Соловьев А.И. Принятие государственных решений. Принятие государственных решений1
 Скачать 0.85 Mb.
|
|
§3. Информационное обеспечение задач подготовительного этапа Особенности информационного обеспечения лидерской субсистемы Характер сбора и обработки информации на предварительном этапе весьма многогранен. При этом его содержание напрямую зависит от типа планируемых решений и различных фаз этого процесса. К примеру, если намечается инновационное и даже прорывное решение, то при его разработке те или иные факты могут просто не приниматься в расчет, что ведет к сознательному усечению информационного поля. В целом же обращение информации на этом этапе определяется целями повышения эффективности, полезности и оптимальности формируемых оценок проблемы. В свою очередь, учитывая ключевое место лидерской субсистемы, кратко остановимся на характеристике ее информационных возможностей. Прежде всего, используя идею Б. Чернышова, можно следующим образом представить себе схему информирования лидера при поиске и идентификации проблемы. Способы и направления получения лидером управленчески значимой информации: Мнения зарубежных политиков Информация из отечественных СМИ, книг Информация, возникшая в результате обмена мнениями Информация по линии военной разведки, спецслужб Доклады министерств и ведомств Анонимные послания Путешествия по стране, миру Информация от собственных осведомителей Доклады помощников Данные внутренних экспертов Данные независимых экспертов Комментарии зарубежных СМИ Этот информационный плюрализм дает возможность лидеру видеть ту или иную ситуацию под разными углами зрения, способствуя тем самым поиску разнообразных и неординарных подходов к выработке решения. При этом, как можно заметить, одной из самых существенных проблем, стоящих на этом этапе, является борьба с дезинформацией. Отсечение ложных суждений, мнений, констатации и иных подобных сообщений оберегает управленческие органы от тяжелых последствий неверно принятых решений. Существенным - прежде всего с точки зрения правовых последствий для государственных органов - является поиск и дальнейшее использование информации, полученной из конфиденциальных источников и в том числе и незаконным путем. Имея порой существенное значение, такая информация может быть с трудом интегрирована в государственные решения, предполагающие правовые последствия. Не случайно ряд исследователи подчеркивает, что управляющие «должны придавать приоритетное значение сбору и обработке («классифицированной») закрытой» или «необщедоступной информации». Причем ими отмечается и другое, а именно, не только умение отобрать, но и преподнести важную информацию руководителю в способной заинтересовать его форме. Такая информация должна быть краткой и конкретной, упреждающей, достоверной и своевременно поданной. При этом аналитику «надо иметь гражданское мужество точно следовать правде, говорить или отражать правду, какой бы горькой она ни была. Нужно смело отстаивать свое мнение, если оно подтверждается доказательствам и». Вообще же достоверность информации, используемой в процессе принятия государственных решений, чаще всего определяется интуицией получающего сведения лидера. Здесь властвует избирательное прочитывание субъектом информации о проблеме. Многие руководители государства умеют - а чаще пытаются - в небольшом факте увидеть проявление некоей тенденции. Принципиальным значением обладает и уважение лидера к источнику сообщений. Это особенно важно подчеркнуть, поскольку в аппарате постоянно проявляется тенденция к приукрашиванию ситуации, подгонке сведений к взглядам лидера. Можно, к примеру, вспомнить, как начальник разведуправления Красной Армии Ф. Голиков в конце 30-х-начале 40-х годов намеренно искажал донесения разведчиков, чтобы они согласовывались с пониманием Сталиным стратегической ситуации. Тем же занимался и ближайший соратник тирана Л.П.Берия. Атмосферу парадности, идеализации действительности (на основе ее фальсификации) поддерживали и другие администраторы. Так, начальник центрального статистического управления в 50-е годы И. Старовский перед партийными пленумами несколько раз менял цифры отчетности в нужную сторону, чтобы подтвердить партийные обещания. Так что, коротко говоря, в результате таких комплиментарных действий государственные руководители нередко утрачивали контроль за необходимой им информацией, а следовательно, и за принятием решений. Значение информационной лидерской системы состоит и в том, что высшие руководители способны - особенно в авторитарных и тоталитарных государствах - замыкать на себе все первоисточники политической информации, устанавливая при этом строго дифференцированную систему ознакомления работников со сведениями. По сути они способны устанавливать и ужесточать режим секретности, который за счет искусственно создаваемого дефицита информации, может нарушать функционирование всей системы принятия решений. Например, в СССР ряд государственных руководителей вплоть до XX съезда партии считали, что их намеренно обманывали, не давая всей необходимой информации о развитии общества и государства. Известно, к примеру, что Сталин не информировал высшие партийные круги даже о подписанных им секретных дополнительных протоколах к советско-германским договорам 1939 года. С другой стороны, при такой атмосфере в государстве рекомендации первых лиц рассматриваются и используются в аппарате управления как не подлежащие проверке. Так что, политические рекомендации не то чтобы ложились в основание экономических решений, сколько сами становились такими решениями. В результате макроэкономические критерии не учитывались при разработке целей, что деформировало всю систему принятия государственных решений. Коротко говоря, система лидерской власти может блокировать информацию, необходимую для функционирования всей системы принятия решений, участия в ней как специализированных, так и гражданских структур. Не удивительно, что ответом на такие действия становится массовое распространение слухов и домыслов, которые в свою очередь становятся фактором формирования информационного климата принятия государственных решений. Основные фазы информационного обеспечения принятия государственных решений Следует отметить, что каждая внутренняя фаза управленческих действий предъявляет собственные требования к содержанию и характеру обращения информации, качеству коммуникаций между субъектами принятия решений. Так, начальный этап ввода первичной информации -которая может поступать как извне, так и изнутри системы управления - означает по сути регистрацию сведений, мнений, сообщений и иных сигналов о сложившейся или только еще складывающейся проблемной ситуации. Эта фаза информационно-коммуникативного взаимодействия предполагает максимизацию сбора (формальных и неформальных, массовых, прескриптивных, конфессиональных и проч.) данных о разнообразных социальных проблемах. Прежде всего это связано с тем, что здесь еще сохраняется возможность принципиальной альтернативы: использовать ли информационные ресурсы для дальнейшего осмысления проблемы и возможного принятия решения или же остановиться на факте накопления информации, предполагая ее использование в другое время. Учитывая возможность непрогнозируемого развития событий, а следовательно, и появления потребности в самой, порой, неординарной информации, которой ранее не придавалось значения, этот грубый забор сообщений, насыщение управленческой системы сведениями "про запас", безусловно крайне необходим для деятельности государственных органов. В связи с этим уместно вспомнить теорию ошибок Дж. фон Неймана, обосновавшего возможность существования надежной управляющей системы из ненадежных компонентов в том случае, если будет обеспечен необходимый избыток информации. Необходимость определенной избыточности информации обусловлена также и тем, что ограниченность информационного поля прямо пропорциональна нарастанию гипотетичности управления. При этом неопределенность, быстрота изменения ситуации также предполагают увеличение информации для обеспечения работы государственных органов и прежде всего при принятии решений. Такое положение, предопределяющее негативные последствия недостатка первичных сообщений, заставляет политиков и чиновников не рисковать и стремиться к более интенсивному сбору разнообразной информации. Но при этом, конечно, должно учитываться и то, чтобы избыточность информации не снижала ее достоверности, а следовательно и чтобы стоящая таким образом задача не превратилась в бездумное коллекционирование сведений и сообщений. Ибо чрезмерная перенасыщенность информации создает невозможность ее адекватной оценки. Однако, если желаемая проблема практически недоступна, то тщательный поиск информации оборачивается промедлением. Для увеличения сбора информации государство обладает весьма широкими возможностями. Во-первых, поиск информации никогда не начинается на пустом месте и учитывает последствия ранее принятых решений, традиции, обычаи, прецеденты. Во-вторых, управленческие структуры и особенно структуры политические, имеют возможность получать сведения о той или иной проблеме из различных источников: из органов государственной статистики, по линии спецслужб, из специализированных академических центров и др. Очень важным в этом смысле является вопрос о качестве кадров, занятых сбором сведений. Ведь идеологическая ангажированность, субъективизм или попросту служебная невнимательность (например, неумение проверять и сопоставлять полученные сведения) людей могут иметь весьма тяжкие для государства последствия. Касается это как технических служащих, так и политиков и высших администраторов, чьи пристрастия могут существенно повлиять на сбор данных, сделать его однобоким, игнорирующим очевидные, но не вписывающиеся в их предпочтения факты. Как нам кажется, здесь уместно вспомнить мысль Винера, считавшего, что система управления государством, "которая больше всех других должна способствовать общественному гомеостату, попадает прямо в руки тех, кто больше всех заинтересован в игре за власть и деньги, в игре, которая ... является одним из основных антигомеостатических факторов". Нельзя не упомянуть и то, что на качеств о формируем ой здесь информации существенное влияние оказывают методики сбора данных (например, конкретные социологические исследования, социальные эксперименты, вероятностно-статистические процедуры и проч.), а также технические средства (методы ручного, автоматизированного учета, электронные методы и т.д.). В немалой степени именно от этих факторов зависит семантическая унификация сведений, а также взаимосвязь качественной обработки данных с максимальной экономией времени на их получение. Примечательно, что на этапе сбора информации у различных вовлеченных в это дело структур возникают многочисленные «ловушки», отвлекающие их от решения вопроса. Так, к примеру, как пишет H. Xyc, сбор данных о проблеме, является для аналитика (а нередко в качестве такового действуют целые исследовательские коллективы) настолько приятным занятием, что многие системные проекты просто не идут дальше сбора данных. Собственно, в таких случаях представители экспертно-академического сообщества структурируют не столько саму проблему, сколько весь класс соответствующих объектов, рассматривая их динамику с учетом очень широкого круга собственных переменных, и оценивая при этом как реальные, так и весьма гипотетические возможности решения задачи. При этом надо видеть и то, что при таком положении аналитики часто просто «вязнут» в сборе информации. Причем очень часто даже по результатам большого исследования аналитиками-экспертами не делается обобщающих заключений применительно к конкретной проблеме. Одним словом, понятно, что такой анализ может открыть новые грани в проблеме, даже сделать какое-то открытие, но не решить самою проблему. Надо учитывать и то, что нередко аналитики задаются и совершенно другим вопросом: а какие проблемы можно решить моим и методам и? В результате такого рода усилий возникает целый пласт «литературы проектов», т.е. тех документов, которые анализируют социальные процессы, умозрительно достраивают ситуацию, гипотетически предвосхищают альтернативы развития событий. Иногда это становится тем аналитическим бульоном, в котором предварительно вываривается, готовится решение и из которого могут быть заимствованы только частичные идеи и оценки. А иногда то так и остается сугубо литературным трудом, не имеющим управленческого значения. Тем не менее такие проекты могут выноситься на суд общественности, экспертов, служить основанием для организации публичных дискуссий. И у них может быть своя жизнь в публичной сфере. Одним словом, такие исследовательские результаты не всегда способствует решению конкретной задачи, стоящей перед ответственным лицом. Излишне говорить, что при таких вариантах не только снижается эффективность принимаемых решений, но и совершенно неэффективным образом используются государственные средства. Другими словами, информационные технологи должны как можно меньше думать об аналитическом диапазоне и больше о конкретной проблеме. В процессе сбора информации применяются также и процедуры преобразования сведений, направленные на упорядочивание, усиление достоверности и снижение неопределенности обретаемых знаний. По природе своей - это фаза свертывания информации, т.е. ее избирательного вычленения из массива сведений и ее специфического анализа. Как правило, именно здесь и применяются критерии оценки и отбора информации на основании политико-идеологических (стратегических) установок субъектов управления, а также неформальных пристрастий лиц, участвующих в процессе принятия решений. Понятно, также, что здесь госструктуры испытывают разнообразное давление групп интересов, формирований общественности и иных социальных субъектов, не институализированных в государственно-административной сфере, но тем не менее желающих принять участие в оценке и переоценке информации (т.е. в интерпретации социальных проблем). Тем не менее и эта внешняя внесистемная интервенция социальных субъектов чаще не в состоянии повлиять и изменить представления лидеров и руководителей. Причем, делая внутренний выбор, политические лидеры или высшие административные служащие могут не только сознательно подбирать, но и уничтожать определенные данные (т.е. сознательно искажать уже полученную исходную информацию). Известно, например, что Ленин в своих записках наркому юстиции Д. Сурскому в 1918 году ставил вопрос о тайном, без всякой общественной огласки и принятия правительством официального решения, уничтожении правовой базы рыночной экономики, т.е. тех бумаг, которые юридически удостоверяли частную собственность граждан на землю, предприятия, недвижимость. Коротко говоря, данная фаза диагностики проблемы свидетельствует о том, что потребность в повышении управленческой достоверности информации начинает сталкиваться с нарастанием факторов ее субъективного прочтения. Можно даже сказать, что коммуникации начинают здесь как бы доминировать над информацией. Весьма существенную роль при обработке информации наряду с социальными коммуникациями играют технические каналы преобразования передаваемых сведений. Ведь техническая ограниченность каналов распространения информации может сужать рассмотрение альтернатив при принятии решений, ограничивать круг оппонентов при их рассмотрении и т.д. Важной фазой информационного сопровождения диагностики проблемы выступает приведение сообщений в организационную форму, т.е. придание ей соответствия с профилем деятельности конкретных органов госуправления и характером их взаимодействия с иными управленческими структурами. Данный этап повышает уровень специализации информации. Здесь осуществляется своеобразное кодирование сообщений в соответствии с функциями, выполняемыми субъектами управления. Совокупность этих преобразованных сведений составляет ту базу данных, которая необходима для функционирования организации госуправления в русле уже заявленных политических целей и ценностей. Как можно заметить, здесь возможны существенные различия между базами данных, используемыми разными государственными органами (например, спецслужбами, министерством здравоохранения или курирующими секретные производства или гражданские отрасли). В связи с возрастающим уровнем конкуренции между потребителями информации более существенное значение приобретает проблема охраны ведомственных, корпоративных сообщений, в т.ч. защиты сведений, составляющих государственную или служебную тайну. Одна из серьезных проблем, которую пытаются решать здесь государственные органы, состоит в обеспечении состыковки вновь собранной и переработанной информации со старыми системами хранения сведений (например, информация, собранная на электронных носителях, не может использоваться потребителем, использующим средства накопления информации на бумажных носителях). Например, в РФ действуют различные системы классификации и кодирования служебной информации: единая система классификации и кодирования (ЕСКК), в которой обозначены главные правила и порядок ведения работ по переработке и экономико-технической информации; локальные (территориальные; местные) и межгосударственные (Совет руководителей государственных информационных агентств СНГ), система управления выборами в государственные органы власти, отдельными отраслями народного хозяйства. Используя же в основном электронные носители информации, все они испытывают сложности со своим функционированием на нижних этажах госуправления, где техническая оснащенность информационных сетей значительно уступает тому, что есть в центре. Логическим продолжением процесса информационного сопровождения оценки и диагностики проблем является согласование отселектированной и организационно упорядоченной информации с конкретными функциями отдельных носителей (политиков, руководителей министерств, отделов, управлений и проч.), решающих разные управленческие задачи. Путаница с адресатами служебной информации, неверный выбор каналов ее распространения - дезинтегрируют систему управления. Поэтому здесь резко возрастает значение адресности, достоверности и доступности сообщений, согласованности сроков подачи информации с временем выполнения субъектом служебных обязанностей, специализированности сведений, поступающих к субъекту, ее практической полезности. На данном этапе ярко проявляется и потребность в соответствии структуры информации и внутригосударственных коммуникаций структуре штабной организации (ее звеньев и отдельных членов), выполняющих те или иные функции в государственном управлении. Данный этап демонстрирует соединение информации об объекте управления со знаниями и опытом субъекта управления, исполняющего при этом определенные функции. Поэтому здесь происходит еще одна селекция информации: чиновник сам решает зачастую, какая информация будет им использована, будет ли она передана начальству или отложена, послана дальше по неофициальным или официальным каналам и т.д. При этом на истолкование поступаем ой информации серьезнейшим образом влияет та специализация, с которой отождествляет себя человек. Следует также отметить и то, что в данном случае информация может многократно переходить от субъекта к субъекту (по вертикали и горизонтали), с уровня на уровень принятия решений, менять смысловые оттенки и семантическую форму (существуя при этом в виде докладных записок, проектов, законов, жалоб и проч.). Однако, при всех перекрестных (многоуровневых и разнонаправленных) процессах обмена информацией (т.е. обслуживании ею вертикальных, горизонтальных и диагональных связей) в государственном аппарате все же доминирует монологическая связь между субъектами, предполагающая отношения "начальник-подчиненный". Причем в данном случае наиболее остро дают о себе знать собственно коммуникативные проблемы (в том числе и чисто технического характера) насколько, например, субъект адекватно трактует служебную информацию; как без смысловых потерь передать сведения с верхнего на нижний - или в противоположном направлении уровень управления; насколько плотно можно осуществлять запись служебной информации на бумажных или электронных носителях и т.д. Учитывая сложное организационное состояние органов госуправления, серьезной задачей становится проблема устранения шумов, возникающих чаще всего при контактах структур разного уровня. Электронные средства вроде бы дают возможность сгладить разновысокость структурных звеньев, перейти на прямые контакты их руководителей и служащих. Однако, процедуры согласования, регламент, статусные противоречия затрудняют такой путь движения информации. Вроде бы на практике взаимная заинтересованность различных субъектов в информации друг друга могла бы упростить этот обмен или же устранить некоторые промежуточные звенья между ними. Но, в органах госуправления трудно до конца легализовать электронную информацию, используемую официальными органами. Ведь компьютер не несет ответственности за принимаемые на основе передаваемой им информации решений. И будет ли положительным эффект, если машина с результатами своей информационной деятельности будет напрямую включена в процесс принятия решений? Возникает и другая проблема: как на правовой основе обеспечить связь различных ведомств и следовательно дать узаконенную возможность представителям одного министерства входить в банк данных другого подразделения государства? Важно подчеркнуть, что в данном случае движение информации преодолевает различные - географические, ведомственные, иерархические, языковые, статусные и иные барьеры. Таким образом, следует учитывать специфику не только сфер урегулирования и характер решаемой проблемы (глобальной, государственной, частной), но также и отношения начальников-подчиненных, формальные и неформальные отношения и многие другие аспекты, препятствующие адекватной трансляции сообщений. Для высших государственных деятелей большой проблемой является вопрос их информационной перегрузки. Чаще всего, направляемая им информация селектируется не самим ответственным лицом, а его помощниками. А это может приводить к манипулированию руководителем. В качестве примера можно вспомнить, к каким - не только личным, но и общественным -результатам привела М. Горбачева информационная изоляция его окружением. Крайне важна при оценке и диагностике проблемы скорость передачи и формализация сообщений. Речь прежде всего идет о преждевременности или запоздалости получения сообщений ответственными руководителями. Однако, не только запаздывание, но и чрезмерно быстрая доставка (и формализация) сведений может выключать таких лиц из процесса принятия решений. Серьезной задачей, решаемой на этом этапе государством, является охрана сведений, составляющих государственную тайну. При этом государство должно заботиться и об информации, имеющей коммерческую ценность, которую конкуренты государства могут с успехом для себя реализовывать в частном секторе. Причем, обладание такой информацией резко возвышает - несмотря на официальный статус - реальное положение отдельных структур и лиц, давая им возможность решать собственные задачи за государственный счет. Поэтому распространение этой властной информации должно предполагать наличие каналов распространения сведений, защищаемых на самом современном и недоступном для конкурентов уровне. |