Соловьев А.И. Принятие государственных решений. Принятие государственных решений1
 Скачать 0.85 Mb.
|
|
§2. «Лидерская» подсистема в принятии государственных решений Место и роль «лидерской» подсистемы в механизме принятия политических решений По причине принципиальнейшей роли руководящей подсистемы на политическом уровне более подробно остановимся на ее характеристике. Учитывая практический опыт, не будет ошибкой понимать под руководящей подсистемой - причем не только политического уровня принятия решений, но и государственного управления в целом - деятельность лидера или лидерскую субсистему власти и управления. Политический статус лидерской субсистемы состоит в том, что именно она демонстрирует населению деятельность всей системы управления государством. Наличие лидерской подсистемы оправдано как историческим образом, так и обусловлено характером организации управления на государственном уровне. В частности, как известно, персональный характер правления долгие столетия был доминирующей формой властвования. Характерно, что во многих традиционалистских странах граждане воспринимают государственные решения именно как индивидуальные решения лидеров. И это неслучайно, поскольку именно лидер олицетворяет и направленность управленческих проектов, и ответственность государства за их исполнение. И если государство в целом не может быть честным перед обществом, то лидер может. Именно это свойство и укрепляет коммуникацию власти с обществом. Именно политический тип ответственности за принятие решений обусловливает как характер коммуникации государства с обществом, так и легитимацией власти. Показательно, что в ряде таких стран, как Россия, позиционирование лидерской подсистемы обретает дополнительное значение. Как справедливо пишет А. Рябов, глубоко «персонифицированный характер российской власти делает нашу политику излишне зависимой от личных пристрастий, симпатий и антипатий. Но, с другой стороны, позволяет главе государства по необходимости переходить на так называемую ручную систему управления страной, то есть через своих особо доверенных лиц». Одним словом, лидерская подсистема позволяет интегрировать взаимоотношения властвующих (управляющих) и подвластных (управляемых), проецируя понимание властных отношений обществом именно на личность лидера. Ну, а в современных условиях данная зависимость приводит к тому, что лидер становится центральным институтом, который стимулирует использование имиджевой политики, задействующей при решении масштабных государственных задач образ государства, режима, персональной фигуры руководителя. Можно сказать, что необходимость лидерского решения масштабных задач определяется и сугубо управленческими причинами или, точнее говоря, наличием трех, назовем их условно, социальных люфтов или функциональных несовпадений. Так, в социальном пространстве групповая природа интересов акторов никогда не обеспечивает такого уровня сплоченности общности, которая выражалась бы в однозначных решениях. Иными словами, механизмы агрегирования никогда не дают непротиворечивых решений и потому могут1 быть компенсированы только единоличным приятием целей. Механизмы представительства также весьма дифференцированы и предполагают постоянные расколы в элитарных слоях, которые должны «гаситься» мнением лидера в системе принятия решений. Ну и, наконец, в-третьих, наличие разнообразных функций кадровых и организационных структур в самом аппарате государственного управления также не способно без определенного единоначалия слаженно функционировать при решении тех или иных (межведомственных) задач. Таким образом, во всех указанных случаях структура управленческой ситуации изначально направлена на снижение вероятности принятия решения. Другими словами, в больших социальных группах задачи агрегирования гражданских предпочтений возрастают экспонсионально, что резко снижает возможности рационального учета всех потребностей и делает возможность нахождения единого - тем более оптимального - решения весьма проблематичным. Так, что только лидер, беря на себя ответственность за выбор и реализацию однозначно интерпретируемых целей, способен {причем, иногда только временно) компенсировать все эти - структурные, функциональные и прочие - расхождения процесса принятия государственных решений, придавая ему интегрированный и относительно систематизированный характер. Есть и еще одна очень важная причина позиционирования института лидерства на политическом уровне принятия государственных решений. Она состоит в том, что именно присущие этому институту механизмы диагностики, продвижения и реализации целей способны обеспечить адекватность последних нуждам и ожиданиям общества, избежав при этом выхолащивания соответствующих управленческих проектов в череде бесконечных межведомственных согласований. Показательно, что ряд исследователей, в частности, Д. Лалумбо и С. Майнард-Муди, прямо пишут, что теория лидерства непосредственно входит в теорию принятия решений, только и помогая понять, «что происходит в реальном мире и при реальных обстоятельствах». Они и многие другие ученые подчеркивают, что на практике даже сами чиновники не верят, что они принимают хоть сколько-нибудь значимое участие в принятии решений. То есть они признают, что пишут отчеты, присутствуют на заседаниях, вступают в дискуссии, но решений при этом не принимают. А вот лицом, принимающим решение, как правило, всегда становится конкретный лидер. Как ни вспомнить в связи с этим мысль Г. Трумэна, что «исполнительная власть отдыхает вместе с лидерами». Неразрывная связь властных ресурсов с лидером придает власти и управлению возможность увеличивать свое воздействие. Не случайно, как подчеркивает Р. Неустадт в своей книге «Президентская власть», «исполнительная власть потенциальна. Ее фактическая мощь зависит от способностей руководителей управлять государственными рычагами и использовать формальные возможности, а также умения влиять на аппарат управления». Благодаря возложенной на него статусной и неформальной ответственности, именно лидер выбирает область решения проблемы при комплексном обозрении ситуации, формирует рамочные предпочтения ее решения, выдвигает базовые оценочные позиции, которые впоследствии служат границами принятия решений, допустимыми ограничениями потерь при использовании ресурсов, мерой обретений и проигрышей. Состояние сознания лидера, уровень его политической культуры становится базовым основанием всего комплекса принятия государственных решений. В этом смысле управленческим смыслом, позволяющим менять подходы и оценки проблемы, обладает даже ощущение лидером статуса и облика государства. В частности, высокая оценка статуса своей страны дает возможность лидеру полагать, что к могущественной стране ряд партнеров и даже оппонентов будут вынуждены присоединиться и по части оценки ситуации, и по предлагаемым мерам урегулирования того или иного конфликта. Другими словами, даже самоощущение главой государства возможностей возглавляемой им страны или его «Я-концепция государства» выступают исходным пунктом оценки ситуации, программирующим весь процесс дальнейшего принятия решений. Например, в годы холодной войны и СССР, и США ко многим внешнеполитическим проблемам подходили с позиций «ведущей державы» мира. В то же время в настоящее время у России в лучшем случае присутствует вес державы региональной, что не позволяет ее лидерам с прежними мерками подходить к решению международных конфликтов. В то же время с приходом к власти Путина заметно усилились амбиции и желания стать более могущественным и влиятельным на мировой арене государством. В целом образ государства в сознании лидера, самоощущение им своей страны содержит как идентификационный, статусный, так и ролевой компоненты. Иными словами, помимо служебно-ролевых и функциональных проекций индивидуальных представлений, большую роль в диагностике проблем играют присущие конкретному лицу индивидуальные ценности, соображения личного успеха, сохранения своего положения и другие цели, обладающие персональным значением. При этом и те, и другие идеи и представления могут находится как в гармонии, так и в определенном дисбалансе, влияя на характер участия лидера в принятии решений. Известно, к примеру, что Сталин в первые полтора месяца после нападения Гитлера испытывал шок от провала своих предшествующих оценок стратегического партнерства с Германией и потому не мог полноценно участвовать в управлении страной. Правда, нельзя не отметить, что, учитывая масштабность политико-государственных действий и наличие мощных групповых интересов, ряд аналитиков считает, что лидер является не столько самостоятельной фигурой, сколько персонажем, напрямую зависимым от окружения. Его цели зависят от окружения, общественных реакций на его действия, международных обязательств. Коротко говоря, воздействие лидера на систему принятия решений в государстве сугубо контекстуально, а решающая роль принадлежит другим. Не случайно отдельные ученые, и в частности, Ван Хорн, настаивают на том, что руководители «не вводят новых проблем повестки дня и не зовут к новым творческим проблемам. Реальные инициаторы - это политические активисты, группы интересов, исследователи, и даже сотрудники законодательных органов и бюрократы». Ну, а лидеру остается лишь функция вдохновления своих соратников своими возможностями и личным и качествами. Чуть ниже мы еще остановимся на оценке роли окружения лидера. Однако, в данный момент важно указать на определяющее место лидера в самой трактовке проблемы, подчеркнуть ту специфику, которой обладает политический статус его (или окружения) управленческой позиции. Другими словами исходное форматирование ситуации, видение проблемы определяется не отвлеченным и от интересов лидера соображениям и (в том числе и ее рациональным видением), а приемлемым характером оценок и возможных решений как для себя, так и влиятельных контрагентов. Иными словами, с технологической точки зрения категоризация - как когнитивный механизм рационализации проблемы - проблемы уступает место механизму интерпретации (в том числе и в рамках обыденных, дологических или постлогических представлений), в свою очередь, задаваемому ожиданиями лидера потерь и обретений как для государства, так и для себя лично. Как подчеркивает Дж. Кингдон, политический процесс - это следствие воли различных акторов, но прежде всего лидеров, ставящих в повестку дня свои собственные проблемы. Так или иначе, но в режиме повседневности (исключающем остро критические и обвальные процессы) макрорешения принимаются руководителем за весь народ, за всю массу раздробленного различными интересами населения. При этом лидер нередко гиперболизирует свой опыт и интуицию, чрезмерно преувеличивает роль идеологических установок, интересы ближнего и дальнего окружения. И если у экспертов присутствует обезличенная форма оценки ситуации, а у общества по преимуществу ее персонализированная оценка, то у лидера - опосредованная его индивидуальной позицией, ценностными ориентирами и установками. И именно она в основном и становится основанием оценки управленческой проблемы от лица государства. Так что прогностические структуры сознания, эмоциональная окрашенность ситуации в сознании лидера превращаются в ключевой фактор принятия решений. Все это говорит о том, что система информирования лидера о проблеме является принципиальным механизмом при диагностике проблемы и выдвижении целей. Характерно и то, что именно закладываемый в оценку ситуации опыт и пристрастия лидера формируют и среду обсуждения проблемы. Вспомним вначале, что первые лица в государстве сохраняют очень существенные конституционные полномочия. Особенно это заметно в президентских и суперпрезидентских республиках, где они контролируют основные направления деятельности государства, сохраняют контроль за силовой компонентой. Как говорят в США, их президент носит сразу «пять шляп», являясь главой различных ведомств. В первый срок своего правления президент В.Путин был главой 18 государственных структур. Примечательно, однако, что эти официальные полномочия мало сказываются на среде, в которой обсуждаются важнейшие государственные решения и которая представляет из себя сферу взаимодействия ближнего и дальнего окружения лидера. Характерен стиль деятельности таких структур, где работа ведется, как правило, без записи и письменных решений, без стенографии и протоколирования. Например, вопросы качественных перемен в советском обществе (в частности, департизации и демилитаризации общества) на начальном этапе деятельности Горбачева никогда официально не обсуждались на Политбюро, но тем не менее согласовывались в частном порядке в межличностном плане между Генсеком и А. Яковлевым, а также некоторыми другими руководителям и. Таким же образом, нередко в предварительном порядке, согласуются вопросы и с нижестоящими структурами. Причем часто в таких контактах даже не раскрывается смысл рекомендаций Центра для низовых структур. В истории России хорошо известны многочисленные факты того, как ближнее окружение монархов, генсеков и вообще лидеров формировало особое пространство, в котором - по крайней мере предварительно - «вывариваются» оценки, решения, планы на будущее. (Упомянем попутно, что такие структуры нередко занимались не только форматированием решений, но и приватизацией общественной власти). Но как бы то ни было, понятно, что деятельность ближнего, рабочего окружения создает при лидере как бы капиллярную систему принятия решений, которая формируется параллельно официальным, процедурно закрепленным отношениям, но одновременно и вполне органично встраивается в нее. Она не столько обволакивает центр принятия • решений, сколько выступает его составной частью. Нередко при недостаточном количестве «политического кислорода» (т.е. включения в обсуждение вопросов более широкого круга участников, усиление его публичного характера), этот механизм обретает черты кастовости, либо провоцируя, либо способствуя усилению авторитарного характера правления в целом. Однако, в целом его можно рассматривать как органическую часть всей системы принятия государственных решений. В контексте развития этой микросистемы лидер может инициировать создание ряда институциональных структур, которые служат укреплению его политического влияния. По сути такие структуры подчеркивают, что в условиях, когда институт харизматического влияния нестабилен, эта структура обеспечивает все необходимые процедуры принятия решений. И такое положение во многом обусловлено и исторически, а главное - практически. Ибо регламентированная структура государственного управления не всегда способна гибко отвечать на вызовы времени. Например, И. Янис подчеркивал, что из-за чрезмерной лояльности друг к другу в таких объединениях и складываются предпосылки для принятия неверных решений, В то же время такие формы институциональной поддержки позволяют усиливать контроль или управляемость многих важных для страны процессов. Информационная система лидерской диагностики проблем и разработки решений кардинально отличается от той процедурно обозначенной и институализированной сферы, куда лидер включен как управленческий институт, носитель высших государственных статусов. Это свидетельствует и о том, что сила лидера как управленца состоит не столько в наличии у него статусных полномочий, сколько в тех возможностях, которые возникают при их реальном использовании и взаимодействии с другими группами управляющих. Точнее говоря, государственная машина в силу своего функционально «рыхлого» характера позволяет лидеру в рабочем порядке перераспределять определенные управленческие функции, а главное оказывать такое воздействие на различного рода структуры, которое позволяет многократно увеличивать его полномочия и влияние на принимаемые решения. И хотя официальные структуры частично сдерживают политико-управленческий «произвол» лидера, но у того в свою очередь есть масса способов обойти многие из этих ограничений. Например, Х. Скотт писал о Ф. Рузвельте, что тот создал коалицию внутри страны, которой при его жизни никто не мог нанести поражение. Надо признать, что значительная часть энергии лидера неизбежно уходит на поддержание стабилизационных отношений с административными структурами. Так что данная управленческая подсистема неизбежно связана с раздвоением энергии руководящей подсистемы, компенсировать издержки которой призваны вспомогательные органы (помощники, лояльные сотрудники администрации и проч.). Именно лидер, выступая одновременно официальным и неформальным центром выработки и принятия решений проецирует на себя влияния важнейших контрагентов. Одновременно, поскольку он руководствуется не только формальными, но и неформальными соображениями, то процедурно-статусные установления лишь частично воздействуют и ограничивают его действия по принятию решений. При этом только у лидера на постоянной основе существует реальная возможность, игнорируя публичные и коллективные дебаты единолично принимать общезначимые решения. Другими словами, лидерский механизм может без формальностей принимать многие важные для общества решения. На этом фоне понятно, что даже статусно обоснованные решения ведомств по отношению к первым лицам имеют по сути лишь рекомендательный характер. (В этой связи можно вспомнить, что Президент Б.Н.Ельцин многократно игнорировал совместные решения Совета Федерации и Государственной Думы, преодолевающие его вето на различные законопроекты). Реальная управленческая позиция лидера ставит всех его контрагентов в положение, при котором часть их влияния воспринимается им в официальной, а часть в неофициальной форме. При этом за счет перенесения акцентов с одного компонента взаимоотношений на другой лидер обретает дополнительные возможности для корректировки оценок проблемы, модификации планов и других компонентов решений. Таким образом процедурно нормативные инструменты используются лидером выборочно и сугубо инструментально, применительно к тем целям, которые для него действительно важны и в том формате, который ему необходим. Спектр отношений лидера со своими ведущими контрагентами при принятии решений Лидер и его ближнее окружение Лобби, группы давления Международные структуры Административные структуры эксперты СМИ Общественное мнение Констатируя наличие данных контрагентов, а главное -характер их взаимоотношений с лидером, можно увидеть, что составной частью диагностики и урегулирования той или иной проблемной ситуации со стороны лидера является учет соотношения задействованных в принятии решения сил и прежде всего сохранения им внутриэлитарного баланса. Иначе говоря, вокруг лидера постоянно возникает зона конфликтов, которая способна многократно увеличить в национальном масштабе микрогрупповых противоречий, создать непропорциональные приоритеты для тех или иных частей населения. В этом смысле принятие решений становится процессом достижения некоторой формы соглашений между группировками правящего класса. Причем надо учитывать, что элитарные представители, включаясь в процесс выдвижения общесоциальных требований, могут под этим прикрытием продвигать и свои узкокорпоративные задачи. Так что лидер должен уметь гасить контрактивность иных элитных группировок. Таким образом в принятии решений разнообразным действиям по диагностике, экспертированию, прогнозированию ситуации неизменно сопутствуют акции по налаживанию должных взаимоотношений между представляющим государство лидером и его контрагентами. Когда и какая из составляющих этого процесса обретет главенствующее положение, сказать априори невозможно. Это крайне ситуативный процесс. Однако, в данном аспекте можно отметить ряд весьма важных параметров, оказывающих существенное влияние на содержание процесса принятия решений. Например, важным значением обладает соотношение мнений (рекомендаций) различных групп правящего класса (коллективных органов) и позиций (импровизаций) самого лидера. В то же время можно видеть, что главными политическими контрагентами лидера, как правило, всегда выступают общественное мнение (а в зависимости от характера проблемы - и международное общественное мнение) и политическая оппозиция, т.е. те структуры, с которыми необходимо на постоянной основе вести публичный диалог в целях защиты и оправдания принятых решений. Все это показывает, что для политического уровня целеполагания в основном характерны непрямые, то есть сопряженные с дополнительными, независимыми от характера решения задач параметрами выработки решений и особенно продвижения к цели. Достижение ключевых государственных задач осуществляется здесь с помощью маневров, тактических отступлений, временных соглашений и разнообразных акций лидера с привлечением общественности. В целом же для налаживания должных коммуникаций с каждым контрагентом лидером применяется своя политическая линия, особые технологии. Например, в отношениях с обществом могут применяться методы расширения прав и свобод или же напротив, информационная блокада и даже репрессии по отношению к инакомыслящим. В качестве частных методик используются дебаты, патриотическая риторика, режим (официального) молчания, отвлечение внимания и инициативы. В то же время в отношениях с аппаратом управления могут применяться технологии поддержания выборочных контактов, распространения «мнений руководства», установления деловой коммуникации (осуществляемой без личного общения, через помощников), способы распределения бюджета (организация трастовых фондов, предоставление кредитов и займов по политическим мотивам, предоставление концессий и налоговых льгот и т.д.) и прочие методы. Понятно, что при налаживании такого рода балансирующих контактов один лидер, к примеру, может быть эффективен в отношениях с обществом, другой с лобби, третий со СМИ и т.д. Вообще же имеет смысл отметить наличие четырех важнейших типов лидерства, отражающие его приоритетные связи с самыми авторитетными игроками в поле политики, власти и управления: лидеры, умеющие налаживать коммуникацию с обществом; лидеры, умеющие налаживать коммуникацию с аппаратом государственного управления; лидеры, умеющие налаживать коммуникацию с оппозицией; лидеры, умеющие налаживать коммуникацию с международным и структурам и. При взаимодействии лидера со своими важнейшими контрагентами формируется повестка дня, т.е. перечень взаимно признаваемых приоритетов, определяющих проблемы, требующих вмешательства государства и принятия соответствующих решений. Строго говоря, итоговая повестка дня (ставшая результатом компромисса между лидером и его оппонентам и) может отличаться от индивидуальной повестки дня лидера (отражающей его индивидуальные подходы к социальным проблемам), а также от медиаповестки, задаваемой СМИ. Однако, на практике в подавляющем большинстве случаев именно от лидера (т.е. лидерской подсистемы управления) зависит, чему отдать приоритет, что и как выносить на публичное обсуждение, на что направлять общественные ресурсы. Это, опять-таки приоритетное, положение лидера в данном вопросе обусловлено еще и тем, что его отдельные контрагенты принципиально ограничены в своих возможностях влиять на содержание повестки дня. Например, как указывал ЧЛиндблом, «администраторы не могут избежать ценностных конфликтов путем апелляции к предпочтениям демократического большинства, поскольку по большинству конкретных вопросов предпочтения могут быть не зарегистрированы. Наконец, они вообще могут не существовать в публичной дискуссии, достаточной для привлечения внимания электората к данной проблеме». Итак, можно констатировать, что институт лидера является основополагающей субсистемой на политическом уровне принятия государственных решений. Лидерская субсистема как бы оформляет интервенцию индивидуальности в регламентированный процесс государственного управления. В зависимости от того, придерживается ли он стиля ответственного проектирования, маневрирования или имитации деятельности, применяется ли им частая смена установок, поощряется или не поощряется личное соперничество, вкусовщина и даже произвол, от всего этого непосредственно зависит и характер принятия государственных решений, и состояние всей системы управления государством. Лидер-руководитель, лидер-модератор, лидер-марионетка или другие типы руководства - это, в первую очередь, аттестация тому типу принятия решений, который складывается в том или ином государстве, и тем проектам, которые реализуются правящим режимом. В этой связи весьма характерно признание бывшего министра финансов в правительстве Дж. Буша. В своих воспоминаниях о работе в Белом Доме он писал, что еще задолго до 11 сентября президент требовал от всех своих подчиненных: «Идите и найдите мне повод к войне с Ираком». Ну, а последствия этой внутренней установки американского президента хорошо известны не только в Америке. Весь управленческий механизм в лидерской подсистеме по преимуществу основан на суждениях и оценках либо отдельной личности, либо узкой группы окружения. По этим причинам на политическом уровне принятия решений предельно минимизирована алгоритмичность управления, а выбор альтернатив зависит не от рациональных суждений, а от соотношения сил участвующих в принятии решений игроков. Механизм принятия решений отличает спонтанность, применяемые методы в основном носят качественный характер, а жизненный цикл решения оказывается весьма субъективирован. В целом, методология принятия решений на политическом уровне, благодаря лидерской компоненте, основана не столько на рациональном и уж тем более научном анализе, сколько на защите интересов и сопутствующей ей конкуренции, поиске компромиссов, налаживании сотрудничества и других аналогичных технологиях. Не случайно, как пишет А. Шаркански, для политика управление «это форма рациональности, которая лучше чем «объективная рациональность». Будучи основанным на убеждениях, пристрастиях и предпочтениях лидера и его окружения, а также учитывая то, что соотношение сил и ситуация могут изменяться весьма динамично, политический тип выработки целей ориентирован на краткосрочный анализ и способ принятия решений. С учетом собственно человеческих качеств лидера, а также и в связи с постоянным оспариванием выдвигаемых им приоритетов со стороны конкурентов, изменением ситуации и соотношения сил политические цели неизбежно обретают внутреннюю противоречивость и неоднозначность, способность к инверсии. И все же именно за счет постановки таких широких целевых установок политика задает важнейшие приоритеты развития государства, прокладывает курс его действий, одновременно формируя и социальную базу его реализации. Наиболее распространенными формами разработки и принятия решений на политическом уровне выступают популизм, политика партийных пристрастий, волюнтаризм, корпоративизм, бюрократизм, плюрализм и клиентаризм. В то же время противоречия в лидерской субсистеме могут инициировать разнообразные и, что самое важное, значительно более масштабные конфликты в обществе и всей системе управления государством. Например, многие руководители нередко не владеют всей необходимой для принятия решений информацией. А такая информационная блокада лидеров может спровоцировать неадекватные действия, кадровые перестановки и усиление противоречивости общего курса развития государства. Более того, как известно, нередко лидеры среди общественных проблем выбирают те вопросы, которые приносят им голоса избирателей, а не те, которые нужны обществу. В силу ряда черт лидерской подсистемы для политического уровня также характерны известная непоследовательность действий, смена установок, отказ от прежних обязательств, расхождение между риторикой и практическими действиями. Так что лидерская подсистема не только снижает структурные недостатки системы государственного управления, но и одновременно повышает риски принятия решений. Все это является серьезным поводом к постоянному усилению требований к функционированию данной подсистемы. Коротко говоря, благодаря лидерской субсистеме, политический уровень принятия решений представляет собой специфическую подсистему, формирующую широкие цели общественного развития и представляющую форму руководства всей системой государственного управления. Влияние центров политического руководства на механизмы принятия решений постоянно направлено на уменьшение (ликвидацию) отклонений заявленных для реализации целей от идеологических приоритетов и ценностей правящего режима. Однако, в силу наличия иных (нередко более авторитетных) центров политического воздействия процесс принятия государственных решений становится остро конкурентным, динамичным и крайне противоречивым. Одновременно можно утверждать, что процесс принятия решений в целом является важнейшим аргументом в борьбе за власть между конкурирующим и в обществе группами. |