Соловьев А.И. Принятие государственных решений. Принятие государственных решений1
 Скачать 0.85 Mb.
|
|
Глава 5. Этапы принятия государственных решений §1. Модели и критерии этапизации принятия государственных решений Модели принятия государственных решений Принципиальная роль лидерской подсистемы, маятниковый характер механизма принятия решений, взаимосвязанные, но противоречивые контуры деятельности государства не отменяют, а лишь усложняют логику характерного для государства целеполагания. Как уже говорилось, персонально-личностные параметры применения разнообразных технологий принятия и реализации решений находятся в сложной взаимосвязи с процедурными и нормативными методам и диагностики, прогнозирования, а также другими приемами выработки и реализации целей. Тем не менее и этот сложный процесс возможно известным образом рационализировать, выявив и определенные модели предпочтений управляющих, и особенности их взаимодействия с объектом регулирования, и перечень решаемых им и задач, и даже некую последовательность предпринимаемых ими акций. В науке существует немало теоретических моделей, описывающих характер взаимодействия субъекта и объекта управления. Например, Дж. Гиг описывает следующие универсальные типы таких взаимодействий, которые возможно применять и для описания процесса принятия государственных решений: - модели компромиссов, делающие акцент на способах взвешивания и оценки замен в средствах и целях. - одно- и многоцелевые и многомерные модели принятия решений. При этом данные модели могут разделяться нате или иные типы в зависимости от числа целей или критериев, которые используются для оценки различных вариантов. В случае применения нескольких критериев - что особенно характерно для государства - модели такого типа определяются как многокритериальные. - оптимизационные модели, воплощающие концепцию системы в целом для достижения оптимальных результатов в тех или иных (региональных, местных и прочих) локалитетах. - оценочные модели, с помощью которых версии(альтернативы) и информация объединяются в составное(глобальное) решение. - познавательные модели, с помощью которых проверяется истинность решений в рамках используемой теории или методов рассуждений (оценки). - диагностические модели, устанавливающие методы систематического поиска в случае нарушения нормальной работы системы управления. Наряду с этими, повторимся, всеобщими схемами характеристики взаимодействия субъекта и объекта управления существует немало и других, более частных, но столь же операциональных моделей, описывающих данные взаимодействия. Так, практический опыт позволяет говорить о моделях актуального управления (подразумевающей преимущественно новые, нестандартные программы деятельности субъекта), аккумулятивного принятия решений (предполагающей, напротив, ориентацию на стандартные приемы управленческой деятельности, традиции и стереотипы), командно-административного регулирования (делающей акцент на силовых и принудительных мерах целенаправленной деятельности), волевой некомпетентности (описывающей способы, присущие волюнтаризму и некомпетентному вмешательству в социальные процессы), научного управления (предполагающей широкое использование при принятии решений математического аппарата), с разомкнутой (характеризующей стиль управления без опоры на общественное мнение) и с обратной связью (включающей общественность в процесс разработки государственных решений) и др. С точки зрения характера взаимодействия государства со своими контрагентами часто говорят об авторитарных (подразумевающих по преимуществу единоличные формы выработки решений), консультационных (свидетельствующих о совместном характере деятельности профессионалов и рядовых граждан, но с высоким уровнем единоначалия) и коллективистских (свидетельствующих о совместном и равноправном характере деятельности профессионалов и рядовых граждан при принятии решений) моделях. Также выделяют институализированные (с доминированием процедурно-нормативных механизмов принятия решений) и слабо институализированные (где доминируют субъективно-личностные установки и приоритеты управляющих), адаптивные (рассчитанные по преимуществу на приспособление, а не разрешение ситуации) и инновационные (предполагающие установку на преобразование и конструирование действительности) модели. Такого рода теоретические схемы фиксируют доминантные способы и механизмы взаимодействия различных групп управляющих, характерные методы расчета целей и использования ресурсов, а также иные важные параметры процесса принятия решений. В рамках этих своеобразных моделей существуют и различные перечни задач и функций, которые осуществляются управляющими. В то же время при всем своеобразии такого рода действий можно говорить и о неких универсальных составляющих этого процесса, т.е. тех конкретных акциях, которые осуществляются субъектами принятия решений вне зависимости от характера их взаимосвязей со своими контрагентами. Так что, несмотря на дискретный характер процесса принятия государственных решений, содержание, характер и последовательность такого рода действий может быть отображено в соответствующих фазах государственных решений. Критерии этапизации принятия государственных решений В этом смысле в процессе принятия государственных решений всегда сохраняется перечень неких обязательных для выполнения задач, взаимосвязь которых и предопределяет жизненный цикл принятого решения. В принципе наличие последовательности в действиях по принятию решений касается любых, в том числе и корпоративных структур. В этом смысле только универсальный механизм «прерыва решений», предполагающий возможность (в силу тех или иных причин) возвращения ЛПР к более ранним стадиям действий и таким образом нарушающий эту последовательность, деформирует самою идею этапизации процесса принятия решений. С другой стороны, выделение этапов всегда отражает особую логику действий того или иного субъекта, осуществляющего свои специфические задачи. Так что и для государства (в рамках принятия присущих ему решений), несмотря на присущую ему рациональность, существует возможность выделения характерных для него этапов управленческих действий, которые не могут быть описаны сугубо менеджеральными схемами. Ведь в государстве действует особая логика, сочетающая политические и административные, процедурные и субъективные составляющие. Другими словами, условием состоявшегося (разработанного и в той или иной мере реализованного) решения выступает осуществление определенного круга задач, в свою очередь, востребующих определенные технологии и процедуры. Качественно различный характер стоящих перед корпусом управляющих задач предполагает членение этого процесса на различные фазы и этапы взаимодействия. Различные формы сегментации, дифференциации этого процесса носят не только логический, но и практический характер. То есть, несмотря на то, что в реальности управленческие процедуры так или иначе совмещаются и функционируют, как бы, в параллельном режиме, все же и на практике зачастую складываются препятствия между задачами, выполняемыми на различных этапах и предполагающими включение (взаимодействие) иных акторов и т.д. На каждом из этапов складывается свой характер взаимодействия между основными акторами, уровнями диагностики ситуации и другими параметрами процесса, что в результате дает основание говорить и о жизненном цикле каждого из этапов. Все это свидетельствует, что тип и характер задач (и соответствующих действий) меняется от этапа к этапу. Однако, смысл выделения различных этапов принятия государственных решений состоит не столько в демонстрации их относительной автономности, сколько в подтверждении ими взаимосвязанного (относительно последовательного) характера осуществления всех минимально необходимых и достаточных действий для производства конкретного решения - от его разработки до реализации. В то же время надо отметить, что стадиальный характер процесса принятия решений является во многом его логической характеристикой, не «спасая» его от своеобразной инверсионности, то есть наличия возвратных действий и «перерывов в решениях», которые - и каждый сам по себе, и в совокупности - задают целеполаганию и целеосуществлению, условно говоря, «рваный» ритм протекания (не исключая и обрушения продуманной управляющими последовательности действий при принятии решений). Другими словами, ряд самых нестандартных факторов способен усилить дискретный характер процесса принятия государственных решений, заблокировав диагностику проблемы, согласование позиций, выработку целей и т.д. Характерно, что многие западные специалисты значительно чаще фиксируют такие внутренние нарушения цикла принятия решений именно в рамках госучреждений, а не частных корпораций. В науке применяются различные критерии этапизации процесса принятия государственных решений. Вследствие этого разнообразие оснований дифференциации данного процесса предопределяет и его различную этапизацию. Так, например, введение временного (темпорального) основания дает возможность дифференцировать все управленческие действия государства (органов государства) с точки зрения скорости осуществления им базовых функций. В частности, выделяемые этапы характеризуют то, насколько быстро система управления (политическая система) реагирует на складывающуюся проблемную ситуацию, осуществляет переработку соответствующей информации, обеспечивает взаимодействие акторов, формулирует свой практический ответ на внешний вызов, реализует сформулированный проект. В зависимости от оценки критичности ситуации для управляющей системы, действия последней распадаются на решение следующих задач: осуществление оперативной разведывательной деятельности для предварительной ориентации в пространстве; применение процедур проект ив но оценочного характера, совмещающих диагностику ситуации с выработкой превентивных мер, исключающих обвальные процессы и предполагающих выбор направления деятельности; осуществление действий, позволяющих гибко переходить от реализации одной альтернативы к другой. Существуют и комбинированные критерии этапизации процесса принятия государственных решений. Например, учитывая, что в принятии решений так или иначе задействованы технические средства (экспертные системы, компьютеры, которые увеличивают интеллектуальные возможности человека при расчете решений), то весь процесс целеполагания и дифференцируется в зависимости от доминирующего характера взаимодействия либо сугубо человеческих, либо технических компонентов. В частности, памятуя, что при сборе первичной информации максимально используются кибернетические средства, выделяют т.н. машинно-человеческий этап. Там же, где отбор альтернатив или формулировка целей выдвигают вперед человека, говорят о человекомашинном этапе и т.д. Однако, самый распространенный критерий этапизации процесса принятия государственных решений - это последовательность минимально необходимых и достаточных для производства решений действий. В то же время многие ученые по-своему трактуют такую последовательность, выделяя разнообразные блоки различных акций и интеракций управляющих. При этом одна группа ученых склонна выделять относительно крупные блоки действий управляющих. Так, Р. Денхардт полагает, что такими этапами выступают разработка политических программ, их применение, а также оценка успешности действий или неудач. Л. Планкет и Г. Хелл останавливаются на следующих этапах: выявление проблемы; постановка проблемы; поиск решения проблемы; принятие решений; выполнение решений; оценка полученного результата. Д. Лалумбо и С. Муди предпочитают говорить об определении проблемы, поиске информации, выборе цели и оценке последствий. Другие ученые, напротив, видят смысл в предельной дифференциации этого управленческого процесса. Так, Р. Рельян, начиная с «постановки задачи», выделяет еще более десяти промежуточных этапов («постановка цели в проблемной ситуации», «выявление альтернатив в достижении цели», «описание состояний внешней среды», «оценка вероятности конкретных состояний во внешней среде», «выявление возможных результатов действия», «описание о оценка результатов в реализации альтернатив в конкретных условиях внешней среды», «выбор критериев оценки соответствия результатов действия запланированным целям», «оценка соответствия результатов поставленным целям», «оценка ожидаемого эффекта действий, «сравнение отдельных альтернатив по ожидаемым эффектам действия»), прежде чем формулирует заключительную фазу - «принятие решения» (утверждение плана решения проблемной ситуации). Назовем еще два подхода. Так, К. Паттон и Д. Савицки предложили следующие этапы: 1 Обнаружение, определение и детализация проблемы; 2) выявление критериев оценки альтернатив; 3) разработка альтернативных вариантов решения задачи; 4) оценка альтернатив; 5) выбор наилучшей альтернативы; 6) оценка последствий принятого решения. Д.Веймер и АВайнинг также предлагают ряд новых этапов. К ним они относят: 1) понимание проблемы, 2) выбор и объяснение целей, 3) выбор метода решения проблемы, 4) выбор критериев оценки альтернатив, 5)определение альтернативных вариантов решения проблемы, 6) оценка решения, включающая и оценку последствий, 7) выработка рекомендаций. Показательно, однако, что сама по себе процедура этапизации характеризует и более общие установки ученых относительно понимания характера принятия государственных решений. Поэтому те из них, кто полагает, что предварительные персональные установки управляющих априори форматируют самою проблему (что как бы оправдывает произвол руководителя и принижает значение формальных процедур), выносят задачу «формулировку проблемы» перед «сбором информации» для ее решения. Иными словами, такие подходы по сути оправдывают ту последовательность действий при принятии решений, которая носит исключительно субъективизированный характер. Такого рода примеры предполагают четкое различение общей алгоритмической последовательности действий управляющих и ее частных разновидностей, предполагающих применение при принятии решений особых технологий и процедур. Причем поиск наиболее оптимальной последовательности действия можно осуществлять как путем сравнения различных моделей, так и последовательного отбрасывания худших вариантов. На наш взгляд, минимально необходимый набор управленческих задач, осуществляемых при принятии государственных решений, по нашему мнению, концентрируется в четырех основополагающих этапах: подготовительном, разработке целей, реализации (продвижения, имплементации) целей и оценке эффективности решений. §2. Подготовительный этап принятия государственных решений Основные цели и задачи подготовительного этапа Данный этап характеризует действия государственных органов, в конечном счете направленных на их включение в этот круг специфических управленческих отношений. Коротко говоря, данный этап начинается с задачи по проблемному анализу управленческой ситуации и заканчивается формулировкой той конкретной задачи, которую государство намеревается решать. Иным и словам и, главная ось этих управленческих акций объединяет усилия различных государственных органов по определению оснований своих непосредственных действий в публичной сфере. В конечном счете то, как определена проблема, и задает формат дальнейших действий, характер использования ресурсов и другие параметры активности госорганов. При этом дальнейшие действия зависят от официальных формулировок проблемы, легальность которых, собственно, и дает возможность использовать полученные оценки в качестве основы для применения дальнейших управленческих процедур. Поскольку, как правило, все стоящие перед государством задачи носят комплексный характер, отражающих наличие взаимосвязанных конфликтных ситуаций в самых разных областях общественной жизни, то первоначально данный институт власти стоит перед необходимостью нахождения конкретного круга подлежащих решению вопросов. Иными словами, для того, чтобы инициировать решение, государство вынуждено прежде всего проблематизировать ситуацию или же - обозначить предметную область своих управленческих действий, которые, в свою очередь, повлекут определенные (кадровые, организационные и прочие) последствия, использование ресурсов. В данном контексте структуры государственного управления должны: Оценить масштаб проблемы (на предмет ее соответствия уровню государственного вмешательства). Отселектировать встающие перед государством проблемы (с учетом ресурсных и иных ограничений и предшествующих обязательств государства). Иерархиизировать встающие перед институтами власти и управления проблемы (на предмет оценки срочности и первостепенности значения той или иной проблемы). Идентифицировать проблему (то есть определить характер и содержание проблемы, «очищенной» от сопутствующих проблем). Дать относительно окончательную формулировку важнейшей проблемы. Эти осевые задачи, в свою очередь, распадаются на ряд более конкретных и разнообразных действий со стороны различных групп управляющих. Например, при иерархиизации проблем в основание этой процедуры могут помещаться либо стратегические, либо конъюнктурные критерии, которыми могут руководствоваться власти и которые меняют характер координации и согласования действий раз личных министерств и ведомств. Помимо содержательных аспектов проблематизации управленческой ситуации данный процесс сопровождают и соответствующие организационные отношения. Так, поскольку многие аспекты в решении тех или иных вопросов либо прямо относятся (либо могут быть отнесены) к прерогативам различных ведомств (что, в свою очередь, предполагает их претензии на распоряжение соответствующими бюджетными средствами), то предварительный этап сопровождается известной конкуренцией различных государственных органов, претендующих на лидирующую роль в соответствующем вопросе. Однако, нередко картина повторяется с точностью до наоборот: поскольку решаемая проблема не обещает «легких побед», а грозит лишь высокой ответственностью, то те же ведомства пытаются «уйти» от ее решения, что также оборачивается конкурентной борьбой, но уже с прямо противоположными целями. В любом случае эта фаза предварительного этапа принятия решений насыщена многообразными и противоречивыми усилиями различных ведомств, не только предлагающих собственные трактовки проблемной ситуации, но и демонстрирующих столь же различные стратегии действий. При этом действия и оценки одних государственных структур могут быть полезны государству в целом (или другим институтам) или же, напротив, вредны. Таким образом процедура проблематизации ситуации предполагает снятие противоречий между отдельными ведомствами, нахождение если не компромисса между ними, то определенного баланса между соответствующими позициями. Правда, нередко достигаемый консенсус между такими структурами существует лишь на уровне обращенной к обществу риторики, а не в практике их реальных взаимоотношений. Такого рода конфликты существуют не только внутри, но и вне государства. Ибо за общесоциальные оценки ситуации конкурируют различные политические силы, предлагающие собственное видение проблемы и использующие при этом многообразные формы давления на власть. По сути такого рода противоречивые взаимоотношения характеризуют процесс выработки повестки дня, т.е. перечня вопросов, подлежащих решению государственными структурами. Не случайно известный специалист в области принятия решений американец Дж. Кингдон полагает, что внесение вопроса в повестку дня должно расцениваться как важнейший момент в принятии решений. Этот акт выбора является следствием столкновения воли ключевых (доминирующих) политических акторов, отстаивающих свои собственные интересы. В целом в науке чаще всего выделяют следующие типы рассматриваемых государственными структурами вопросов: частную проблему; общественную проблему; системную дискуссионную повестку; институциональную повестку и «вопрос в повестку». Применительно к государству сказанное означает, во-первых, конкурентный характер взаимодействия институтов со своими основными контрагентами по данному вопросу. Причем, как уже говорилось, особым значением в данном случае обладают СМИ, которые пытаются представить в качестве общезначимой создаваемую ими медиаповестку. Наряду с ними свои варианты корпоративных повесток дня предлагают крупные бизнес-структуры, международные организации и т.д. Во-вторых, выше отмеченное демонстрирует, что внутри государства за выработку перечня вопросов конкурируют различные ведомства и министерства (в силу своей функциональной специфики), которые имеют собственную линию поведения, а, следовательно, и свои подходы к решению задачи, опирающиеся на персональные фреймы, интерпретационные схемы оценки и анализа ситуации и нередко не совпадающие ни с позицией других ведомств, ни центральных органов государства. Причем в разбалансированном государстве это борение автономных повесток может подрывать управленческие усилия всего государства в целом. И это особенно заметно с учетом того факта, что каждый государственный орган обладает собственной зоной социального контроля, а следовательно, и той компетенцией, которая позволяет им оказывать существенное, а порой и доминирующее воздействие на партнеров по конкретному вопросу. Таким образом, формирование общегосударственной повестки дня всегда выступает определенным итогом сопоставления прерогатив и позиций различных министерств и ведомств при рассмотрении государственно значимых вопросов. И, в-третьих, наличие целевого перечня проблем демонстрирует, что особым значением при формировании государственной повестки дня, как уже отмечалось, выступает персональная повестка дня лидера (правящей партии, политической команды). В зависимости от ситуации она может влиять, доминировать и даже подменять коллективно выработанную в процессе конкуренции с другими позициями повестку дня. В зависимости от степени соперничества всех этих разновидностей повесток дня предварительный поиск проблемы и ее оценка могут происходить как при развертывании публичных дискуссий, так и без использования таких технологий. Ведь по понятным причинам общественному мнению не нужны оттенки управленческих задач, его как правило интересует ясная позиция государства по коренным для него вопросам. Представители бизнеса, напротив, большое внимание уделяют мелочам, разнообразным аспектам, позволяющим находить выгодные для них «бреши» в принятых решениях. Помимо конфликтов между Центральными и региональными структурами государства, различными ведомствами, многообразными экспертными группами (научными школами), предлагающими собственные подходы и приоритеты при решении социальных вопросов) здесь активно проявляются и противоречия между политическими и макроэкономическими уровнями диагностики комплексных проблем. Но в любом случае важно, чтобы правительство научилось совмещать в повестке дня различные интересы, формальные и неформальные оценки, трансформируя потребности разнообразных контрагентов в относительно единые позиции государственных структур. Необходимо также и знание закономерностей репрезентации руководителем проблем своим подчиненным, общественному мнению или при проведении переговоров с представителям и бизнеса или международных организаций. Субъективные основания оценки и диагностики проблемы Для проблематизации ситуации необходим сбор информации и применение многообразных аналитических процедур. Так, аналитические процедуры предполагают выделение формализуемых (более тесно связанные с оценкой ресурсов и другими количественно просчитываемыми составляющими), и неформализуемых (предполагающие творческое решение задачи) параметров проблемы. При этом характер оценки ситуации зависит и от того, в каком формате осуществляется анализ: либо в целях проведения долгосрочной государственной политики, либо осуществления той или иной компании (совокупности взаимосвязанных акций), либо критических действий, осуществляемых в режиме управленческой реакции пост-фактум. Аналитические технологии должны учитывать возможность существенных подвижек и в самой ситуации (меняющих формат рассматриваемой проблемы), и в окружающей среде (контексте), и даже в смене приоритетов руководства в процессе предварительного анализа проблемы. Таким образом, все эти применяемые схемы должны сохранять известную гибкость и вариативность. Большое значение имеет и понимание сдерживающих возможности государства факторов (дефицита ресурсов, прежних обязательств, состояния общественных настроений и проч.). Для этого, как правило, изучаемая ситуация разбивается на ряд составляющих, дающих возможность как дифференцированного подхода к проблеме в целом, так и последовательного решения ее более частных составляющих. Причем наряду с ситуативными оценочными схемами в государстве постоянно действуют устойчивые измерители ситуации и решения любого вопроса. К ним относятся цели обеспечения государственной безопасности, национальных интересов, сохранения территориальной целостности страны и т.д. В соответствии с этим к процессу диагностики проблем относятся с учетом необходимости сохранения определенной секретности, закрытости от различных контрагентов, снижения транспорентности действий государственных органов и их представителей, сохранением конфиденциального характера первичной и итоговой информации. Многообразие оценок характера проблемы демонстрирует, что первостепенным значением в этом вопросе обладает позиция конкретного субъекта, актора, чьи интересы выступают принципиальным фактором отношения к управленческой ситуации. Другими словами влиять на восприятие проблемы могут идеологические и психологические приоритеты сознания руководителей государства и его органов, их информированность, жизненный опыт, подражание чужому опыту и другие личные параметры их состояния сознания. Благодаря лидерскому видению, проблемы в основном становятся нетипичными, уникальными, самобытными. Важно, что при этом научно-математические или иные применяемые субъектом аналогичные методы анализа чаще всего не«работают» на начальных этапах оценки и диагностики проблемы(т.е. не играют принципиальной роли при обозначении проблемы и выявлении ее характера). В истории очень мало фактов, чтобы научные результаты анализа ситуации меняли ценностно-политические приоритеты лидеров, руководителей государства (его учреждений). В лучшем случае рекомендации экспертов временно приостанавливают продвижение лидерских позиций, притормаживают реформаторский зуд руководителей. Иными словами, объективная информация практически никогда «не является основанием для принятия решений» в государстве. Правда, когда в качестве ЛПР выступает групповой актор, степень субъективности диагностики, как правило, повышается (поскольку влияние возникающей в таком случае атмосферы обсуждения вопроса нередко значит больше, чем здравый смысл, рациональный подход к проблеме). Основные виды представлений, оказывающих воздействие на мотивы и представления лидера, производящего оценку проблемной ситуации: - политические приоритеты выдвинувшей лидера группы; - общегосударственные цели; - личные ценности и приоритеты лидера - международные обязательства страны; - соотношение влиятельных политических сил; - гипотетические оценки реакции мирового сообщества; - гипотетические оценки реакции общества; - влияние ближнего окружения. Среди указанных факторов прочтения ситуации ведущее место занимают ценностные и политические ориентации самого лидера. Строго говоря, следование этим основаниям и критериям оценки и есть критерий превращения общественных событий в управленческие факты. Причем, как правило, именно политические преференции актора играют в этом процессе первостепенную роль. Причем помимо придания проблеме соответствующего социального формата они значительно сокращают время для дальнейшего анализа ситуации (поскольку за установленными политиками границами оценки, как правило, уже не ищутся варианты решения). За счет того, что политические (или качественные) критерии выступают фактором, определяющим весьма обобщенный уровень оценки ситуации, они дают возможность связать ее первоначальный диагноз с последующими действиями, в частности, с разработкой целей и их будущей реализацией. К примеру, понимание невозможности удовлетворительного решения той или иной задачи (предположим, переселить тысячи беженцев или создать прецедент при поддержке того или иного политического движения в зарубежной стране) может либо купировать дальнейшие усилия по ее решению, либо напротив инициировать аккумуляцию дополнительных ресурсов. Политические подходы селектируют проблемы, проверяя любую из них на предмет соответствия масштабным социальным процессам. Так, политические приоритеты дают возможность отличить реальные проблемы от «проблем-фантомов» или «сфабрикованных» (СМИ или оппозиционными центрами) проблем, претендующих на участие в повестке дня. Или же, к примеру, выборы, могут переориентировать руководящих лиц на изменение точки зрения. (Например, Б. Ельцин только весной 1996 года, когда он вторично пошел на выборы президента, стал рассматривать в качестве политической проблемы хроническую невыплату заработной платы и пенсий бюджетникам). Так что, поскольку применение политических измерителей проблемы предполагает ее качественное «расширение» и «укрупнение» (связывающее решение проблемы с более широким кругом задач, стоящих перед государством, или обязательное политическое расширение той или иной проблемы), то существенным резервом повышения надежности формируемых оценок обладают технологии «переконцептуализации», которые предполагают рассмотрение сложившейся ситуации в рамках различных социально-политических шкал (социально-демографической, экономической, правовой и проч.). В этом смысле каждое новое измерение проблемы способно открыть те ее грани и свойства, которые не проглядываются при ином ее рассмотрении. Важно видеть, что все эти качественные оценки ситуации не просто способны изменить характер рассмотрения конкретной проблемы, но и транслировать соответствующие интересы в процесс принятия государственных решений. К примеру, проблема присоединения России к Киотскому протоколу означает не только выбор той или иной стратегии экономического развития страны (либо отвечающей потребностям нашей отечественной экономики, которую соответствующие ограничения могут существенно ограничить в выборе ресурсов развития, или же ориентирующей нашу экономику на более затратные, но тем не менее природосберегающие технологии), но и свидетельствует о выборе приоритетов развития отечественной экономики в соответствии с интересами мирового сообщества (то есть особого контрагента нашего государства). Учитывая, что политические предпочтения так или иначе связаны со стратегическим и задачам и управления, которые являются лимитирующим фактором при выработке текущих целей, то реальная диагностика проблемы рождается лишь на пересечении стратегических и тактических соображений субъекта. Тем не менее, учитывая масштабы проблем, которые вынуждено решать государство, политические измерители в любом случае не позволяют чрезмерно детализировать, углублять рассмотрение ситуации. Такое «разумное верхоглядство» дает возможность сосредоточиться только на основных параметрах проблемы, увидеть наиболее существенные ее черты и параметры. Сочетание политических преференций с рациональными оценками дает наилучшее сочетание предпочтений и ожиданий. Однако, и такое сочетание не исключает рисков. Причем иногда цель настолько важна, что даже рациональный выбор варианта возможен лишь на основе большей доли риска. Конечно, применение политических критериев оценки - это не одномоментная процедура. Она предполагает определенную подготовку соответствующего актора к решению задачи, его «погружение» в тему, «инкубацию», «вынашивание» проблемы (одновременно предполагающее и ознакомление с аналогичными ситуациями). Более того, помимо позитивных воздействий на решение проблемы роль политических преференций нередко играет и прямо противоположную роль. Так, памятуя уроки - в том числе и российской - истории, можно констатировать, что в ряде государств приоритет политических установок лидера нередко оборачивается слепым следованием установкам вождя, механической реализацией его ценностных предпочтений. Очень часто встречающимся фактом является и изменение политических предпочтений в процессе диагностики и оценивания проблемы. К примеру, лидера может постигнуть «крушение надежд» относительно возможностей решения той или иной задачи или же изменившееся соотношение сил заставит его изменить начальные установки. Нередко государствам приходится сталкиваться и с тем, что политические преференции лидера толкают страну к разнообразным забеганиям вперед, транслируют идеи «большого скачка», эпохальных «реформ» (которые всегда искушают политиков, мечтающих оставить «свой след» в истории независимо от ситуации) и т.д. В то же время столь же негативные последствия имеет и механическое применение управляющими структурами стандартизированных интерпретационных схем (по типу «все так делают или «так обычно делают»), что свидетельствует об утрате личностного характера используемых процедур, в свою очередь, свидетельствующих о неспособности руководителя взять на себя ответственность или его недостаточной компетенции, низкой степени проникновения в существо проблемы. Благодаря природе политических подходов на этой стадии принятия решений широко распространены конфликты между накопленным опытом решения аналогичных проблем и политическими требованиями конкретной ситуации. Действует здесь и т.н. «конфликт ответственности». Его суть состоит в том, что поскольку за многие решения (и их последствия) могут отвечать не принимающие в данный момент решения действующие политики, а их преемники (причем вместе с работниками аппарата управления), то это неизбежно сказывается на характере принимаемых решений. Спектр возникающих в данной ситуации (дополнительных по отношению к функциональным причинам)мотивации весьма широк и простирается от установок «после нас хоть потоп» и «навреди идущей тебе на смену оппозиции», до - «прими взвешенное решение». Особенно тяжело протекают данные конфликты в случае осуществления системных реформ, последствия которых не только отражаются на всех сферах деятельности государства, но и обладают долгосрочными последствиями. Так или иначе, но такого рода примеры показывают необходимость сохранения, условно говоря, «нижних границ» применения субъективных критериев оценки, совмещающих оценку ситуации со смысловыми параметрами ее политического диагноза. Как показывает практика, поиск и диагностика ЛПР решаемой проблемы может носить следующий характер: - мотивированный (т.е. детерминированный прошлым опытом, позицией актора, представлениями о будущем и т.д.), - механический (в соответствии с формальными полномочиями актора), - аналитический (нацеленный на глубокое проникновение в существо проблемы), - творческий (с применением нестандартных методов диагностики и проектирования), - системный (рассматривающий ситуацию во взаимосвязи с другим и компонентам и процесса), - фрагментарный (сориентированный на изучение только определенной группы факторов, взаимодействий или акций в контексте ситуации). В качестве специфических технологий, предельно ярко демонстрирующих зависимость диагностики ситуации от позиции ЛПР, можно, к примеру, назвать механизмы «мобилизационного наклона» (предполагающие наличие устойчивых - например, идеологических - предустановок управляющего актора либо ко всем управленческим проблемам в целом, либо по отношению к проблемам определенного типа), «ошибочного интереса» (демонстрирующие ориентацию актора по преимуществу на личные или узко групповые интересы по сравнению с общеколлективными приоритетами и целями), а также «непринятия решений» (свидетельствующие о стремлении актора не допустить включения в повестку дня либо рассмотрение той или иной проблемы, либо ее определенной оценки). Не комментируя выделенные позиции, отметим лишь то, что все выделенные фазы демонстрируют альтернативность действий управляющих субъектов в процессе диагноза и оценки ситуации. При этом ключевым значением обладает развилка фазы признания или непризнания проблемы (что дает возможность либо сэкономить государственные решения, либо приступить к их использованию). В целом же данная схема демонстрирует, что на предварительном этапе существует возможность циклического завершения всего процесса принятия решений. Иными словами, если все процедуры и действия не приведут к формулировке проблемы, то все отмеченные действия повторяется. В то же время четкая постановка проблемы на этом этапе может дать практические готовое решение задачи. |