диплом. Право на образование ребёнка с ограниченными возможностями и его реализация в российской Федерации оглавление

• Название: Право на образование ребёнка с ограниченными возможностями и его реализация в российской Федерации оглавление
• Анкор: диплом
• Дата: 20.03.2022
• Размер: 159.52 Kb.
• Имя файла: диплом.docx
• Тип: Закон; #405836
• страница: 1 из 9

Право на образование ребёнка
с ограниченными возможностями и его реализация
в российской Федерации

оглавление

Стр.

оглавление 3

Введение 4

1.1.Ребенок с ограниченными возможностями как субъект права на об­разование 5

1.2. Правовое регулирование образования детей с ограниченными воз­можностями в России 15

Проблемы совершенствования российского законодательства в области специального образования 67

закЛЮчЕниЕ 79

Монографии и статьи 90

Введение

Право на образование является одним из важнейших субъективных прав личнос­ти. Будучи неотъемлемым элементом системы прав человека и жизни общества в целом, оно сопровождает эволюцию индивидуумов и народов, обеспечивает совер­шенствование человечества. Право на образование создает возможность доступа к результатам развития цивилизации, приобщает человека к достигнутому обще­ством уровню культуры, воспитывает уважение к общечеловеческим ценностям, формирует национальную культуру, содействует социальному прогрессу.

Среди широкого круга субъектов права на образование есть лица с особым пра­вовым статусом. Одним из таких субъектов являются лица с ограниченными воз­можностями, или дети с отклонениями в развитии. Особенности в правовом регу­лировании их положения в сфере образования вызваны необходимостью закрепить гарантии реализации права на образование, устранить положение, при котором они могут фактически быть исключены из системы образования и общественной жизни.

Российское законодательство не содержит единого термина, обозначающего дан­ную группу граждан в сфере образования. Существующее терминологическое раз­нообразие в законодательстве, в педагогической и правовой науке не способствует определению единого подхода к системе гарантий в области образования для таких лиц, ставит в неравное положение инвалидов и лиц, не имеющих инвалидности, но нуждающихся в силу особенностей состояния здоровья и потребностей развития в предоставлении таких гарантий. Для устранения противоречий в законодательстве и практике его применения необходимо выработать единое понятие группы лиц, имеющих особые права в сфере образования.

Необходимость приведения основных положений российского законодательства в сфере образования в соответствие с общепризнанными принципами и нормами, относящимися к социально-правовому статусу детей-инвалидов и детей с ограни­ченными возможностями здоровья в получении образования очевидна. В 2006 году Генеральной Ассамблеей ООН принята Конвенция о правах инвалидов¹. Подготовка ее ратификации в Российской Федерации требует оценки Российского законодатель­ства об образовании на соответствие ее нормам.

Проблемы правового статуса детей с ограниченными возможностями в сфере образования в современной правовой российской науке пока не были предметом многостороннего исследования. Традиционно такие вопросы относят к сфере права социального обеспечения, в рамках которого и изучаются вопросы социальной за­щиты инвалидов. Правовой механизм обеспечения доступности образования для рассматриваемой категории детей не определен в полной мере, и даже те правовые нормы, которые имеются, нуждаются в совершенствовании.

На территории различных субъектов Российской Федерации объем гарантий в об­ласти образования для таких лиц существенно отличается. Необходим единый уни­фицированный подход к определению гарантий получения образования и включе­ние соответствующих норм в федеральное законодательство об образовании.

Характеризуя специфический правовой статус лиц с ограниченными возможнос­тями в области образования, Закон РФ «Об образовании» говорит о специальном образовании, но не определяет указанного понятия. Отдельные его характеристи­ки включены в те нормы, которые относятся к обучению и воспитанию лиц рассмат­риваемой категории. В педагогической же теории и практике понятие специального образования широко используется и является предметом изучения отдельной об­ласти педагогических знаний - специальной педагогики (дефектологии, коррекци­онной педагогики) и ее отраслей (олигофренопедагогики, сурдопедагогики, тифло­педагогики, логопедии и т.д.).

В связи с исследованием правового положения указанных лиц в сфере образова­ния возникает потребность уточнения терминологии, разработки норм-дефиниций, например, понятий «специальное образование», «право на специальное образова­ние». Существующая в Российском законодательстве понятийно-терминологичес­кая «разноголосица» не позволяет четко и единообразно определять круг субъек­тов, обладающих правом на специальное образование. Анализ норм Закона РФ «Об образовании» даже не позволяет однозначно дать ответы на вопросы о том, являет­ся ли специальное образование правом субъекта или его обязанностью, какова сущ­ность права на специальное образование и т.д.

Несовершенство механизма обеспечения права на образование детей с ограни­ченными возможностями вызывает проблемы при применении норм законода­тельства об образовании.

Статистические данные по Российской Федерации, исследования, проведенные в России, а также в Архангельской области, свидетельствуют о недостаточности пра­вовых гарантий образования лиц с ограниченными возможностями. Наличие оп­ределенного числа детей с инвалидностью в России, не получающих образования в образовательных учреждениях, отражает существование комплекса проблем, свя­занных, в частности, с недостатками реально действующего механизма реализации права на образование (обеспечения выполнения конституционного права и обязан­ности получения образования) для рассматриваемой категории лиц.

Формирование нового правового института, регулирующего отношения в связи со специальным образованием задает перспективу его изучения и практического освоения.

1. 
   Правовое Положение ребёнка
   с ограниченными возможностями
   в сфере образования
   
   1. 
      Ребенок с ограниченными возможностями как субъект права на об­разование
      

Право на образование является одним из важнейших социокультурных прав че­ловека. Реализация указанного права осуществляется на основе принципа равенс­тва, признания и защиты прав каждого. Российское законодательство в соответс­твии с нормами международного права признает, что любому ребенку должна быть в равной мере обеспечена возможность получить образование.

В числе субъектов права на образование можно выделить особые категории граж­дан, - например, иностранные граждане, подростки с девиантным (общественно опасным) поведением, дети, проявившие выдающиеся способности, и др. Правовой статус особого субъекта в сфере образования характеризуется наличием некоторых особенностей и предоставления дополнительных гарантий реализации права на об­разование.

Одним из субъектов с особым правовым статусом в сфере образования являются дети с ограниченными возможностями. Появление особенностей в правовом регу­лировании отношений по обучению и воспитанию таких лиц вызвано необходимос­тью обеспечения им дополнительных гарантий в виде специальных условий получе­ния образования, без создания которых оно может оказаться недоступным.

Понятие «дети с ограниченными возможностями» - общий термин, которым применительно к теме настоящего исследования можно обозначить группу обуча­ющихся, не способных в силу объективно сложивших условий и обстоятельств (со­стояния здоровья, особенностей развития) достичь тех результатов в процессе обра­зования, которые получают большинство учеников.

Термин «ребенок с ограниченными возможностями» укрепился в практике рос­сийских специалистов по работе с детьми в 90-х годах XX века. Он заимствован оте­чественными специалистами из зарубежного опыта. В сфере образования понятие «ребенок с ограниченными возможностями» (disabled child) характеризует часть детей, которые не могут в силу физических, психических, умственных недостатков овладеть обычной школьной программой и нуждаются по этой причине в специаль­но разработанных стандартах, методиках, содержании образования. В то же время в российской педагогической науке используется множество разнообразных терми­нов, которые охватываются общим понятием «ребенок с ограниченными возмож­ностями»: дети с нарушениями развития, дети с недостатками в развитии, педагоги­чески запущенные дети и т.д.2

2 Например, дефектология (специальная педагогика) изучает психофизиологические особенности развития аномальных детей, за­кономерности их обучения и воспитания, способствующие преодолению дефектов в их умственном и физическом развитии. Оли­гофренопедагогика (как часть дефектологической науки) исследует вопросы обучения детей с нарушениями интеллектуального развития, его последующей реабилитации и адаптации (см. : Обучение детей с нарушениями интеллектуального развития (олигоф­ренопедагогика) / Под ред. Б.П. Пузанова. М.: ACADEMIA, 2001. С. 32). Коррекционная педагогика, также являющаяся ветвью специ­альной педагогики, изучает процесс дифференциации обучения, воспитания и развития детей с недостатками в развитии и отклоне­ниями в поведении (см. : Гонеев А.Д., Лифинцева Н.И. Ялпаева Н.В. Основы коррекционной педагогики. М.: ACADEMIA, 1999. С. 6).

В правовых нормах также сохраняется терминологическое многообразие, не всег­да наполненное четким и продуманным содержанием. Отраслевое законодательс­тво использует близкие по смыслу термины, которые, однако, имеют разное содер­жание применительно к предмету правового регулирования. Наряду с привычными понятиями «инвалид», «ребенок-инвалид», в правовой материи используются такие термины, как «дети с отклонениями в развитии», «дети, имеющие недостатки в пси­хическом и (или) физическом развитии», «дети с ограниченными возможностями здоровья», «лица с ограниченными возможностями».

Так, например, Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российс­кой Федерации»² устанавливает дополнительные гарантии для лиц, имеющих ин­валидность. Согласно статье 1 указанного закона, инвалид определяется как лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты. Под ограничением жизнедеятельности понимается полная или частичная утрата лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, са­мостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое по­ведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью. Ребенок-инвалид - это лицо, признанное инвалидом, не достигшее возраста 18 лет.

Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и ин- валидов»³, не упоминая термина «лица с ограниченными возможностями», характери­зует круг субъектов, подпадающих под действие закона, как лиц, нуждающихся в пос­тоянной или временной посторонней помощи в связи с частичной или полной утратой возможности самостоятельно удовлетворять свои основные жизненные потребности вследствие ограничения способности к самообслуживанию и (или) передвижению.

Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в РФ» упо­минает термин «лица с ограниченными возможностями» наряду с понятием «инва­лид», но не раскрывает его⁴. Федеральная программа развития образования от 10 ап­реля 2000 года и иные акты программного характера используют понятие «лица, имеющие ограниченные возможности здоровья и особенности развития»⁵. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан предусматривают дополнитель­ные гарантии для несовершеннолетних с недостатками физического или психичес­кого развития⁶. В Законе РФ «Об образовании» и ряде других актов до недавнего времени присутствовало понятие «дети с отклонениями развитии»⁷. Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу о гражданах с ограниченными возможностями здоровья»⁸ были внесены изменения, согласно которым термин «с отклонениями в развитии» был заменен понятием «с ограниченными возможностями здоровья». Под гражда­нами с ограниченными возможностями здоровья понимаются лица, имеющие не­достатки в физическом и (или) психическом развитии (п. 6 ст. 5 Закона РФ «Об обра- зовании»⁹).

Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) использует в отношении людей, имеющих физические и психические ограничения жизнедеятельности, термин «лица с ограниченными возможностями» (disabled persons). Содержание данного понятия определяется следующим образом: это «лица с физическими или психическими ог­раничениями, поражающими или ограничивающими жизнедеятельность и в силу этого вызывающими необходимость специальных приспособлений» (persons with physical or mental disabilities that affect or limit their activities of daily living and that may require special accommodations)¹⁰.

При существующем разнообразии терминологии общими, однако, для всех поня­тий, характеризующих рассматриваемую группу лиц, являются следующие черты:

1. 
   у лица имеются физические, психические ограничения или функциональные недостатки;
   
2. 
   эти недостатки или ограничения в той или иной степени затрудняют выполне­ние обычных для человека жизненных функций;
   
3. 
   эти недостатки или ограничения являются достаточно продолжительными, что влечет необходимость оказания помощи человеку, создания особых условий для его жизнедеятельности.
   

Однако все вышеуказанные понятия недостаточно характеризуют образователь­ный статус лица. Необходимо такое понятие, которое установило бы связь между функциональными недостатками и особыми образовательными нуждами. В про­екте федерального закона «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)»¹¹ предлагается следующее понятие - «лицо, имеющее физический и (или) психический недостатки, которые препятствуют освое­нию образовательных программ без создания специальных условий для получения образования».

Таким образом, ребенок с ограниченными возможностями - это особый субъект права на образование, для которого характерно:

- наличие каких-либо ограничений (отклонений) в психическом и (или) физичес­ком здоровье или развитии, зафиксированных компетентной комиссией;

-потребность в связи с вышеуказанными ограничениями в особых условиях об­разования, касающихся содержания образовательных курсов, а также специ­альных технических приспособлений, обеспечивающих образовательный про­цесс, и методов обучения.

Российское законодательство об образовании использует понятия «инвалид» и «лицо с ограниченными возможностями здоровья».

Дополнительные гарантии в области образования для лиц с инвалидностью уста­новлены в статьях 18, 19 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Особенности правового положения лиц с ограниченными возможностями здоровья указаны в статьях 5, 12, 15, 16, 50, 52.1 Закона РФ «Об об­разовании».

Понятия «инвалид» и «лицо с ограниченными возможностями здоровья» близки по своему содержанию. Различие можно выявить лишь в формальной стороне. Тер­мин «инвалид» выражает результат экспертной оценки состояния здоровья и жиз­недеятельности человека, проведенной с применением специальной процедуры, определенной нормативными правовыми актами и зафиксированной в документе установленной формы (справке о признании лица инвалидом). Понятие «лицо с ог­раниченными возможностями здоровья» - более широкое и общее, включающее не только лиц, имеющих статус инвалида, но и граждан с ограничениями, которые не всегда устанавливаются специалистами в области медицины.

В тех случаях, когда инвалидность не устанавливается, так как отклонения в раз­витии незначительны, оценку образовательных возможностей ребенка осущест­вляют только специалисты психолого-медико-педагогических комиссий (ПМПК), со­здаваемых органами управления образованием регионального и муниципального уровней¹². В состав комиссий входят психиатр, дефектолог, логопед, иные специа­листы. Диагностируя ребенка, ПМПК составляет рекомендации о создании специаль­ных условий обучения, направляет детей с согласия родителей в специальные (кор­рекционные) образовательные учреждения.

Термин «лицо с ограниченными возможностями» иногда рассматривается как более мягкий, нейтральный по сравнению со словом «инвалид», привычно воспри­нимаемым многими как человек «второго сорта». Слово «инвалид» (invalid), напри­мер, в английском языке имеет два значения: 1) больной, инвалид или 2) недейс­твительный, не имеющий законной силы¹³. Этот термин неприемлем в отношении людей с ограниченными возможностями в англоязычных странах, где ассоциация человека с больным или негодным способствует негативному отношению общества к этим лицам.

В русском языке данное понятие имеет лишь одно значение. Инвалидом назы­вают человека, который утратил трудоспособность вследствие увечья, болезни; ин­валидность рассматривается как нетрудоспособность¹⁴. Федеральный закон «О со­циальной защите инвалидов в Российской Федерации» определяет данное понятие через призму социальной недостаточности и нуждаемости в помощи. Термин «ин­валид» не содержит какой-либо негативной оценки или негативного отношения к человеку.

В то же время зарубежный термин «лицо с ограниченными возможностями» по­лучает все большее признание, несмотря на то, что для российской системы права он непонятен без дополнительных пояснений, ибо к этой категории можно отнести достаточно широкий круг людей, испытывающих недостаток в каких-либо ресурсах (бедный, неграмотный, иммигрант и т.д.).

Содержание статей 18, 19 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» позволяет охарактеризовать их в целом как нормы законо­дательства об образовании (поскольку они относятся к тому же предмету правового регулирования - отношениям в сфере образования). В то же время их сопоставление с нормами законодательства об образовании выявляет отдельные случаи, когда за­конодатель ставит в неравное положение детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья без достаточных, по нашему мнению, оснований.

Возникает вопрос, насколько обоснованно установление некоторых дополнитель­ных льгот именно инвалидам (а не лицам с ограниченными возможностями здоро­вья). Например, при прохождении вступительных испытаний в образовательные уч­реждения высшего профессионального образования инвалидам предоставляются льготы в виде дополнительного времени на подготовку устного ответа и выполне­ние письменной работы. Такое правило установлено письмом Министерства образо­вания России от 25 марта 1999 года¹⁵. По-видимому, такая дополнительная гарантия должна предоставляться не по формальным критериям (наличию подтвержденного в установленном порядке статуса инвалида или ребенка-инвалида), а по фактичес­кой нуждаемости в предоставлении льготы.

Не достаточно обоснованным также является разделение детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья при разработке «образовательных мар­шрутов». Специальные условия обучения и воспитания ребенку-инвалиду определя­ются учреждениями медико-социальной экспертизы¹⁶, в то время как в отношении детей с отклонениями в развитии, не имеющими инвалидности, заключения (с реко­мендациями по получению образования), согласно п. 10 ст. 50 Закона РФ «Об образо­вании», выдаются органом, относящимся к системе образования (ПМПК).

Указание в ст. 18 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российс­кой Федерации» на то, что получение образования детьми-инвалидами обеспечива­ют органы образования совместно с органами соцзащиты и органами здравоохране­ния также отделяет эту группу учащихся от детей с ограниченными возможностями здоровья.

Указанные несоответствия, на наш взгляд, вызваны отсутствием определеннос­ти в вопросе об основаниях нуждаемости в специальных образовательных услови­ях. Должны ли они относиться к сфере медицины или сфере педагогики? Этот вопрос непосредственно связан с основным подходом к установлению инвалидности. В за­висимости от того, рассматривается ли инвалид как больной или как социально не­достаточный человек, зависит подход государства к оценке возможностей человека и далее - к формированию системы гарантий для таких лиц.

В практике государств Европы существуют два подхода к определению социаль­ной сущности инвалидности. Их условно можно назвать «медицинский» и «социаль­ный». Согласно первому, в основе понимания инвалидности лежит признание факта наличия у граждан каких-либо ограничений в состоянии здоровья или функциональ­ных ограничений. Такой подход формирует отношение к инвалидам как к больным людям, поэтому при принятии мер по улучшению их положения акцент ставится на мероприятиях медицинской реабилитации.

Социальный подход акцентирует внимание не на дефектах человека, а на тех со­циальных ограничениях, которые мешают человеку в полной мере реализовать свои возможности. С такой точки зрения инвалидность рассматривается как результат на­личия физических, информационных, иных барьеров. Указанная позиция дает воз­можность рассматривать права инвалида через призму прав человека и совершенс­твовать нормативное закрепление таких гарантий, которые позволяют обеспечить фактическое равенство инвалидов с людьми, не имеющими инвалидности. Конвен­ция о правах инвалидов, характеризуя инвалидность как эволюционирующее поня­тие, рассматривает ее как результат взаимодействия между людьми с нарушением здоровья и барьерами, создаваемыми окружающей средой и обществом¹⁷.

Проведенное в странах Европейского сообщества в 2002 году исследование поня­тия инвалидности показывает, что в государствах, где в меньшей степени исполь­зуется «медицинский» подход, прослеживается тенденция к интеграции (лучшему взаимодействию) государственных и общественных структур, создаваемых для ин­валидов. В таких государствах публичные институты в меньшей мере ориентирова­ны на соблюдение медицинских критериев при экспертизе инвалидности, являются более гибкими. Напротив, в тех государствах, где социальные институты разрознен­ны, скорее превалирует «медицинский» подход, врачи играют центральную роль в экспертизе инвалидности, категории, определяемые медицинскими критериями, являются более жесткими¹⁸.

Доминирование «медицинского подхода» к инвалидности в России выражается, в частности, в том, что рекомендации по обучению инвалидов даются тем органом, который не связан с системой образования. Учреждения медико-социальной экспер­тизы фактически вынуждены выполнять не свойственные им функции. На практи­ке это нередко влечет недолжное заполнение раздела о психолого-педагогической реабилитации в индивидуальной программе реабилитации (ИПР) ребенка-инвали- да¹⁹. Указанный раздел не заполняется либо заполняется недостаточно полно. Спе­циалисты учреждений медико-социальной экспертизы вынуждены координировать эту работу с психолого-медико-педагогическими комиссиями, выполняющими фун­кцию разработки таких рекомендаций, не будучи обязанными это делать²⁰.

Отсутствие в российском законодательстве об образовании единой терминологии влечет неясность в вопросе о круге субъектов, имеющих дополнительные гарантии в области образования. Критерии и порядок оценки образовательных возможнос­тей ребенка в нормативных правовых актах не закреплены. Это создает опасность включения в указанную группу лиц тех детей, которые не имеют отклонений в пси­хическом здоровье и умственных способностях, но отстают в развитии по причине педагогической запущенности, ненадлежащего выполнения родителями ребенка обязанностей по его воспитанию и развитию. Такие дети направляются в специаль­ные (коррекционные) образовательные учреждения (классы, группы) для детей с задержкой психического развития, хотя при наличии педагогической поддержки (специальных условий обучения) они могли бы восполнить недостаток знаний в ус­ловиях образовательного учреждения общего типа.

В абз. 3 п.10 ст. 50 Закона РФ «Об образовании» упоминается заключение психо­лого-медико-педагогической комиссии как основание для направления ребенка в специальное (коррекционное) учреждение. Однако практически полное отсутствие современной, отвечающей Конституции РФ, международным актам по правам че­ловека и российскому законодательству о правах ребенка и его родителей регла­ментации процесса такой оценки приводит к негативным результатам²¹.

Признание лица инвалидом²² влечет определенные правовые последствия. На него распространяются дополнительные гарантии и льготы, предусмотренные со­циальным законодательством, в том числе Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», иными федеральными законами, ре­гиональным законодательством о социальной защите инвалидов. Дети с ограничен­ными возможностями, не признанные инвалидами, такими льготами не обладают (например, правом на внеконкурсное зачисление в государственные и муниципаль­ные учебные заведения среднего и высшего профессионального образования). Со­гласно ст. 18, 19 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» для детей-инвалидов должна обеспечиваться непрерывность образо­вания, социально-бытовая адаптация, им гарантировано бесплатное общее образо­вание в учреждениях, оборудованных специальными техническими средствами.

Не все дети с отклонениями признаются инвалидами. Если хронические наруше­ния функций внутренних органов, по мнению экспертов, незначительны, инвалид­ность ребенку может не устанавливаться, даже если некоторое снижение способ­ности к обучению имеет место. Таким образом, наличие каких-либо ограничений в физическом или психическом здоровье ребенка не всегда влечет установление ему инвалидности. В то же время трудности в обучении в связи с отклонениями в состоя­нии здоровья и развитии у такого ребенка могут иметь место. Следовательно, осно­ванием для установления дополнительных гарантий в области образования должна быть не инвалидность, а нуждаемость в специальных условиях обучения.

Закрепляя формальные различия в зависимости от наличия статуса «ребенок-ин­валид», законодатель тормозит естественный процесс определения особых режи­мов и методов обучения ребенка на основе анализа его образовательных нужд. Ос­новные гарантии в сфере образования для детей с ограниченными возможностями должны быть в принципе одинаковы независимо от установления инвалидности.

Терминология, относящаяся к рассматриваемой группе лиц, должна определяться именно в законодательстве об образовании, поскольку позволяет определять нуж­даемость ребенка в специальном образовании, прежде всего исходя из психолого­педагогической оценки особенностей ребенка.

Обучение ребенка с ограниченными возможностями в специальных образова­тельных условиях должно осуществляться (в некоторых образовательных учрежде­ниях и сейчас существует такая практика) на основе индивидуального плана (про­граммы) обучения, составляемого и периодически пересматриваемого педагогами школы совместно с родителями ребенка.

В связи с рассматриваемой проблемой следует отметить, что понятие «ребенок с ограниченными возможностями» является общим. В процессе реализации образо­вательных возможностей таких детей возникает необходимость его конкретизации или категоризации детей. Так, российская система норм об образовании делит таких детей на следующие группы: глухие; слабослышащие; позднооглохшие с легким не­доразвитием речи, обусловленным нарушением слуха; позднооглохшие с глубоким недоразвитием речи, обусловленным нарушением слуха; слепые; слабовидящие; поздноослепшие; имеющие тяжелые нарушения речи; имеющие нарушения опор­но-двигательного аппарата; имеющие задержку психического развития; умственно отсталые; глубоко умственно отсталые; имеющие сложные дефекты²³. Данная клас­сификация, будучи закрепленной в законе, может опосредованно поддерживать су­ществующую в обществе неприязнь к таким детям. Поэтому предложения по внесе­нию указанной классификации именно в акт законодательства об образовании сле­дует критически осмыслить, в том числе с позиции социальных последствий такого регулирования.

Социологи указывают, что в России сложилась модель «максимальной политики» в отношении инвалидов, которая предполагает определение государством этой груп­пы и стремление разрешить ряд проблем, вызванных инвалидностью. «При этом даже те услуги, которые нацелены на интеграцию инвалидов, начинаются с иден­тификации и номинации их диагноза, тем самым сегрегируя инвалидов от обще­ства», - утверждают Е.Ярская-Смирнова и П.Романов²⁵.

Профессор Гарвардской школы Марта Минов утверждает, что проблема различий возникает, когда общество пытается разработать отдельные правовые схемы для тех, кто является особенным²⁶. Один из указанных ею подходов (именуемый «под­ходом на основе социальных отношений») заключается в том, что понятие «иной, отличный» само по себе не присуще индивидууму; различия появляются, когда он сравнивается с кем-либо, кто оценивается как «нормальный». Далее «отличие», про­являемое посредством права, становится реальным. Правовые нормы, основанные на классификации различий, порождают соответствующую дифференциацию в соци­альных отношениях.

С этими утверждениями можно согласиться. Действительно, включение в закон таких понятий, как «ребенок с отклонениями в развитии», «подросток с девиантным поведением», «умственно отсталый» и т.д. может способствовать формированию в обществе негативного отношения к таким детям, особенно если при этом акцентиру­ется то, что образование они должны получать отдельно и в особых условиях. Такое регулирование можно считать дискриминационным. В этом смысле ст. 18, 19 Феде­рального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» могут быть примером такого неудачного формулирования норм «из лучших побуждений». Указания на то, что получение образования этими детьми обеспечивают органы об­разования совместно с органами соцзащиты и органами здравоохранения, на со­здание специальных школ, а при невозможности обучения в них, на надомное обу­чение, освобождение от платы за обучение могут рассматриваться как показатели учеников «низшего качества». В то же время оказание образовательных услуг для любого ребенка предполагает необходимость учета различных особенностей каж­дого и разработку адекватных методов и средств обучения.

Представляется, что в правотворческой деятельности необходимо в наибольшей мере заботиться о недопустимости формулировок, способных порождать негатив­ные реакции в тех или иных общественных группах. Деление детей на группы в об­разовательных целях, по-видимому, должно применяться в минимальном числе вопросов организации учебного процесса. Оно должно выражаться не в законода­тельных актах, а в актах подзаконного характера²⁷. Такие термины, как «ребенок с

25. 
    Романов П.В., Ярская-Смирнова Е.Р. Политика инвалидности: Социальное гражданство инвалидов в современной России. Сара­тов: Научная книга, 2006. С. 24.
    
26. 
    Book notes. Making All the Difference: Inclusion, Exclusion and American Law. By Martha Minow. Ithaca, N.Y.: Cornell University Press. 1990. Pp.xii, 403 // Harvard Law Review. Vol. 104:1120. March 1991. P. 1120-1121.
    
27. 
    Примером такой категоризации в образовательных целях является Типовое положение о специальном (коррекционном) обра­зовательном учреждении. Оно, в частности, определяет предельную наполняемость классов. Например, для глухих учеников она со­ставляет 6 человек, для слепых - 8, для умственно отсталых - 12, для имеющих сложные дефекты - 5 человек.
    

особыми образовательными потребностями» или «ребенок, находящийся в трудной жизненной ситуации» вполне приемлемы и скорее способны вызвать обществен­ное понимание, чем термины «ребенок-инвалид», «ребенок с отклонениями в раз­витии».

По нашему мнению, в правовом регулировании образования детей с ограничен­ными возможностями следует выделить два уровня организации правовой мате­рии. Первый уровень - законодательные нормы, закрепляющие право каждого на получение образования, а в случае возникновения особых образовательных пот­ребностей или трудностей в обучении право на получение образования в специаль­ных условиях. Второй уровень - отраслевые нормы подзаконных актов, устанавли­вающие порядок реализации права на специальное образование, дифференциацию круга субъектов в целях наилучшего обеспечения для них образовательных усло­вий, если это необходимо.

Российское законодательство нуждается в единой терминологии применитель­но к сфере образования лиц с ограниченными возможностями, в четком определе­нии именно в законодательном акте понятий, относящихся к кругу лиц, обладающих специальными правами в сфере обучения.

Примером такого общего понятия является термин «дети с особыми образова­тельными потребностями» (children with special educational needs). Он используется в настоящее время в странах Западной Европы. Однако и его нельзя признать впол­не подходящим для российского нормативного регулирования. Понятие «дети с осо­быми образовательными нуждами» не менее расплывчато, чем термин «дети с ог­раниченными возможностями здоровья».

Для решения терминологической проблемы предлагается ввести в российское за­конодательство об образовании понятие «лица, имеющие право на специальное об­разование». Затем посредством раскрытия понятий «специальное образование», «право на специальное образование», «специальные условия получения образова­ния» и будет определяться правовой статус указанных субъектов.

Нормы законодательства о социальной защите не должны «вторгаться в компе­тенцию» законодательства об образовании. Образование и социальная защита, как сферы правового регулирования, должны быть четко разграничены. Нуждаемость в специальных образовательных услугах или в реализации права на специальное об­разование должна устанавливаться критериями педагогического характера и осно­вываться на анализе способностей, возможностей ребенка, оценке предполагаемых результатов его образования и методов, позволяющих добиться наилучших для него результатов. Для совершенствования законодательной техники необходима единая терминология, содержание которой должно определяться в основном акте - Зако­не РФ «Об образовании».

1.2. Правовое регулирование образования детей с ограниченными воз­можностями в России

Правовое регулирование отношений в области образования детей с ограниченны­ми возможностями в России появляется в сравнении со странами Запада довольно поздно, в начале XX века.

Государственного регулирования правовых отношений с участием самих детей, в том числе детей, говоря современным языком, находящихся в трудной жизненной ситуации (то есть сирот, детей с умственными и физическими ограничениями), не было по причине того, что большинство семейных отношений до появления законов регулировалось в основном обычным правом, связанным к тому же с религиозны­ми нормами.

В истории России отношение к детям с отклонениями, так же как и в странах Ев­ропы, прошло в своем развитии несколько этапов, от полного безразличия к ним до признания и осознания необходимости закрепления в законодательных нормах их правового положения. Как правило, в России не было ярко выраженного нега­тивного отношения к таким детям. К слабоумным (юродивым) славяне относились с жалостью, как к «божьим людям», «блаженным». Распространение христианства, православной христианской религии, способствовало развитию в общественном со­знании милосердия, сострадательности, терпимости. Россия переняла и византийс­кую традицию организации церковных и монастырских приютов.

Наделение детей позитивными правами происходит лишь в случаях, когда необ­ходима защита таким детям при отсутствии родственников либо лиц, которые могли бы взять ребенка на попечение. Таким образом, в русском писаном праве первона­чально появляются лишь нормы о защите детей и женщин, оставшихся без опеки в результате смерти кормильца. Законом защищались их имущественные права²⁴. От­ношения по опеке регулировались в основном правом обычным, предусматривав­шим как опеку над имуществом, так и в некоторой мере обязанности опекунов по воспитанию несовершеннолетних²⁵.

Одним из первых документов, посвященных собственно рассматриваемой группе лиц, считают указ Князя Владимира, утвердивший Устав о православной церкви (996 г.), по которому призрение инвалидов вменено церкви. Под защитой церкви находи­лись, в частности, слепые и хромые²⁶.

Как в средневековой Европе, так и в России постепенно появляются правовые акты, обеспечивавшие защиту общества от лиц с отклонениями. Стоглав 1551 года предписывал переписывать и рассылать по монастырям нищих и больных, не спо­собных работать, скитающихся «в миру на соблазн и многим людем на осуждение и душам на погибель»²⁷. На государственное попечение в богадельни, а также в мо­настыри должны были помещаться больные и престарелые. «Здравых строев» (так называли хромых, слепых, нищих), которые могли зарабатывать своим трудом, на­нимали для надзора за больными²⁸.

В Соборном Уложении 1649 года также встречаются нормы, предоставлявшие гарантии судебной защиты и защиты имущественного положения жен и детей, не имевших родственников и опекунов, а также престарелых и инвалидов, не имевших детей (см. ст. 185 главы X «О суде», ст. 37, 55-62 главы XVI «О поместных землях», ст. 2-14 главы XVII «О вотчинах»)²⁹. Норма ст. 15 главы «О вотчинах» устанавливала га­рантии защиты глухих и немых детей умершего. Закон определял равное их право на долю в имуществе умершего, запрещая исключать их при разделе имения³⁰.

Создание светской системы призрения в России начинается со времен Петра I. Данный процесс происходил в общем русле предпринимавшихся попыток европеи­зации страны. В 1704 году Петром был издан указ, запрещавший умерщвлять детей с врожденными дефектами и требовавший объявлять о них священникам соответс­твующих приходов³¹. Постепенно светская власть стала предпринимать меры по контролю за тем, как осуществлялось призрение в монастырях (государство опла­чивало из казны призрение больных).

Под влиянием происходивших в Европе в конце XVIII века событий, провозглаше­ния идей о свободе и равенстве людей в правах, а также последующего признания прав людей с ограниченными возможностями в сфере образования Россия начина­ет заимствовать опыт открытия специальных школ для детей-инвалидов. Однако этот опыт не получил широкого распространения. Как отмечается в литературе, в от­личие от Западной Европы в России не сложились необходимые социокультурные предпосылки для осознания возможности и необходимости обучения детей с недо­статками в развитии³².

Екатериной II в 1775 году издан Указ об учреждении Приказа общественного при- зрения³³. Приказу общественного призрения поручалось попечение и надзор за на­родными школами, сиротскими домами, госпиталями и больницами, богадельнями для убогих, домами неизлечимых больных, увечных и сумасшедших, работными и смирительными домами.

Согласно «Учреждению для управления губерний» Приказ общественного призре­ния должен был осуществлять попечение и надзор за «домами для с ума сшедших».

Данным актом предписывалось «держать с ума сшедших по состоянию с ума сшес- твия» в целях недопущения от них какой-либо опасности или вреда окружающим, а также заботы об их излечении; неимущих сумасшедших должны были принимать бесплатно, а с тех, кто имел средства, взыскивалась годовая плата на содержание³⁸.

В начале XIX века по инициативе императора Александра I в России открывается первая школа для слепых (1807 г.) с приглашенным французским тифлопедагогом В. Гаюи, и первое учебно-воспитательное учреждение для глухонемых (1806 г.). Запад­ный опыт призрения и обучения умственно отсталых детей был воспринят наиболее прогрессивной частью дворянства и в дальнейшем получил развитие во второй по­ловине XIX - начале XX века. При этом надо иметь в виду, что не государство, а отде­льные богатые лица — энтузиасты являются организаторами специальных учреж­дений призрения и образования для детей с отклонениями в развитии.

Массовое открытие учреждений, в том числе и образовательных, для детей с от­клонениями начинается во второй половине XIX века, что связывают с учреждени­ем земства, в ведении которого находились вопросы местного здравоохранения и образования, разрешением открывать школы по инициативе местных властей и общин, развитием благотворительной деятельности³⁹. Первыми открываются обра­зовательные учреждения для глухих и слепых, затем для умственно отсталых. На­чинают исследовать и обучать «малоспособных» детей, то есть таких, кто отстает в обучении.

Таким образом, развивается общественное движение за воспитание и обучение детей с отклонениями в развитии, но правовое обеспечение системы специально­го обучения пока отсутствует. В начале XX века в Москве, а затем и в других горо­дах России создаются вспомогательные школы и классы для малоспособных детей, отчисленных за неуспеваемостью из начальных школ. Для педагогически отсталых детей создаются «повторительные» классы. Во вспомогательную школу, как прави­ло, принимали после двух лет обучения в начальной школе.

В ноябре 1909 года Московская городская дума приняла постановление о введе­нии в Москве всеобщего четырехлетнего начального обучения (до этого обязатель­ным было трехлетнее обучение), а в следующем году Московской городской управе было поручено разработать вопросы вспомогательного обучения. Для исследования необходимости специального образования была создана Комиссия по вопросу об ор­ганизации вспомогательных классов при начальных училищах. В 1912 году она была преобразована в постоянную городскую конференцию при Московской городской управе по обсуждению деятельности вспомогательных классов и школ. В результате обследования, проведенного комиссией в 1911 году, выявилось, что число неуспева­ющих в I-II классах городских школ составляло около 25%. По мнению специалистов, из них 4% детей должны были обучаться во вспомогательных классах. По данным исследования 1912 года, 20% учащихся начальных школ Москвы являлись неуспева­ющими, кандидатами во вспомогательные школы было признано 14% из них⁴⁰.