовавшему большому числу юридических нормативных документов приходит новый единый сводный акт, изданием которого достигается четкость и эффективность в правовом регулировании. Как разновидность систематизации учет законодательства и иных нормативно-правовых актов представляет собой деятельность по их сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет. Учет осуществляется практически всеми государственными органами и юридическими лицами для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации либо в коммерческих целях, для обеспечения правовой информацией иных субъектов. Основной задачей учета является сбор и поддержание нормативных актов в состоянии, позволяющем оперативно находить нужную правовую информацию. Как правило, государственные органы и юридические лица нуждаются в знании действующих норм по определенной теме. Но вполне возможны ситуации, когда требуются сведения только об официальных реквизитах нормативных актов: их наименовании, дате принятия, номере акта. С учетом собственных информационных потребностей государственные органы, юридические лица осуществляют сбор законов Российской Федерации, указов Президента России, постановлений Правительства, нормативных актов центральных органов управления Российской Федерации и других актов. Систематизация нормативно-правовых актов в форме инкорпорации выражается в подготовке и издании разного рода сборников (собраний) таких актов. В отличие от учета, осуществляемого государственными органами и юридическими лицами для собственных потребностей, инкорпорация проводится с целью обеспечения самого широкого круга субъектов текстами законов и иных нормативно-правовых актов. Необходимо подчеркнуть, что инкорпорация нормативных актов лишена правотворческой природы. Инкорпорация нормативно-правовых актов прямо и непосредственно связана с их учетом, поскольку базируется на определенном, максимально полном фонде соответствующих актов и поисковой системе, способной обеспечить нахождение всех необходимых актов, ибо первой задачей инкорпорации является подготовка перечня актов, из которых должен состоять подготавливаемый сборник. Так, при издании Сборника законов по отдельным отраслям права нужно будет выявить все законодательные акты в пределах предмета соответствующей отрасли. В случае же подготовки сборника актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, отбору подлежат принятые ими нормативные акты за весь период их деятельности или какой-то определенный срок. Нормативные акты могут инкорпорироваться в том виде, как они были приняты правотворческим органом. Подобный принцип переопубликования актов применяется в случаях, когда акт состоит только из нормативных предписаний и в процессе действия не претерпел никаких изменений или дополнений либо при подготовке исторических источников права. Однако в сборниках действующих нормативно-правовых актов их тексты публикуются не в той редакции, в какой они были приняты первоначально правотворческим органом, а с учетом последующих изменений и дополнений. В процессе действия нормативно-правовой акт, как правило, претерпевает определенные изменения, дополнения. Если часть его предписаний утрачивает силу, акт дополняется новыми нормативными предписаниями либо вносятся какие-либо коррективы в его первоначальные нормы. Поэтому нецелесообразно включать в сборник нормативный акт в первоначальном виде, не отразив его последующих изменений, дополнений. Такой акт будет неудобен в пользовании. Чтобы установить норму, которой следует руководствоваться в том или ином случае, нужно будет всякий раз просматривать всю совокупность дополняющих и изменяющих его актов. Прежде чем поместить нормативно-правовой акт в сборник, нужно осуществить его внешнюю обработку: удалить из текста отдельные статьи, пункты, абзацы, утратившие силу, и, наоборот, включить в него все последующие изменения, дополнения с указанием реквизитов актов, внесших такие изменения или дополнения; исключить из акта те его части, которые не содержат нормативных предписаний, сделав отметки о причинах отсутствия в тексте таких его частей; в целях экономии убрать сведения о лицах, подписавших нормативный акт. Такая внешняя обработка нормативно-правовых актов, однако, не затрагивает их нормативного содержания. Сами нормы права не претерпевают никаких изменений и инкорпорируются в том виде, в каком они действуют на момент их систематизации. При этом полностью сохраняются реквизиты нормативно-правовых актов, в том числе нумерация пунктов и абзацев. Сборниками называются инкорпорированные издания законов или иных нормативно-правовых актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, а также тематические издания законов и иных нормативно-правовых актов. Сборники нормативных актов могут готовиться и издаваться как самим правотворческим органом, так и государственными, коммерческими издательствами, юридическими учреждениями. Сборник нормативных актов, подготовленный самим правотворческим органом, имеет статус источника официального опубликования, на него можно ссылаться при разрешении споров и иных юридических вопросов. Собраниями обычно называют инкорпорированные издания нормативных актов высших органов государственной власти и управления страны. Необходимо учитывать, что в подготовке и издании собраний может принимать участие достаточно широкий круг органов, организаций, учреждений. И в зависимости от того, кто осуществлял инкорпорацию законодательства, в юридической литературе выделяют три вида собраний: официальные, официозные (полуофициальные) и неофициальные. Официальным собрание признается в двух случаях: когда правотворческий орган сам подготовил и издал его либо утвердил или иным образом официально одобрил Собрание, подготовленное иным органом. Официальные собрания законодательства являются соответственно и источниками официального опубликования, тогда как официальные и неофициальные рассматриваются лишь в качестве обычного издания, на текст которого нельзя ссылаться при обращении в правоохранительные и иные органы государства. Разновидностью и наиболее высокой формой собрания законодательства признается свод законов – инкорпорированное издание нормативных актов высших органов государственной власти и управления страны. Помещенные в своде акты, как правило, систематизируются по предметному принципу, то есть по отраслям и институтам законодательства. Учет и инкорпорация нормативно-правовых актов, будучи ограниченными их внешней обработкой, не решают всех проблем, которые могут возникать в процессе систематизации нормативно-правового материала. В частности, с помощью этих методов нельзя устранить множественности нормативных актов, принятых в разное время по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам. Между тем потребность в таком объединении очевидна: гораздо удобнее пользоваться одним, но охватывающим все вопросы актом, чем искать нужную информацию по многим источникам. Множественность нормативных актов преодолевается путем их сведения в один укрупненный акт. Такой прием систематизации называется консолидацией. Новый укрупненный акт полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты, поскольку заново принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные официальные реквизиты: наименование, дату принятия, номер акта и подпись должностного лица. Все это свидетельствует о том, что консолидация представляет собой разновидность правотворческой деятельности государственных органов. Инкорпорация и консолидация представляют собой качественно различные приемы систематизации нормативных актов по следующим основаниям: во-первых, они относятся к различным сторонам правовой деятельности государства. Инкорпорация – это один из приемов организационно-методической деятельности государственных органов, призванной обеспечить реализацию норм права в конкретных отношениях. Консолидация же входит в арсенал правотворческих методов; во-вторых, инкорпорация и консолидация различаются по кругу применяющих их субъектов. Инкорпорация проводится не только и не столько правотворческими органами, сколько иными государственными органами, научными учреждениями и юридическими издательствами, тогда как консолидация осуществляется только правотворческими органами и лишь в отношении принятых ими нормативных актов. Это своего рода «авторское» упорядочение правовых актов; в-третьих, инкорпорация и консолидация отличаются конечными результатами. Инкорпорация сводится к подготовке сборника нормативных актов, и вошедшие в него нормативные акты не утрачивают самостоятельного значения. При консолидации объединенные акты утрачивают силу, а вместо них действует вновь созданный нормативный акт. Все изложенное позволяет заключить, что консолидация составляет самостоятельный вид систематизации нормативно-правовых актов. Отмеченный недостаток консолидации – ее неспособность менять содержание правового регулирования – в правотворчестве успешно преодолевается с помощью кодификации. Под кодификацией понимается деятельность, направленная на систематизацию и коренную переработку действующего законодательству путем подготовки и принятия нового кодификационного акта. Эти акты имеют различное наименование: основы законодательства, кодекс, устав, положение и др. Кодификация – особая форма упорядочения, ибо в ходе ее на смену нескольким отдельным актам приходит один акт, упорядочивающий правовые нормы и процедуры в определенной сфере отношений и унифицирующий методы правового регулирования. Кодификация обладает способностью упорядочивать действующее законодательство, делать его более компактным, согласованным, освобождать от фактически утративших силу и недействующих правовых актов. Главная функция кодификации — существенное комплексное развитие правовой системы, изменение содержания правового регулирования. Именно это свойство кодификации позволяет рассматривать ее как один из наиболее совершенных видов правотворческой деятельности. Результатом кодификации является сводный акт, заменяющий ранее действовавшие нормативные акты в данной отрасли законодательства, либо новый акт, впервые системно-регулирующий определенную группу общественных отношений. Отличие кодификации от инкорпорации заключается и в том, что она всегда осуществляется государственными органами. Инкорпорация же может «производиться» как государственными органами, так и общественными организациями, и даже частными лицами. В основе кодификации лежат предмет и метод правового регулирования. В основе же инкорпорации лежит классификация нормативно-правовых актов по дате издания, алфавиту и т. п. В юридической литературе различают всеобщую, отраслевую и специальную кодификации. При всеобщей кодификации в течение времени создаются сводные кодификационные акты по всем основным отраслям законодательства. Отраслевая кодификация охватывает законодательство какой-либо определенной отрасли или подотрасли законодательства. Специальная кодификация группирует нормы определенного правового института либо нескольких правовых институтов. Кодификация традиционно связывается с систематизацией и совершенствованием, главным образом, законодательных актов. Поэтому ее результаты выражаются, объективируются в форме основного, обладающего наибольшей юридической силой, кодификационного акта, который характеризуется совокупностью специфических, только ему присущих черт. Кодификационный акт характеризуется наиболее высоким уровнем нормативных обобщений. Кодификационный акт – это нормативно-правовой акт сводного характера. Он объединяет в единую юридическую конструкцию действующие и не утратившие свое значение нормативные предписания по определенной теме. Систематизация нормативно-правовых актов, прежде всего, используется в качестве эффективного способа обеспечения субъектов права необходимой им нормативно-правовой информацией. Деятельность по систематизации правовых актов играет большую роль в создании гармоничной правовой системы. Правосистематизирующая деятельность существенно влияет на качество и эффективность правотворческих и правоприменительных, исполнительно-распорядительных и правоохранительных органов, на уровень законности и стабильность правопорядка. Она обеспечивает доступность и простоту пользования разнообразным правовым материалом, нормальную работу самых разнообразных организаций. Таким образом, упорядочение актов способствует повышению уровня правосознания и правовой культуры граждан, должностных лиц и организаций. Значение систематизации нормативных актов заключается и в том, что это одна из возможностей (путем совершенствования формы законодательства) повысить эффективность правового регулирования. Не менее важно подчеркнуть, что упорядочение нормативных актов способствует выявлению пробелов в праве. И, наконец, упорядочение нормативных актов обеспечивает правильную быструю и качественную реализацию правовых норм. Вопрос 35 1. Правотворчество: понятие, принципы, виды. В юридической литературе пока не сложилось единого мнения по вопросу о том, какой смысл следует вкладывать в понятие «правотворчество». Так, по мнению одних авторов, правотворчество – это форма государственного руководства обществом, «…выражающаяся в издании нормативных актов…»6, других – «…это в принципе и главным образом государственная деятельность, завершающая процесс формирования права, означающая возведение государственной воли в закон»7; третьих – «по своей социальной сути правотворчество есть процесс возведения государственной воли в закон, ее оформление в различных нормативно-правовых актах, процесс придания содержащимся в них правилам поведения – государственным велениям общеобязательного характера»8; четвертых – «правотворчество представляет собой деятельность правотворческих органов по подготовке и принятию нормативно-правовых актов либо решений об отмене или изменении действующих норм права» и т. д. 9 В последние годы предпринимаются попытки, которые направлены на то, чтобы исключить государство, его органы из правотворческого процесса. В. С. Нерсесянц, к примеру, полагает, что государство не творит право, поскольку «право как объективное социальное явление (особый регулятор, специфическая форма общественных отношений), принципом которого является формальное равенство, – это не творение государства и не продукт государственной воли, а особая форма выражения совокупных итогов сложного и многофакторного социально-исторического процесса общественной жизни людей, результат достигнутой обществом (и народом) ступени развития в общецивилизационном прогрессе равенства, свободы и справедливости в человеческих отношениях». На наш взгляд, предпочтительнее позиция тех исследователей, которые придерживаются точки зрения, что правотворчество – проблема сложная и многогранная, охватывающая не только принятие тех или иных нормативно-правовых актов, но и их изменение, отмену. Думается, что вне государства и помимо его правотворческая деятельность в принципе невозможна. Оно не может оставаться безразличным к тому, что гарантирует и обеспечивает в правореализационных процессах. Таким образом, одной из важнейших характеристик правотворчества является то, что это государственная деятельность, то есть деятельность главным образом органов государства. Они принимают, создают нормы права, обязательные для тех, кому они адресованы. «Государственный момент» для правотворчества является ключевым. Именно в виде государственной воли соответствующие нормативные обобщения обретают свойства права, становятся общеобязательными нормативными предписаниями, поддерживаемыми силой государственного принуждения10. Но иногда право создается по уполномочию органов государства общественными организациями (в отечественной правовой системе), непосредственно в результате прямого правотворчества народа (на вече в средневековом Новгороде) или суда (например, в англосаксонской правовой системе). Правотворческая деятельность представляет собой, прежде всего, процесс создания и развития действующего права как единой и внутренне согласованной системы общеобязательных норм, регулирующих общественные отношения; специальную, имеющую официальное значение деятельность по установлению правового регулирования. Главное назначение правотворчества – выработка и утверждение новых правовых норм. Другие проявления правотворчества (отмена и изменение действующих норм, совершенствование их редакции) имеют подчиненное, вспомогательное значение для образования развернутой, четко выраженной и внутренне согласованной системы юридических норм11. Правотворчество – это юридическая деятельность, направленная на создание, изменение, поправку, прекращение действия (отмену) нормативных правовых актов. Правотворческая деятельность осуществляется в соответствии с процедурой, установленной нормативными актами (конституцией, регламентом, уставом и т.д.). Задачей правотворчества является совершенствование правовой системы для достижения целей, которые ставит перед собой субъект правотворческого процесса. Результаты этой деятельности в общем виде выражаются во внесении новшеств в систему действующих правовых норм, в изменении нормативного материала. Причем такие новшества могут носить как положительный (новые правовые нормы), так и отрицательный характер (предписания об отмене правовых норм). В идеале перед законодателем в процессе правотворчества всегда стоит задача максимально точного отражения в нормативных правовых предписаниях явлений общественной жизни и правильного реагирования на возникающие проблемные ситуации. Следовательно, социальная характеристика качества законов и подзаконных актов неизбежно охватывает два момента. Во-первых, степень адекватности отражения в нормативном правовом акте происходящих в обществе процессов. Во-вторых, точность проецирования этих процессов на будущее, прогнозирования возможных путей развития общества и неразрывно связанного с этим выбора оптимальных путей их видоизменения в желательном направлении при помощи права12. Признаки правотворчества: · сознательно-волевой характер; · объективно-исторический характер. Основными функциями правотворчества являются: · обновление законодательства, издание новых нормативно-правовых актов. · устранение (отмена) устаревших юридических норм. · восполнение пробелов в праве. Признаки правотворчества отражают сочетание субъективного и объективного факторов в правотворчестве. Право создается людьми, наделенными волей и сознанием, имеющими определенный жизненный опыт, правосознание, культурный уровень. На правотворчество влияют личные и групповые интересы, задачи, потребности законодателя. Существует мощный политический институт лоббирования выгодных с позиций отдельных социальных групп нормативных актов. Несмотря на влияние субъективных факторов, право не создается законодателем произвольно, исключительно по собственному усмотрению. Право отражает объективные закономерности общественных отношений. В нормах права находят выражение потребности общества на определенном историческом этапе. Правотворчество осуществляется на основе определённых принципов, представляющих собой организационные начала, которые определяют характерные черты и общее направление этой деятельности. Принципы правотворчества: 1) Демократизм правотворчества. Этот принцип проявляется в демократической процедуре разработки и принятия нормативного акта правотворческим органом, а также в широком привлечении граждан к правотворческой деятельности. Получает распространение практика всенародного обсуждения законопроектов на конференциях, семинарах, к этому широко привлекаются печать, телевидение, радио. Поступившие при обсуждении проекта замечания и предложения анализируются правотворческим органом, после чего в подготавливаемый акт вносятся соответствующие изменения. Наиболее важные законопроекты могут выноситься на всенародное голосование (референдум), что является наиболее ярким проявлением демократизма правотворчества. Демократизм правотворчества также предполагает активное участие партий, массовых движений, предпринимательских структур, объединений граждан в создании законодательства, их инициативу, свободное, широкое и деловое обсуждение предполагаемых законодательных решений. 1. Законность правотворчества. В основу этого принципа положено правило, согласно которому все действия субъектов правотворчества по подготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актах должны основываться на законах и прежде всего на Конституции. При этом необходимо чёткое соблюдение регламента законодательных органов, процедуры обсуждения, порядка опубликования нормативных правовых актов; строгое исполнение правил юридической техники. 2. Профессионализм правотворчества. Суть этого принципа заключается в качестве правотворчества, эффективности механизма принятия правотворческих решений. К такого рода деятельности должны привлекаться квалифицированные специалисты соответствующих отраслей общественной жизни, имеющих профессиональную подготовку, большой опыт работы и достаточные знания. 3. Научный характер правотворчества и его связь с правоприменительной практикой. Главные требования этого принципа сводятся к тому, что законопроект готовится не произвольно, а при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стране, политической обстановки, потребностей и целесообразности правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни. Для выявления этих параметров используются социально-правовые эксперименты, социологические опросы, анкетирование и т.д. Правотворчество - специализированная деятельность, требующая особых знаний и навыков, прежде всего юридических. Она требует высокой квалификации в сфере правоведения, знания приемов и принципов юридической техники, правовой терминологии, умения их использовать в правотворческом процессе. Правотворчество должно опираться на научный отечественный и зарубежный опыт в этой сфере, на результаты научного изучения современного состояния действующего права и тенденций его развития, на идеи, концепции и практические рекомендации юридической науки. Правотворчество должно быть тесно связано с правоприменительной практикой. Именно она выявляет все недостатки и просчёты законодателя, раскрывает правотворческие потребности. 4. Принцип актуальности и своевременности. Правотворчество должно быть оперативным. С одной стороны, законодатель должен чутко реагировать на изменения ситуации в стране, не позволяя нормам права устаревать, переставать адекватно отражать потребности общества. Законодателю необходимо создавать правовые нормы на перспективу, действовать на опережение, задавая обществу нормативные программы развития, стимулируя позитивные изменения в различных сферах жизни. Именно с такой целью в Конституции России закреплены определения Российской Федерации как правового, социального, демократического государства. 5. Принцип соблюдения баланса публичных и частных интересов. Регулируя общественные отношения, правовые нормы должны обеспечивать баланс публичных и частных интересов. Например, нормы, устанавливающие ставки налогообложения, должны, с одной стороны, гарантировать наполнение доходной части бюджета, а с другой - сохранить для налогоплательщика стимулы к приобретению имущества, получению прибыли, осуществлению предпринимательской деятельности. В данном случае Россия также имеет горький опыт. Налоговое законодательство создавалось в условиях постоянного острого экономического кризиса. Оно преследовало цели обеспечить доходную часть бюджета. При этом интересы предпринимателей просто игнорировались, что вызвало уход значительной части бизнеса "в тень". Это также имеет свои негативные последствия. За время нахождения "в тени" предприниматели получили огромный опыт противостояния фискальным органам, который они продолжают активно использовать даже после либерализации налогового законодательства. Действует принцип: "Зачем отдавать своё кровное даже в незначительном количестве, если его можно вообще не отдавать". 6. Исполнимость. Данный принцип подразумевает финансовое обеспечение нормативно-правовых решений, подготовку соответствующих кадров и необходимых для реализации закона подзаконных актов. Субъекты правотворчества. При характеристике содержания правотворчества одним из основных его элементов выступают субъекты правотворчества. Субъектом правотворчества в соответствии со ст. 3 Конституции РФ выступает народ. Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы. Различают три вида референдумов: референдум РФ, референдумы субъектов РФ, местный референдум. В данном случае референдумы выступают в качестве конституционного способа обсуждения и создания законов. Решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме РФ. Субъектом правотворчества выступает государство. Государственную деятельность в сфере правотворчества можно классифицировать по субъектам на различные виды. Так выделяют два основных уровня государственного правотворчества: федеральное и правотворчество субъектов РФ. Так, на федеральном уровне правом принятия нормативно-правовых актов обладают Федеральное Собрание РФ и его палаты: Государственная Дума и Совет Федерации, Президент РФ, Правительство РФ, министерства РФ, службы, агентства. На региональном уровне правотворческими полномочиями обладают законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. В демократическом обществе развивается также правотворчество негосударственных органов или правотворчество гражданского общества. Такими субъектами являются органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, которые по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Многочисленными субъектами правотворчества гражданского общества выступают общественные объединения различных форм: общественные организации; общественные движения; общественные фонды; общественные учреждения; органы общественной самодеятельности; союзы общественных объединений. При этом субъектами локального правотворчества выступают как коллективные органы, так и должностные лица указанных организаций и учреждений. 2. Правотворческий процесс: понятие и стадии Правотворчество является сложной деятельностью и протекает в рамках процедуры, устанавливаемой в соответствующем законодательстве. Правотворческий процесс – юридическая процедура, т. е. урегулированная правом последовательность совершения правотворческих действий, которые складываются из определённых стадий. Правотворческий процесс начинается с принятия правотворческим органом решения о необходимости создания, изменения, дополнения, внесения поправки, отмены нормативного правового акта. Принятию решения предшествует правотворческая инициатива государственных органов, должностных лиц, субъектов гражданского общества, которая является демократической формой постановки вопроса о необходимости принятия конкретного нормативного правового акта. В Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит строго ограниченному кругу субъектов. Согласно ст. 104 Конституции РФ им обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам своего ведения. Принятое решение о подготовке соответствующего нормативного правового акта, как правило, оформляется и вносится в планы законопроектных работ Государственной Думы. Стадия подготовки нормативного правового акта завершается представлением в правотворческий орган проекта нормативного правового акта для обсуждения. Так, законопроекты вносятся в Государственную Думу. Регламенты палат парламента устанавливают определенные требования к оформлению представляемых законопроектов. Так, регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ требует от субъекта законодательной инициативы наряду с текстом законопроекта представить: а) пояснительную записку к законопроекту; б) перечень законов, подлежащих отмене или изменению в связи с принятием законопроекта; в) финансово-экономическое обоснование (в случае если реализация законопроекта потребует материальных затрат); г) заключение на законопроект Правительства РФ (оно обязательно, если законопроект предусматривает производство расходов из федерального бюджета). Следующая стадия – обсуждение проекта нормативного правового акта – наиболее ответственная, во многом определяющая его содержание в будущем. Процесс обсуждения проектов нормативных правовых актов может проводиться в различных формах. Наиболее важные из них – парламентские слушания, проводимые в Федеральном Собрании с приглашением практических работников, учёных, квалифицированных специалистов. В Российской Федерации внесенный в порядке законодательной инициативы законопроект Советом Государственной Думы направляется в соответствующий профильный комитет, который после обсуждения выносит проект на пленарное заседание Государственной Думы с собственными замечаниями и предложениями. Обсуждение законопроекта на пленарном заседании проходит три чтения, в ходе которых в его текст вносятся поправки. Следующая стадия правотворческого процесса – принятие нормативного правового акта. Если парламент двухпалатный, то для принятия закона требуется согласие обеих палат. В Российской Федерации законы принимаются Государственной Думой. После принятия законопроект подлежит утверждению. В соответствии с Конституцией РФ принятый Государственной Думой закон должен быть одобрен Советом Федерации и подписан Президентом. Подписание принятых Федеральным Собранием законов осуществляет Президент РФ, законов субъектов РФ – президенты республик, губернаторы, главы администраций и т.д. Иные правовые акты подписываются должностными лицами исполнительных, судебных органов, правовые акты органов местного самоуправления – соответствующими должностными лицами. Как правило, глава государства (монарх или президент) имеет право наложить вето на закон, принятый парламентом, не допустив или, по крайней мере, отсрочив его вступление в силу. Вето может быть абсолютным (или резолютивным), когда главе государства принадлежит право окончательного отклонения закона, и отлагательным (или суспенсивным), когда отказ главы государства санкционировать закон лишь приостанавливает вступление его в силу. Парламенту в последнем случае предоставляется право принять этот закон вторичным голосованием, т. е. преодолеть вето. Для вторичного голосования в ряде парламентов требуется квалифицированное большинство. Так, в Российской Федерации для преодоления отлагательного вето Президента РФ закон при повторном голосовании должен получить 2/3 голосов депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Промульгация закона - опубликование принятого и утвержденного закона в официальном печатном органе, осуществляемое главой государства в установленные законом сроки. Только после промульгации закон обретает обязательную силу. В Российской Федерации законы подлежат обязательному опубликованию в течение 7 дней после подписания их Президентом РФ в «Российской газете», «Парламентской газете» или «Собрании законодательства РФ». Вступает же в силу закон по истечении 10 дней со дня его официального опубликования, если самим законом не установлен иной порядок. Органы местного самоуправления публикуют свои нормативные правовые акты в порядке, устанавливаемым муниципальным законодательством. Форма официального опубликования определяется в уставе муниципального образования. Типичными ошибками, которые нередко допускаются в процессе правотворчества, являются: - неверный выбор формы нормативно-правового акта; - нарушение процедуры его подготовки и принятия; - неверное определение предмета правового регулирования; - недооценка общественного мнения (восприятия гражданами будущего документа); - недостаток правовых средств для воплощения в жизнь норм данного нормативно-правового акта. 3. Систематизация законодательства: понятие, виды. Система действующих нормативно-правовых актов в Российской Федерации является весьма сложной как вследствие значительного числа органов, принимающих такие акты, так и множественности актов, принимаемых каждым правотворческим органом. Кроме того, система нормативно-правовых актов подвержена быстрым изменениям. Вновь принятый закон, указ Президента или иной источник права обычно вносит существенные коррективы в действующие акты. Одни из них дополняются новыми предписаниями, другие изменяются, а третьи признаются утратившими силу полностью или частично. Чтобы во всей массе действующих и изменяющихся источников российского права оперативно находить нужные нормы, государственные органы, должностные лица предприятия, организации, да и граждане, имеющие дело с нормативными актами, вынуждены постоянно проводить работу по приведению нормативных актов в единую, более или менее упорядоченную систему. Подобного рода деятельность и охватывается понятием систематизации нормативно-правовых актов. Итак, систематизация нормативно-правовых актов – это их упорядочение, приведение в единую (более или менее сложную) систему. Своеобразие видов систематизации нормативно-правовых актов обусловливается особенностями предмета правового регулирования, их (т.е. актов) местом в системе юридических актов России, а также объемом нормативно-правового материала, который подвергается упорядочению. В соответствии с требованиями правовой техники работа по систематизации должна проводиться в определенной последовательности и проходить определенные стадии. Стадию можно определить как этап систематизации, для которого характерны постановка определенной задачи и решение ее на основе методики, разработанной для этого этапа, получение определенного законченного (промежуточного) результата. Современная правовая практика использует три способа систематизации нормативно-правовых актов: 1) сбор государственными органами, юридическими лицами нормативных актов, необходимых для их деятельности; 2) издание различного рода сборников законов и иных нормативных актов; 3) объединение совокупности мелких актов, изданных по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам, в один укрупненный акт. Сообразно названным способам систематизации нормативных актов выделяют ее три относительно самостоятельных вида: учет, инкорпорацию, консолидацию. Большинство ученых и практиков самостоятельным видом систематизации считают и кодификацию законодательства. Этот вид юридической деятельности значительно отличается от всех названных видов систематизации и представляет собой совершенно особую содержательную форму упорядочения нормативного материала. Кодификация – это систематизация более высокого уровня, чем инкорпорация, так как в ходе кодификации происходит качественная переработка действующих юридических норм, устраняются несогласованности, дублирование, противоречия и пробелы в правовом регулировании, отменяются неэффективные и устаревшие нормы. Нормативный материал приводится законодателем в стройную, внутренне согласованную правовую систему. На смену ранее действовавшему большому числу юридических нормативных документов приходит новый единый сводный акт, изданием которого достигается четкость и эффективность в правовом регулировании. Как разновидность систематизации учет законодательства и иных нормативно-правовых актов представляет собой деятельность по их сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет. Учет осуществляется практически всеми государственными органами и юридическими лицами для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации либо в коммерческих целях, для обеспечения правовой информацией иных субъектов. Основной задачей учета является сбор и поддержание нормативных актов в состоянии, позволяющем оперативно находить нужную правовую информацию. Как правило, государственные органы и юридические лица нуждаются в знании действующих норм по определенной теме. Но вполне возможны ситуации, когда требуются сведения только об официальных реквизитах нормативных актов: их наименовании, дате принятия, номере акта. С учетом собственных информационных потребностей государственные органы, юридические лица осуществляют сбор законов Российской Федерации, указов Президента России, постановлений Правительства, нормативных актов центральных органов управления Российской Федерации и других актов. Систематизация нормативно-правовых актов в форме инкорпорации выражается в подготовке и издании разного рода сборников (собраний) таких актов. В отличие от учета, осуществляемого государственными органами и юридическими лицами для собственных потребностей, инкорпорация проводится с целью обеспечения самого широкого круга субъектов текстами законов и иных нормативно-правовых актов. Необходимо подчеркнуть, что инкорпорация нормативных актов лишена правотворческой природы. Инкорпорация нормативно-правовых актов прямо и непосредственно связана с их учетом, поскольку базируется на определенном, максимально полном фонде соответствующих актов и поисковой системе, способной обеспечить нахождение всех необходимых актов, ибо первой задачей инкорпорации является подготовка перечня актов, из которых должен состоять подготавливаемый сборник. Так, при издании Сборника законов по отдельным отраслям права нужно будет выявить все законодательные акты в пределах предмета соответствующей отрасли. В случае же подготовки сборника актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, отбору подлежат принятые ими нормативные акты за весь период их деятельности или какой-то определенный срок. Нормативные акты могут инкорпорироваться в том виде, как они были приняты правотворческим органом. Подобный принцип переопубликования актов применяется в случаях, когда акт состоит только из нормативных предписаний и в процессе действия не претерпел никаких изменений или дополнений либо при подготовке исторических источников права. Однако в сборниках действующих нормативно-правовых актов их тексты публикуются не в той редакции, в какой они были приняты первоначально правотворческим органом, а с учетом последующих изменений и дополнений. В процессе действия нормативно-правовой акт, как правило, претерпевает определенные изменения, дополнения. Если часть его предписаний утрачивает силу, акт дополняется новыми нормативными предписаниями либо вносятся какие-либо коррективы в его первоначальные нормы. Поэтому нецелесообразно включать в сборник нормативный акт в первоначальном виде, не отразив его последующих изменений, дополнений. Такой акт будет неудобен в пользовании. Чтобы установить норму, которой следует руководствоваться в том или ином случае, нужно будет всякий раз просматривать всю совокупность дополняющих и изменяющих его актов. Прежде чем поместить нормативно-правовой акт в сборник, нужно осуществить его внешнюю обработку: удалить из текста отдельные статьи, пункты, абзацы, утратившие силу, и, наоборот, включить в него все последующие изменения, дополнения с указанием реквизитов актов, внесших такие изменения или дополнения; исключить из акта те его части, которые не содержат нормативных предписаний, сделав отметки о причинах отсутствия в тексте таких его частей; в целях экономии убрать сведения о лицах, подписавших нормативный акт. Такая внешняя обработка нормативно-правовых актов, однако, не затрагивает их нормативного содержания. Сами нормы права не претерпевают никаких изменений и инкорпорируются в том виде, в каком они действуют на момент их систематизации. При этом полностью сохраняются реквизиты нормативно-правовых актов, в том числе нумерация пунктов и абзацев. Сборниками называются инкорпорированные издания законов или иных нормативно-правовых актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, а также тематические издания законов и иных нормативно-правовых актов. Сборники нормативных актов могут готовиться и издаваться как самим правотворческим органом, так и государственными, коммерческими издательствами, юридическими учреждениями. Сборник нормативных актов, подготовленный самим правотворческим органом, имеет статус источника официального опубликования, на него можно ссылаться при разрешении споров и иных юридических вопросов. Собраниями обычно называют инкорпорированные издания нормативных актов высших органов государственной власти и управления страны. Необходимо учитывать, что в подготовке и издании собраний может принимать участие достаточно широкий круг органов, организаций, учреждений. И в зависимости от того, кто осуществлял инкорпорацию законодательства, в юридической литературе выделяют три вида собраний: официальные, официозные (полуофициальные) и неофициальные. Официальным собрание признается в двух случаях: когда правотворческий орган сам подготовил и издал его либо утвердил или иным образом официально одобрил Собрание, подготовленное иным органом. Официальные собрания законодательства являются соответственно и источниками официального опубликования, тогда как официальные и неофициальные рассматриваются лишь в качестве обычного издания, на текст которого нельзя ссылаться при обращении в правоохранительные и иные органы государства. Разновидностью и наиболее высокой формой собрания законодательства признается свод законов – инкорпорированное издание нормативных актов высших органов государственной власти и управления страны. Помещенные в своде акты, как правило, систематизируются по предметному принципу, то есть по отраслям и институтам законодательства. Учет и инкорпорация нормативно-правовых актов, будучи ограниченными их внешней обработкой, не решают всех проблем, которые могут возникать в процессе систематизации нормативно-правового материала. В частности, с помощью этих методов нельзя устранить множественности нормативных актов, принятых в разное время по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам. Между тем потребность в таком объединении очевидна: гораздо удобнее пользоваться одним, но охватывающим все вопросы актом, чем искать нужную информацию по многим источникам. Множественность нормативных актов преодолевается путем их сведения в один укрупненный акт. Такой прием систематизации называется консолидацией. Новый укрупненный акт полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты, поскольку заново принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные официальные реквизиты: наименование, дату принятия, номер акта и подпись должностного лица. Все это свидетельствует о том, что консолидация представляет собой разновидность правотворческой деятельности государственных органов. Инкорпорация и консолидация представляют собой качественно различные приемы систематизации нормативных актов по следующим основаниям: во-первых, они относятся к различным сторонам правовой деятельности государства. Инкорпорация – это один из приемов организационно-методической деятельности государственных органов, призванной обеспечить реализацию норм права в конкретных отношениях. Консолидация же входит в арсенал правотворческих методов; во-вторых, инкорпорация и консолидация различаются по кругу применяющих их субъектов. Инкорпорация проводится не только и не столько правотворческими органами, сколько иными государственными органами, научными учреждениями и юридическими издательствами, тогда как консолидация осуществляется только правотворческими органами и лишь в отношении принятых ими нормативных актов. Это своего рода «авторское» упорядочение правовых актов; в-третьих, инкорпорация и консолидация отличаются конечными результатами. Инкорпорация сводится к подготовке сборника нормативных актов, и вошедшие в него нормативные акты не утрачивают самостоятельного значения. При консолидации объединенные акты утрачивают силу, а вместо них действует вновь созданный нормативный акт. Все изложенное позволяет заключить, что консолидация составляет самостоятельный вид систематизации нормативно-правовых актов. Отмеченный недостаток консолидации – ее неспособность менять содержание правового регулирования – в правотворчестве успешно преодолевается с помощью кодификации. Под кодификацией понимается деятельность, направленная на систематизацию и коренную переработку действующего законодательству путем подготовки и принятия нового кодификационного акта. Эти акты имеют различное наименование: основы законодательства, кодекс, устав, положение и др. Кодификация – особая форма упорядочения, ибо в ходе ее на смену нескольким отдельным актам приходит один акт, упорядочивающий правовые нормы и процедуры в определенной сфере отношений и унифицирующий методы правового регулирования. Кодификация обладает способностью упорядочивать действующее законодательство, делать его более компактным, согласованным, освобождать от фактически утративших силу и недействующих правовых актов. Главная функция кодификации — существенное комплексное развитие правовой системы, изменение содержания правового регулирования. Именно это свойство кодификации позволяет рассматривать ее как один из наиболее совершенных видов правотворческой деятельности. Результатом кодификации является сводный акт, заменяющий ранее действовавшие нормативные акты в данной отрасли законодательства, либо новый акт, впервые системно-регулирующий определенную группу общественных отношений. Отличие кодификации от инкорпорации заключается и в том, что она всегда осуществляется государственными органами. Инкорпорация же может «производиться» как государственными органами, так и общественными организациями, и даже частными лицами. В основе кодификации лежат предмет и метод правового регулирования. В основе же инкорпорации лежит классификация нормативно-правовых актов по дате издания, алфавиту и т. п. В юридической литературе различают всеобщую, отраслевую и специальную кодификации. При всеобщей кодификации в течение времени создаются сводные кодификационные акты по всем основным отраслям законодательства. Отраслевая кодификация охватывает законодательство какой-либо определенной отрасли или подотрасли законодательства. Специальная кодификация группирует нормы определенного правового института либо нескольких правовых институтов. Кодификация традиционно связывается с систематизацией и совершенствованием, главным образом, законодательных актов. Поэтому ее результаты выражаются, объективируются в форме основного, обладающего наибольшей юридической силой, кодификационного акта, который характеризуется совокупностью специфических, только ему присущих черт. Кодификационный акт характеризуется наиболее высоким уровнем нормативных обобщений. Кодификационный акт – это нормативно-правовой акт сводного характера. Он объединяет в единую юридическую конструкцию действующие и не утратившие свое значение нормативные предписания по определенной теме. Систематизация нормативно-правовых актов, прежде всего, используется в качестве эффективного способа обеспечения субъектов права необходимой им нормативно-правовой информацией. Деятельность по систематизации правовых актов играет большую роль в создании гармоничной правовой системы. Правосистематизирующая деятельность существенно влияет на качество и эффективность правотворческих и правоприменительных, исполнительно-распорядительных и правоохранительных органов, на уровень законности и стабильность правопорядка. Она обеспечивает доступность и простоту пользования разнообразным правовым материалом, нормальную работу самых разнообразных организаций. Таким образом, упорядочение актов способствует повышению уровня правосознания и правовой культуры граждан, должностных лиц и организаций. Значение систематизации нормативных актов заключается и в том, что это одна из возможностей (путем совершенствования формы законодательства) повысить эффективность правового регулирования. Не менее важно подчеркнуть, что упорядочение нормативных актов способствует выявлению пробелов в праве. И, наконец, упорядочение нормативных актов обеспечивает правильную быструю и качественную реализацию правовых норм Вопрос 36. |