Соловьев А.И. Принятие государственных решений. Принятие государственных решений1
 Скачать 0.85 Mb.
|
|
§4, Процесс идентификации ЛПР Функционально-ролевая идентификация ЛПР Подготовительный этап кладет начало одному из важнейших процессов в принятии государственных решений, а именно - идентификации ЛПР (лица принимающего решения). В данном случае речь идет о конкурентном процессе, в результате которого тот или иной актор занимает позиции, дающие ему возможность принимать окончательные решения относительно оценки и интерпретации проблемы (а впоследствии и иных управленческих процедур по разработке и реализации решений), а также возможность говорить от лица государства по данному вопросу; включая и участие в соответствующих официальных и публичных коммуникациях. Правда, в ряде случаев отдельные позиции ЛПР могут расходиться. К примеру, реальным ЛПР может являться то лицо (группа лиц), которое действует в теневом или полутеневом пространстве власти, а манифестировать, оглашать и представлять принятые от имени государства решения будет уже другой актор, имеющий основания для легального исполнения данных функций. В силу сложности данного процесса можно выделить три (постоянно налагаемых друг на друга) его уровня, каждый из которых демонстрирует особые механизмы соперничества различных лиц и представителей групп в системе власти и управления (а также и их интересов), которые могут доминировать при принятии конкретных решений. При этом претензии этих акторов каждый раз будут апеллировать к разным статусным и ресурсным основаниям своего местоположения в системе власти и управления, предполагать совершенно различный уровень мотивации и ответственности, а также иные параметры этого идентификационного процесса. Первый уровень обозначает функционально-ролевые или «жесткие» формы взаимоотношений претендующих на этот статус акторов. Учитывая основной круг лиц, постоянно взаимодействующих в процессе принятия решений, в данном случае уместно говорить об акторах, представляющих политические, административные и экспертные структуры, каждая из которых фиксирует тот или иной уровень возможностей или потенциал претендентов на статус ЛПР. В свою очередь каждая из этих структур также обладает внутренним разнообразием. Так, к наиболее значимым акторам политического характера можно отнести разнообразные группировки правящих элит, политическую оппозицию и отдельные сегменты общественности или гражданских структур (прежде всего общественного мнения наиболее политически активной части населения). Смысл выделения такого рода образований демонстрирует, что в основание принимаемых решений (в том числе и при применении первичных управленческих процедур) могут помещаться различные по своей направленности оценки и ориентации целеполагания. Причем в определенных условиях (в частности, при резком кризисе легитимности правящего режима) даже политическая оппозиция способна добиться такого результата. При активном использовании СМИ в сочетании с мощными средствами открытого давления на правительство (в виде забастовок) может добиться превосходства своих позиций при принятии государственных решений и общественность. В более рутинных обстоятельствах весьма высокие возможности для навязывания собственных приоритетов при выработке оценки проблемы и выработке целей демонстрируют различные круги государственной администрации. А в зависимости от уровня решаемого вопроса на первый план могут выходить интересы и позиции ее разных сегментов: центрального, регионального или муниципального характера. Достаточно ощутимыми являются и позиции экспертно-академического сообщества, которое нередко лидирует при диагностике сложных и нестандартных вопросов. Причем деятельность независимой (особенно международной) экспертизы как правило актуализирует юридические и правовые механизмы контроля, что также зачастую «работает» на повышение ее позиций процессе принятия государственных решений. Многое зависит и от конкретных функций, которые выполняют различные экспертные структуры, их численности и ряда других параметров. Например, в структуре Конгресса США работает более 800 сотрудников (в то время как в Государственной Думе РФ не более 150). Действующие там подразделения (Исследовательская служба Конгресса, Бюджетное управление, Управление по оценке технологий, Главное контрольно-финансовое управление) играют очень существенную роль при подготовке решений. Причем по узко специальным вопросам аналитические функции разделены с аппаратами комитетов Конгресса и Исследовательской службой, работники которой осуществляют комплексную проработку текущих и стратегических вопросов, анализ законопроектов, рекомендаций Президента, органов исполнительной власти и т.д. А Бюджетное управление при Президенте занимается по сути и публичной деятельностью, подготавливая документы для открытой печати, где дается анализ принимаемых решений с точки зрения различных кругов населения. Все это резко повышает авторитет работников этих служб при принятии решений. Коротко говоря, названные три группы акторов представляют собой особые субсистемы со своими нормами взаимоотношений, целям и, прерогативами и конкретным и носителям и. И в зависим ости от условий их различные представители контролируют позиции ЛПР, задавая собственные критерии разработки решений. При этом различные структуры обладают и разной ответственностью даже при завоевании статуса ЛПР, Так, у оппозиции, чаще всего не существует заинтересованности в стабилизации общественных порядков, а у экспертов, даже в том случае, если им удастся доминировать в приятии решений, завоеванная позиция, как правило, не связана ни с какими формами формальной ответственности и т.д. Для понимания специфики идентификации ЛПР на данном уровне важно понимать, что помимо статусных мотиваций и стимулов у претендентов на статус ЛПР существуют и т.н. «истинные цели», т.е. дополнительные установки, как бы форматирующие их стремление занять соответствующее управленческое место. Причем из этого гипотетического перечня мотиваций ни в коем случае нельзя исключать даже злонамеренные цели управляющих (например, желания отомстить, унизить конкурента, оставить о себе любую, в том числе и негативную память в умах человечества («феномен Герострата»). В частности, теоретики выделяют такие их задачи, как: - доминирование личных интересов (предполагающих имитацию общественно полезной деятельности), - выживание в системе государственного управления (сохранение служебных статусов), - позитивное решение управленческой задачи, - устранение недопустим ого риска при принятии решений. Важно видеть и то, что интересы и мотивации претендентов на статус ЛПР эволюционируют в процессе конкурентной борьбы, что в свою очередь меняет степень свободы разных акторов. При этом на возможности продвижения акторов к заветной цели большую роль играет и характер внутренней коммуникации, степень перераспределения ресурсов между ними. Большую роль играет и уровень культуры, стиль осуществления каждым представителем указанных групп своих обязанностей. Функционально-ролевой уровень идентификации ЛПР фиксирует и то, что в ряде случаев в государстве могут возникать различные альянсы между выше указанными тремя группами, претендующими на соответствующий управленческий статус. Классическим примером такого сложносоставного актора выступает так называемый «железный треугольник», демонстрирующий институализированную взаимосвязь между отдельными сегментами государственной бюрократии (в частности, руководителями важнейших министерств), депутатами парламента (отвечающими за соответствующее направление в законодательной сфере), а также связанными с этой областью представителями групп бизнеса (как представителей общественности). При анализе этой «жесткой» схемы идентификации ЛПР следует помнить, что управленческая значимость всех этих структур и институтов (а следовательно и их сотрудников) обладает весьма подвижным и практическим характером. Например, в 90-е годы прошлого века Администрация Президента России реально повысило свой статус и влияние, превратившись практически в теневое правительство страны. Другими словами, в процессе осуществления своих функций оно перешло от своих вспомогательно-технических функций к политическим, а ее руководители заняли едва ли ни центральное место в иерархии претендентов на статус ЛПР. Вообще же, учитывая реалии сегодняшнего времени, надо подчеркнуть, что сегодня на место относительно устойчивых (в национальных границах) элитарных кругов приходят чрезвычайно гибкие, постоянно меняющие свою внутреннюю и внешнюю конфигурацию временные альянсы различных группировок правящего класса. При этом для ряда весьма влиятельных группировок статусные позиции ЛПР в конкретном государстве выступают как сугубо эпизодическое явление, обладающее инструментальным характером. Другими словами, вовлеченность в более масштабные по сравнению с национальным государством управленческие и политические отношения данные группы демонстрируют если не отторжение, то весьма незаинтересованное отношение к общеколлективным интересам, партнерам в деле государственного управления. «Мягкая» идентификация ЛПР Наряду с этой социально масштабной системой идентификации ЛПР существует и более частная, обозначающая второй уровень идентификации, форма аналогичных взаимосвязей. Однако, в данном случае в конкуренцию вступают уже представители более узких образований, формирующихся и действующих в самом, условно говоря, «подбрюшье власти». Другими словами, речь идет о взаимодействии представителей ближнего и дальнего окружения лидера, которое формирует особое управленческое пространство (и в котором непосредственно принимаются государственные решения). Данная специфика этой узко управленческой сферы и определяет как состав участников, так и характер присущей этой области конкуренции. Во-первых, к участию в обсуждении вопросов, а, следовательно, и к конкуренции за статус ЛПР допускаются, как правило, только те, кто разделяет общие воззрения лидера, кому он доверяет и на чье мнение и лояльность может положиться. Во-вторых, основными контрагентами в этой сфере принятия решений становятся лица из так называемого ближнего окружения, куда входят представители ряда устойчивых групп. К ним относятся: - помощники; - советники-наставники; - ставленники группы поддержки (партии); - лояльные сторонники в высшем аппарате управления; - ученые и независимые эксперты; - технические служащие (имеющие отношение к обороту важнейшей информации); - а в ряде случаев, применительно к решению конкретной проблемы, и влиятельные зарубежные деятели. Свою роль в этой группе играют и представители т.н. дальнего окружения, представляющие ключевых фигур, лояльных лидеру, но действующих в системе власти и управления самостоятельно. Причем эти лица контролируют не только традиционные (т.е. действующие на основе базовых законодательных решений) органы власти и управления, но и те, которые создаются в правовом поле страны для усиления реального политического влияния лидера на те или иные сегменты государства и общества. В целом же устойчивый круг лиц из ближайшего и дальнего окружения, составляет команду лидера, т.е. наиболее мощное образование, действующее в процессе принятия государственных решений. Применительно же к процессу принятия решений все представители команды переструктурируются и образуют уже несколько иные группы, которые различаются между собой по степени участия, вовлечения в решение конкретной проблемы. Это группы тех, кто участвует в относительно широком (по масштабам этой сферы) обсуждении вопроса; тех, кто готовит документы и материалы для решения задачи; тех, кто имеет доступ к решениям; тех, кто непосредственно принимают решения. Своим местом среди этого круга «своих» обладают и внешние представители, т.е. те, кто представляет интересы наиболее влиятельных групп (бизнеса, администрации, регионов и проч.) по данному вопросу. По понятным причинам, отношения лидера со всеми этими группами носят самый разнообразный характер: от доверительных до сравнительно официальных. К примеру, контакты с экспертами зависят от их идеологической ориентации. От не вполне лояльных сторонников ряд документов «закрывается», лидер сам берет на себя функции специалиста в той или иной сфере и тем самым эти эксперты выбывают из борьбы за статус ЛПР. Механизмом же, смягчающим этот тип конкуренции и придающим этому управленческому взаимодействию однонаправленный характер, становится координирующая работа помощников лидера. Для государства очень характерно, что взаимоотношения этих микроуправленческих образований нередко осуществляются в рамках неких вполне институализированных (а порой даже официальных) структур. К примеру, к таким доверенным структурам при Екатерине Первой и Павле Втором относился Верховный тайный Совет, при Екатерине Второй - Конференция (совет) при Высочайшем Дворе, при Алесандре Первом - Негласный комитет, при Сталине - «тройки» и «пятерки» в составе Политбюро, при Горбачеве - часть Политбюро ЦК, заседавшая в «ореховой комнате и т.д. Весьма характерен стиль деятельности таких структур, что отражается на характере конкуренции за статус ЛПР. Работа там ведется, как правило, без записи и письменных решений, без стенографии и протоколирования. Например, вопросы качественных перемен в советском обществе (в частности, департизации и демилитаризации общества) на начальном этапе деятельности Горбачева никогда официально не обсуждались на Политбюро, но тем не менее согласовывались в частном порядке в межличностном плане между Генсеком и «отцом перестройки» А. Яковлевым, а также некоторым и друг им и руководителями. Характерно, что и в современной России существуют в какой-то степени аналогичные органы управления, которые используются как институциональные площадки и для решения различных государственных задач, и конкуренции за статус ЛПР (например, Совет безопасности или Госсовет, наличие которых не предусмотрено Конституцией, но которые тем не менее могут считаться формами институциональной поддержки влияния Президента на социальные процессы). Очень важно, что на исход конкуренции за статус ЛПР среди групп непосредственного окружения лидера во многом зависит от сложившихся отношений в этом «рабочем коллективе». По мнению А. Джорджа, у лидера по отношению к этим микрообразованиям могут быть налажены формальные, неформальные, соревновательные или даже конкурентные отношения. Это не просто закладывает совершенно различные основания для их рабочего взаимодействия с ними, но и создает преимущества определенным липам и группам. Состав участников «мягкой» идентификации ЛПР: Лица, готовящие информацию Участники подготовки решения Участники широкого обсуждения проблемы (члены команды) Представители влиятельных групп интересов (бизнеса, регионов и др.) Принимающие решение Имеющие доступ к решениям Для определения победителя в номинации ЛПР в данном случае крайне важны самые различные моменты согласования мнений и разработки решения. Например: каков уровень согласия между участниками обсуждения по конкретной проблеме; кто является ключевым игроком в команде в данном вопросе; существует и если «да», то каков уровень сопротивления важных лиц предполагаемому решении) (в правительстве, бизнесе); насколько могут повлиять на позиции участников обсуждения изменения в окружающей среде (в частности, воздействие общественного мнения); каков характер достигнутого (недостигнутого) компромисса и степень его устойчивости; насколько крепки позиции тех, кто «за» и «против» предполагаемого решения и т.д. Межличностный уровень идентификации ЛПР Третьим, завершающим уровнем идентификации ЛПР выступают межличностные взаимоотношения ,характеризующие этот тип конкурентных связей. В данном случае речь идет о тех механизмах завоевания данного статуса, которые применяются в отношениях между конкретным и деятелям и в систем е власти и управления. Здесь уже важно, насколько тот или иной политик или управленец может использовать тонкие технологии психологического влияния на конкретных партнеров (оппонентов), чтобы завоевать приоритетное положение при принятии решений. Например, лидер оказывает весьма различные формы давления на своих соратников. При помощи этих инструментов лидер не просто выполняет роль политического и гражданского антрепренера и даже импровизатора, занятого выстраиванием социальной поддержки того или иного решения, но обеспечивает преимущество собственным оценкам и подходам. Строго говоря, у него как политической фигуры существует совсем немного легальных методов воздействия на своих контрагентов. К ним можно отнести: убеждение; торговлю, сделки и временные соглашения; обращение к публике (то есть через обращение к публике лидер воздействует на аппарат управления или оппозицию);активизацию персональной лояльности; идейную идентификацию. При этом каждый из этих способов также может быть дифференцирован определенным образом. Например, лояльность предполагает конформизм, законопослушность, приспособление, внеидеологическую солидарность, а также такие формы выражения пристрастий, как любовь, страсть, уважение, поклонение. Наряду с этими способами влияния для лидера имеют значения и их сугубо личностные, культурные, стилевые характеристики профессиональной деятельности и поддержания личных контактов, которые могут как подчинять партнеров, так и провоцировать несогласие с ним. Например, как вспоминает Н. Хрущев, Сталин проявлял полную нетерпимость к коллективности в работе. Он действовал не путем убеждения, кропотливой работы ... а путем навязывания, путем требования принятия его понимания вопроса, и кто этому сопротивлялся или старался доказать свою правоту, тот был обречен на исключение из руководящего коллектива с последующим немедленным уничтожением». 1 http://www.politscience.ru/bibl/deg3.php 2 (ИАВ. – по аналоги с жизненным циклом товара, но для государства). |