Соловьев А.И. Принятие государственных решений. Принятие государственных решений1

• Название: Принятие государственных решений1
• Дата: 24.05.2018
• Размер: 0.85 Mb.
• Имя файла: Соловьев А.И. Принятие государственных решений.doc
• Тип: Документы; #44795
• страница: 8 из 13

Глава 4. Многоуровневый характер принятия государственных решений

§1. Политический уровень принятия государственных решений

Факторы уровневой сегментации процесса принятия государственных решений

Сложный характер деятельности государства, потребность во встраивании его учреждений в самые разнообразные сферы жизни - но при сохранении целенаправленного характера его деятельности в целом - внутренне дифференцирует набор акторов, институтов, норм и другие параметры его деятельности.

Наличие разнообразных уровней принятия государственных решений обусловлено рядом принципиальных факторов. Прежде всего внутренней многоуровневости этой системы управления способствует то, что государство решает комплекс разнородных задач: от обще социальных до частных. По этой причине при принятия решений как правило участвуют только соответствующие задаче структуры. В то время как иные органы управления задействованы косвенным образом или вообще выключаются из процесса выработки целей.

Соответственно принципиально разнится и дифференциация управленческих стратегий, присущих данным структурам в государственном аппарате. Например, одно дело, когда государственные органы пытаются урегулировать крупный международный конфликт пониженной интенсивности (что предполагает его существенную временную протяженность), а другое, когда муниципальные структуры организуют вывоз елок после новогодних праздников с городских улиц.

Во-вторых - это разнообразие участвующих в этом процессе акторов, обладающих качественно различными основаниями участия в процессе выработки общеколлективных целей. Каждый га них по-своему взаимодействует с внутренними и внешними контрагентами государства, создавая собственные зависимости и взаимосвязи. При этом в контексте каждого из этого типа взаимодействий каждый из этих агентов обладает не только специфической ответственностью, но и различными возможностями, а также экономическими, ресурсными, правовыми и иными ограничениями своей деятельности. Например, государственные служащие, экспертное и академическое сообщество, а также разнообразные структуры и объединения общественности обладают специфическими формами включения в процесс разработки и реализации целей, возможностями установления взаимной коммуникации, а также собственными ресурсами и ограничениями при применении управленческих процедур и технологий.

В-третьих, - это функциональная и территориальная диффузия государственного аппарата, предполагающая совершенно определенный формат действий базовых институтов власти и управления. В частности, исполнительные органы власти и управления призваны в повседневном режиме перемещать ресурсы, организовывать взаимодействие людей для решения конкретных проблем. Законодательные структуры вырабатывают нормативную базу этих действий. Судебные органы контролируют соответствие действий законам и правилам. Такое же воздействие на сегментацию акторов оказывает и тройственное строение самого государства (центр - регион - местность), которое показывает, что соответствующие органы также обладают различными полномочиями по осуществлению власти и управления, той или иной компетенцией и возможностью выдвигать и представлять в публичной сфере цели от лица государства.

В конечном счете суммарное воздействие указанных выше причин обусловливает существование разнообразных по характеру зависимостей, в рамках которых складываются особые типы взаимодействия агентов управления, свой особый характер диагностики управленческих проблем, собственные приоритеты при решении тех или иных задач, своя ресурсная база и иные элементы целеполагания. Соответствующим образом на каждом из этих уровней предполагается и собственное осуществление прогнозирования, планирования, контроля и других базовых функций государственного управления.

Своеобразным признанием наличия различных управленческих уровней принятия решений можно считать открытие в XIX в В. Вильсоном полемики относительно характера государственного управления. Он и ряд его единомышленников, в частности, Ф. Гуднау и Л. Вайт, проводили острое противопоставление политики и администрирования в государственном управлении. В частности, В. Вильсон, полагая, что управление государством предполагает наличие одного центра принятия решений, должно отличаться безупречным иерархическим порядком профессионалов и не допускать разделения властей, как источника безответственности, настаивал на том, что «сфера государственного управления - это деловая сфера». Такая область управления может быть сведена к технике решения малых дел, не касающихся глобальных и всеобщих вопросов развития общества. Поэтому «государственное управление - подчеркивал он, находится за пределами собственно политической сферы. Вопросы государственного управления не являются политическими вопросами. Хотя политика и определяет задачи для органов правления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо».

Несколько иначе указывает на существование различных уровней государственного управления Ф. Хиди. Он утверждает, что даже в условиях «нарушения функционирования политического механизма» государственный аппарат «никогда не берет на себя всю тяжесть управления», хотя государственные служащие и не являются «нейтральным и участникам и» в этой системе.

Противоположные мнения, напротив, интегрирующие политику в структуру управления, рассматривают ее как органический элемент менеджмента, в силу чего последний наделяется целью обеспечения человека гармонией и благоденствием (Ф. Тейлор). В частности, как пишет оппонент В. Вильсона У. Сэйр: «Государственное управление представляет собой исключительно политическую проблему», поскольку «основополагающим вопросом в демократическом обществе являются ответственность перед общественностью; подотчетность и ответственность управленческих ведомств и бюрократии перед выборными представителями администрации» и все это «имеет особую значимость для такой системы государственной власть, где основным принципом является наделение управленческих ведомств полномочиями и правом принимать решения». Внутреннюю взаимосвязь этих уровней управления в XX веке подчеркивали П. Апплб и целый ряд других теоретиков.

В настоящее время многие ученые, особенно сторонники «нового публичного менеджмента», настаивают на необходимости падения политико-административного противопоставления, правда, оспаривая при этом приоритет технико-организационных аспектов управления по сравнению с морально-этическими способами регулирования, чем, по их мнению, и должны по преимуществу заниматься управленцы.

Характерно, однако, что несмотря на наличие различных точек зрения, даже мнения относительно сближения, совпадения политики и администрирования, этики и политики и т.д. свидетельствуют о признании учеными различных качественно отличных взаимозависимостей в принятии решений. Существенно и то, что наличие разных приоритетов и технологий при принятии государственных решений постоянно подтверждают работники практического сектора управления, далекие от нормативного проектирования своей профессиональной деятельности. Так, например, разработчики концепции административной реформы в современном российском обществе указывают на то, что в практической сфере зачастую «болванка» бюджета составляется не на политической основе», которая собственно и должна определять вектор государственной политики, а «на технократической .... сверстанной отраслевыми лоббистами» и потому выхолащивающей суть общественных интересов из этого базового документа. А вот уже политики могут придать этому документу весьма различное толкование.

В конечном счете можно утверждать, что в настоящее время выделение различных уровней принятия государственных решений стало широко распространенным и даже общепризнанным фактом. При этом одни авторы выделяют два (политический и административный) уровня, другие - три («институциональный, административный и технологический»), а некоторые ученые, чтобы показать различия в функциях политиков и государственных служащих, употребляют даже понятия «первичной» и «вторичной» политической власти.

Но независимо от различий во взглядах все ученые признают, что в процессе принятия государственных решений сходится сразу несколько логик и мотиваций выдвижения (и реализации) целей, задаваемых не только интересами конкретных отраслей, ведомств, организаций, групп давления и даже отдельных лиц, задействованных в принятии соответствующих решений, но и традициями, ценностями общественного мнения, нормами действующего законодательства, стереотипами административной среды и т.д.

В конечном счете можно видеть, что в государстве функционируют органы, нормы и институты, одни из которых ориентированы на организацию общесоциальных задач и соответствующее согласование крупных групповых интересов; другие - на реализацию частных программ и проектов, обладающих предметным (территориальным)характером, ну, а третьи выполняют вспомогательные функции. В соответствии со всеми названными причинами наиболее оправданным представляется выделение трех уровней: политического, макроэкономического и административного.

Политический уровень принятия государственных решений

Политический уровень принятия решений представляет собой как бы первичный пласт преобразования отношений власти в сугубо управленческие акции. К примеру, арест нарушителя полицейскими - это акт власти, а не форма экономического регулирования или обслуживания потребителя. Иными словами, политический формат решений отражает те цели и акции государства, которые - по оценке Р. Макридиса - могут претендовать на фундаментальный для общества характер (независимо от того, приняты они в законодательной форме или нет).

В целом надо признать, что ученые давно признали, что политика и власть играют важное значение во всех, в том числе и негосударственных организациях и даже весьма схожи по своей организации и воздействию на принятие решений. Однако, столь же общепризнанно и то, что государство обладает несравненно большим и специфическим масштабом, нежели отдельные корпорации. А в силу этих причин трансформируется и роль властно-политических факторов, и место политики в структуре принятия решений. И если, к примеру, в отдельных организациях корпоративно—политические подходы носят спорадический характер, а порой даже не институализированы, то в государстве позиции этого уровня оценки и принятия решений обладают постоянством и оказывают перманентное и принципиальнейшее влияние на весь ход целеполагания и целедостижения.

Другими словами, как пишет Х. Рейни, политические позиции акторов, находящиеся «в центре сети информации, лояльности подчиненных и потоке ресурсов», позиционируют управленческие структуры, обладающие «правом контролировать ключевые решения». В то же время этот специалист подчеркивает и то, что требования политического характера - по общему правилу связанные с достижением компромиссов и консенсуальной практикой - способствуют сближению и отождествлению «целей и средств», а также дополнительно «ведут к неопределенности целей, стоящих перед государственной политикой и программами». Более того, «необходимость в политической поддержке часто перевешивает критерии экономичности...», заставляя принимать решения в рамках сравнительно ограниченного набора альтернатив.

Оценивая место и роль политических параметров в процессе принятия решений, важно видеть, что управление государством -это один, а порой и не самый главный, подчиненный аспект работы всей политической системы, Администрирование лишь частично встраивается в работу политсистемы, не меняя при этом базовые параметры всей системы организации власти. А в ряде случаев управление государством может вообще не стать функцией политики.

Соответственно властные приоритеты задают и границы политического управления. В частности, можно утверждать, что важнейшим значением здесь обладают сохранение власти правящего режима и территориальной целостности страны, а также стабилизация сложившихся социально-политических порядков. Именно в рамках этих глобальных для государства целей вырабатываются конкретные приоритеты управленческой деятельности, направляющие его отношения с гражданскими и иным и контрагентам и.

Важно подчеркнуть, что взаимодействие институтов власти и управления (представляющих высшие сегменты правящего класса) с гражданами государства представляет собой отношения властвующих и подвластных. То есть представляют собой совершенно определенный формат отношений, в которых рядовым гражданам оставлено лишь право либо поддерживать, либо протестовать против выдвигаемых государством целей. Иначе говоря, в политическом плане задача управленческих структур состоит в снижении уровня противоречий между ценностями властей и численностью граждан, поддерживающих ту или иную альтернативу.

Такой стиль взаимоотношений, нередко игнорирующий правовые нормы - которые сдерживают возможности политического маневра со стороны верхов - по сути не предусматривает собственно управленческих действий, или же, по-другому, сохраняет в управлении сугубо принудительные методы воздействия. Не случайно на политическом уровне всегда применяются методы насилия, находящиеся в конфликте с типичными административными методами регулирования: законностью, легальностью, процедурным характером действий, формальной ответственностью. Ну, а вообще здесь применяется чрезвычайно широкий разброс методов регулирования проблем: от символического воздействия до репрессий. Причем, при таком постоянном подходе к оценке социальным проблем политически невлиятельные и обездоленные группы проигрывают, а усиление централизованного характера правления увеличивается.

Таким образом, как можно видеть, выделение общественных проблем и постановка управленческих задач осуществляются на этом уровне на основе внеэкономических критериев, задаваемых различными идеологическими, мифологическими и иными конструктами. Например, вывод советской армии из Германии в 90-х годах XX века был весьма нерациональным шагом, не подкрепленным экономическими факторами и ресурсами. Но политическая целесообразность этого решения была иной, и именно такие - скоропалительные в экономическом плане - шаги смогли позиционировать всю нашу страну в мировой политике как демократизирующуюся державу, открыть для нее мощные международные каналы и источники политической поддержки.

Политическое давление практически всегда обладает вертикальным характером (т.е. действует сверху вниз) и зачастую связано не с перспективным планированием общественного развития, а с реакцией руководства на изменение ситуации постфактум. Это нередко ставит государственные органы в положение структур, лишенных собственной инициативы и предназначенных лишь к выполнению вышестоящих рекомендаций. Такое положение нередко сталкивает ценности политической целесообразности с критериями, которыми не может не руководствоваться государственная администрация, а именно: экономической эффективности, социальной справедливости, рационального расходования ресурсов, конституционности и проч. Поэтому зависимость государственной администрации от политических центров в ряде случаев может серьезно ограничивать рациональность принимаемых государственными структурами решений. Сказанное позволяет понять, что в ряде случаев усиление методов властно-политического руководства может привести как к ослаблению государственности в целом, так и к снижению качественных параметров системы государственного управления в целом.

Процесс выработки управленческих целей на данном уровне представляет из себя не одноразовый выбор решения, а длительную конкуренцию, форму противоборства всех участников политического рынка: постоянных акторов (правительства, парламента, партий, СМИ и др.), ассоциированных участников (например, отдельных групп давления, взаимодействующих с властью в рамках решения конкретного вопроса) и игроков «по случаю» (спорадически вовлекаемых во взаимодействие с властными структурами индивидов и организаций). Благодаря проникновению в этот процесс разных участников (причем, не только законных, но теневых и даже криминальных структур, обладающих своими ресурсами давления на власть), система принятия решений становится (на этом уровне) инкорпорированной средой, предполагающей наличие разнообразных центров политического давления на государство и включающей в себя разнообразные механизмы стихийной самокоррекции централизованных решений. Однако, и в этих условиях у управленческих структур сохраняется задача в получении максимальной поддержки своим целям (которая ищется и внутри государства, и во вне), как со стороны широкой общественности, так и «проблемных аудиторий» (т.е. тех групп и организаций, которые непосредственно заинтересованы в данном вопросе и обладают возможностями влияния на структуры управления и власти).

Политический уровень принятия государственных решений показывает зависимость формулировки целей, мобилизации ресурсов, согласования и других параметров данного процесса от сложившегося характера и способов организации власти. Политические процедуры согласования интересов и органически связанный с ним переговорный процесс ведет к удовлетворению «более широкого круга интересов в отличие от потребностей «той или иной группы». (Ч. Линдблом). Например, при авторитаризме -политические решения спускаются обществу в готовом виде, не предполагая ни дискуссий, ни компромиссов. При демократии же обсуждение будущих решений носит плюралистический характер, но решения здесь нередко продавливаются сильнейшими игроками при сопротивлении оппозиции. Современные, возникающие по мере появления информационного общества медиакратические режимы создают возможности принятия решений в зависимости от плотности и интенсивности информационных потоков. Но вне зависимости от типа режима на политическом уровне принятия решений целесообразность того или иного подхода, как правило, оказывается выше правовых норм и законодательных ограничений.

Как форма взаимодействия элитарных и неэлитарных слоев политика выступает и механизмом идейной интеграции населения, а, следовательно, и показателем качественных оснований деятельности аппарата управления. Другими словами, именно политика выносит на управленческий уровень многообразные качественные ориентиры деятельности аппарата управления. В частности, использование концептов «свободы», «справедливости», «демократии», «коммунизма», «защиты отечества», «повышения уровня жизни народа» и других масштабных требований и призывов власти относится к прерогативе именно политических деятелей, таким образом позиционирующих важнейшие приоритеты и направления в развитии государства как в целом, так и в отдельные периоды его развития. В этом смысле политический уровень принятия решений позиционирует в этом процессе качественные, слабо идентифицируемые подходы и оценки в понимании управленческих задач. Другими словами, политика задает самою возможность постановки широких (идейных, утопических, идеологических) целей перед обществом и его отдельными группами и институтами. Тем самым в систему государственного управления неминуемо привносятся механизмы, снижающие (а порой и отвергающие) рациональность и последовательность действий при решении задач.

Все эти цели содержат весьма высокий уровень неопределенности, абстрактности и следовательно обладают низкой операциональностью (например, такие цели, как «побороть преступность», «сделать жизнь людей достойней» и т.д., не только вызывают затруднения с определением конкретных показателей их реализации, но и могут быть представлены в совершенно разных, а порой даже противоположных по смыслу задачах). Кстати, по этой причине механизмы рациональной диагностики применяются здесь отнюдь не повсеместно, а государственное планирование становится на 15-20% дороже, чем в частном секторе. В советское время такое использование качественных факторов носило форму партийно-идеологического, всепроникающего давления, существующего вне зависимости от реальных интересов граждан, их реальных позиций и эмоциональных состояний. Эта форма руководства была признаком и механизмом формирования тотальной несвободы, жесткого привязывания граждан к позициям властей.

Особенности механизма принятия решений на политическом уровне

Политические параметры принятия решений показывают, что основным источником и способом выработки и продвижения решений на этом уровне является политическая воля. Этот механизм целеполагания формируется не на рациональных подходах к решению проблемы, а на оценке соотношения сил, оценке ресурсов, которыми располагают оппоненты.

Политика как форма соучастия профессионалов и дилетантов, их совместного поиска решения, синтеза рефлексии и действия, способствует выработке воли к всеобщему благу, установлению консенсуса и достижению стабильности как условия развития и сохранения всеобщего блага. Важно и то, что политический подход к оценке общественных проблем поддерживается и за счет особых механизмов ответственности элиты, которая, как известно, обращается за поддержкой и оправданием принятых решений к общественному мнению (которое, в свою очередь, сориентировано скорее не на действительное понимание и решение проблемы, а на приемлемое для себя разъяснение действий руководства).

Существенно в данном аспекте и то, что агенты госуправления так или иначе включаются во взаимодействие со своими контрагентами на политическом рынке. Иными словами, при принятии решений, политика транслирует в процесс выработки государственных целей не только дополнительные мотивации -гражданских, экспертных и иных - акторов, но и включает государство в такой тип конкуренции, которая может снизить его официальные статусы, сделать зависимым по сравнению с другими, более успешно решающими политические задачи акторами. Иначе говоря, политический рынок способен обеспечить преобладающее влияние по рассматриваемому вопросу других акторов: партий, гражданских структур, международных организаций или СМИ, которые способны навязывать управляющим собственное видение проблем, повестку дня и другие параметры решений. Так что государство со своими возможностями продуцирования интерлокальных ценностей и общеколлективной солидарности может и не вписаться в сложившуюся систему спроса и предложения на политические ценности и тем самым лишиться (на политическом уровне) всех своих управленческих преимуществ.

Самой принципиальной составляющей политического механизма принятия государственных решений является наличие руководящего центра, представляющего собой форму безусловного лидерства того или иного актора, воплощающего в своей деятельности определенные цели и ценности63. Политическое руководство является формой целенаправленного регулирования, при котором деятельность центра (как одного из агентов отношений) нацелена на консолидацию действий всех контрагентов вокруг определенных задач. По своему характеру это очень пластичная форма регулирования совместной деятельности, гибкая и одновременно обладающая мотивационным зарядом форма управленческой деятельности, принятия решений по общим вопросам. Его главным приоритетом выступает интеграция общества при достижении совместных целей. Под влиянием руководства взаимодействия акторов могут быть нацелены как на широкие взаимные консультации, переговорный процесс, консенсусные процедуры, компромиссы, так и на более автономные формы принятия решений.

Но одновременно политическое руководство представляет собою и определенную форму надзора. Но надзора особого, существующего наряду с юридическими и административными формами. В собственно политическом смысле, это надзор идейный. То есть форма идейного влияния, которая продуцирует солидарность сторон на основе их идейной близости и означает приверженность акторов определенным целям и ценностям. В этом смысле политическое руководство - это попытка идейными методами унифицировать методы, способы достижения целей.

С другой стороны, за счет политического руководства государство (центр управления) становится более открытым обществу. За счет плотности отношений и доверительности снижаются управленческие риски (граждане больше доверяют личности и прощают ей ошибки управления, терпимее относятся к неудачам), то есть общественные блага как бы утрачивают ту механическую соединенность, которая предполагается объединением различных людей.

Важно и то, что политическое руководство как бы запускает механизм селекции проблем для дебатов участвующих в принятии решений агентов, установления повестки дня их взаимного дискурса. По сути это означает, что политика сохраняет и некие запреты и ограничения при организации управленческого взаимодействия. Но с другой стороны, политический дискурс несет в себе и ограничение права власти на вмешательство в отдельные сферы гражданского общения. Власть предполагает контроль, а политика смягчает этот контроль за счет открытости дебатов между всеми контрагентами. Так что политику при принятии решений можно рассматривать как дискурсивный ограничитель власти.

С учетом постоянного оспаривания выдвигаемых приоритетов со стороны конкурентов, изменением ситуации и соотношения сил политические цели неизбежно обретают внутреннюю противоречивость и неоднозначность, и даже способность к инверсии. И все же именно за счет постановки таких широких целевых установок политика задает важнейшие приоритеты развития государства, прокладывает курс его действий, одновременно формируя и социальную базу его реализации.

Как показывает исторический опыт, наиболее распространенными формами разработки и принятия решений на политическом уровне являются популизм (характеризующий устойчивую стилистику заигрывания властей с обществом, пропаганду неосуществимых целей), политика партийных приоритетов (при котором в основе государственных решений программные установки правящей или авторитетных партий), волюнтаризм (выражающий произвольный характер постановки целей отдельной политической фигурой или группой руководителей), корпоративизм (отдающий целевые приоритеты той или иной организации), бюрократизм (где доминирующие позиции в принятии решений принадлежит аппарату управления и его частными интересам), плюрализм (создающий относительное равенство соперничающим в политике группировкам) и клиентаризм (позиционирующим государство как обслуживающую, сервис-структуру по отношению к обществу).