Соловьев А.И. Принятие государственных решений. Принятие государственных решений1

• Название: Принятие государственных решений1
• Дата: 24.05.2018
• Размер: 0.85 Mb.
• Имя файла: Соловьев А.И. Принятие государственных решений.doc
• Тип: Документы; #44795
• страница: 6 из 13

Глава 3. Государство как субъект принятия решений

§1. Государство как интегративный актор в пространстве

политической власти и управления

Основные трактовки и подходы к государству

Специфика государства как субъекта принятия решений по сути предопределяет сущность, а одновременно и самые важные отличительные черты всего этого комплексного процесса.

С теоретической точки зрения хорошо видно, что государство одновременно включено в самые разные области общественной жизни, каждый раз так или иначе перестраивая деятельность своих структур и механизмов в соответствии с новыми функциями и задачами. В то же время при всех многочисленных включениях в социальную сферу им используется один и тот же механизм разработки, принятия и реализации решений.

Однако, и при всем понимании специфики государства как субъекта принятия решений очевидно, что эти его управленческие параметры так или иначе зависят от понимания природы и сущности этого центрального общественного института. В этом смысле государство, несмотря на все свои многочисленные функциональные облики было и остается тем единым интегративным образованием, который обладает своей особой природой (и соответствующей морфологией), не изменяющейся, а лишь частично модифицирующейся при решении тех или иных общественных задач. Так что обще концептуальные трактовки государства в известной мере предопределяют и трактовку его собственно управленческих параметров, в том числе и присущих ему процесса и механизмов принятия решений.

Правда, надо отметить, что еще с середины прошлого века Г. Алмонд, Грин, Шапиро и ряд других ученых перестали придавать государству как самостоятельному институту чрезмерно большое значение, отмечая в основном роль его отдельных структур и звеньев. Другие теоретики, симпатизируя сетевым принципам организации совместной жизни, не связывают с правительством решающие полномочия при принятии решений в национальном сообществе. Немало и тех, кто, стремясь окончательно развенчать национальное государство, ставит вопрос о его полном подчинении наднациональным международным структурам. Примечательно и что отдельные авторы даже подходы к понятию «управления» связывают с формами жизни, которые сводят к минимуму вмешательство структур, именуемых государственными. Однако, все эти минимизирующие статусные позиции государства подходы не подменяют, а главное не подчиняют себе его более концептуальные и целостные трактовки.

Концептуальное понимание государства важно прежде всего тем, что ряд общепризнанных свойств и параметров данного института (например, выполнение им интегрирующих общество функций, наличие у него определенной сферы компетенции, специального аппарата управления или же легальных и теневых (полутеневых) структур власти и управления и т.д.) меняет свое значение и местоположение в рамках тех или иных подходов. В результате и управленческое измерение деятельности государства определенным образом модифицируется, трансформирует свои институциональные свойства, строение, характер взаимодействия внутренних подсистем и механизмов.

Значение концептуальных . интерпретаций государства обусловлено также и тем, что в условиях глобализации, интенсификации межкультурных отношений между странами и народами, а также под воздействием ряд иных современных тенденций меняются многие, в том числе и базовые функции государства и даже происходит определенная трансформация его социальной природы как общественного института. В данной связи уместно вспомнить, что еще в 18-19 в. государство воспринималось в основном как унитарный феномен. Впоследствии в теоретической картине данного явления стали преобладать характеристики, касающиеся его функционального облика и морфологического содержания. Затем основные усилия ученых сконцентрировались на анализе его политической и управленческой форм и функций.

Обширный исторический опыт привел ученых к пониманию того, что эволюция различных форм и функций государства отнюдь не означает развития государства в целом и что данный институт является значительно более содержательным явлением, нежели его институционально-управленческий аппарат или же совокупность его социальных функций. История в избытке дала примеры того, как из. за сложности функционирования и одновременно аморфности государства во многих социумах часто нарушается консолидация политической системы и общества. Более того, в ряде случаев государство продемонстрировало свою способность в известной мере к автономному - по отношению к социальным процессам -существованию. В частности, Инкелес подметил, что данный институт не раз выступал в качестве «полой оболочки» разнообразных социально-территориальных процессов, не оказывая на них существенного влияния и, в свою очередь, также не испытывая какого-либо существенного давления с их стороны. Если же обратиться к некоторым весьма показательным процессам консолидации национальных государств в современных переходных системах, то можно столкнуться с такими оценками ученых - в частности, Р.Смита - которые утверждают, что, благодаря сложности трансформационных преобразований, процесс образования государства в этих странах может «не закончиться никогда».

Говоря о концептуальных основаниях трактовки процесса принятия государственных решений, можно выделить целый ряд авторитетных направлений, разрабатывающих собственные теоретические версии государства в связи с исторической эволюцией его структур и институтов. Прежде всего следует отметить последовательное развитие классической теории, характеризующей государство как специфический функционально специфицированный институт власти и управления. Как пишет, к примеру, Т. Митчел, государство и прежде и теперь в первую очередь отличает деятельность аппарата, «структура которого подчиняет, сдерживает и контролирует» граждан.

Одновременно такая общеметодологическая установка в настоящее время обусловливает наличие, как минимум, трех теоретических направлений. С одной стороны, государство описывается как традиционная формализованная структура, характеризующаяся наличием централизованных организаций, находящихся в отношениях субординации и управляемых бюрократией. С другой стороны, эта организационная структура интерпретируется как механизм власти, специализирующийся на выполнении управленческих функций, но спроецированный на самообслуживание бюрократии. И, в-третьих, государство понимается как организационно выстроенный организм, высоко развитая функциональная система «рассеянного» или демократического управления, позволяющая артикулировать и агрегировать множественные групповые интересы граждан.

Весьма популярно и направление, рассматривающее государство в качестве коллективности особого рода, возникающей, функционирующей и развивающейся на определенной территории. По сути - это цивилизационная трактовка государства, раскрывающая его как особую форму поддержания интегрированного сообщества людей. В данном случае государство предстает как форма институциональной сплоченности общества, фиксирующая иерархический тип его публичной организации. Близко к такому пониманию находится и позиция, рассматривающая государство как социо-природное явление, неразрывно связывающее проживающее население с освоенной им частью природного ландшафта.

Существенное и все более широкое распространение получило и понимание государства как социокультурного явления. К примеру, А. Миллер трактует его как «антропоморфную суперперсону», чьи действия, структуры и институты подчинены трансляции и распространению определенных ценностей, а главным механизмом развития выступают мотивационные установки бюрократии и других обслуживающих деятельность государства людей.

Свою лепту внес в оценку государства и кибернетический подход, чья исходная установка состоит в интерпретации данного института как саморегулирующейся системы. И чем сложнее порядок, который хочет достичь государство, тем ему в большей степени необходимо полагаться на стихийные силы самоорганизации. Только тогда система управления будет обладать готовностью к реакции на перемены, способностью к адаптации даже не к самим изменениям, а к темпам перемен. Иными словами, управление и принятие решений при таком подходе предполагают не столько сознательно выстраивать цели будущего развития, сколько вводить их в русло естественного развития структуры.

Таким образом, в соответствии с данными трактовками и механизм принятия решений оказывается по преимуществу направленным либо на учет ценностных ориентации поколений, либо сохранение биосферы, либо самоорганизацию, стабилизацию аппарата или иные, заданные различными теоретическими конструкциями, цели. Соответственно меняется и набор участников этого процесса, формы согласования приоритетов и предпочтений и иные параметры продуцирующего решения управленческого механизма.

Коротко говоря, множественные трактовки государства можно в конечном счете свести к двум наиболее общим классам представлений: пессимистическому и оптимистическому и каждый из которых дает свой ответ на вопрос, сохранится ли - и если «да», то в каком виде - данный институт в пространстве власти. Первый утверждает и обосновывает исторический закат государственности и возникновение в космополитическом пространстве мира альтернативных форм организации совместной жизни; второй же говорит прямо об обратном - активизации данного института и повышении его влияния на современные социальные процессы. К примеру, ряд авторов и, в частности, Б. Гай Питере, считает, что, несмотря на действие глобализации, а также иных общественных трансформаций, правительство и сегодня сохраняет за собой позиции, позволяющие ему не только влиять, но и руководить происходящим и в экономике и обществе процессами.

Следует, впрочем, подчеркнуть, что и то, и другое направление - правда в разной степени - стремится учесть идущие трансформации и в государстве в целом, и в системе государственного управления в частности, оценить влияние нарастающей глобализации, повышения неравновесности социальной среды, ужесточения конкуренции с частным сектором, стремительным ростом ожиданий населения услуг нового качества и т.д.

Однако, если оценивать все эти подходы с сугубо управленческой точки зрения, не задаваясь вопросами, касающимися судеб данного института, то мы можем констатировать ряд вполне конкретных трактовок данного института как субъекта принятия решений.

Так, условно говоря, первая такая оценка государства может быть расценена как традиционная, демонстрирующая как бы статическое отношение к этому институту и его механизму принятия решений. В основе такого подхода лежит понимание последнего как централизованного способа разработки целей, систематическим основанием которого выступает единоначалие. Другими словами, государство является главным инструментом общественного выбора и воплощает собой некий «центральный управленческий разум». Тем самым утверждается постоянная способность правительства к формированию целенаправленной политики, основанной на механизме выработки авторитетных (авторитарных) решений и стиле руководства «сверху вниз» (Б. Питерс).

В этом плане и все государство понимается как аппарат власти и управления, представляющий собой систему формализованных институтов, действующих в соответствии со своими полномочиями, правами, и подчиняющиеся закону. В принципе такие представления восходят к идее Д. Истона о природе государства и политической системы как механизме волевого распределения ценностей. Так что важнейшее место в этой модели занимают централизованные механизмы общественного регулирования и, следовательно, власть и доминирование являются основными способами распределения материальных и иного рода ресурсов.

Еще один подход рассматривает государство как институт, предполагающий согласованные действия различных структур, каждая из которых обладает собственным назначением и прерогативами. Такие трактовки утверждают модель сложносоставного целеполагания, в котором правительство выступает как единая структура, способная погасить конфликты и добиться упорядоченности публичных действий различных политических сил и «сплести воедино» многочисленные нити управления. По сути это воплощение идеи интеграции государства и общества. Механизм же принятия решений лучше всего отображает модель поиска компромисса, достижения консенсуса, организации взаимно устраивающих решений всех сторон. Государство для этого создает лишь общий абрис проводимой политики, пытаясь создать в связи с реализацией поставленных целей соответствующие политические союзы, идеологические коалиции, альянсы, содружества правительственных и экспертных сообществ.

Третий подход заключается в понимании государства как института, для которого характерна стилистика «рассогласованного управления». Это уже идея, как минимум констатирующая наличие наряду с государством ряда претендующих на некие властно-управленческие функции других социальных структур. В этом смысле попытки целенаправленного воздействия на общество по мысли некоторых ученых напоминают «барахтанье» государства в «огромных расплывающихся» шестиугольниках и многоугольниках власти. Иными словами, этим подчеркивается, что попытки государства урегулировать те или иные конфликты или отношения вызывают противодействие со стороны (прежде всего корпоративных, представляющих частный сектор) структур, способных к самоорганизации. Правда, сторонники этой т.н. аутопейтической школы не вполне учитывают, что государство стремится не только (а иногда и не столько) к руководству обществом, сколько к адаптации к среде обитания. Но все же главное, что при таком подходе обращается внимание на сложное сочетание в механизме принятия решений инструментов государственного вмешательства с общественным надзором за деятельностью правительства, активностью разных корпоративных структуру, других социальных игроков на поле власти. Причем при таком подходе становится особо заметной опасность формирования неконтролируемой политики властей, пренебрежения органами власти нормами взаимной ответственности, нарастания непрозрачности действий госучреждений, коррупции, засилья бюрократии.

Здесь доминирует убеждение, что государство представляет собой разновидность конкурентной организации, где решения принимаются в процессе и на основании жесткого оппонирования различных групп, элитарных и неэлитарных, слоев, преодоления внутри корпоративных расколов и где внешне единая линия поведения государства представляет собой результат стихийного складывания взаимоотношений, формирующихся под влиянием технологий борьбы, торга или войны.

Четвертый подход в еще большей степени основывается на признании роли и автономности составляющих государство подсистем и контрагентов власти, отстаивает модель «управления без правительства». Это одновременное признание не только предельно децентрализованного механизма принятия решений, но и понимание управленческого веса и полномочий различных -корпоративных, гражданских и прочих - структур и образований в публичном пространстве. Этим воззрениям в какой-то степени близки и идеи «дистанционного управления), также отмечающие непрямой, много опосредованный характер госуправления.

И, наконец, пятый подход оценивает государство как структуру, для которой преобладающими зависимостями являются внешние связи, воздействие которых и предопределяет выработку целей и принятие решений. Например, как показывает практика, в сфере налогообложения - как наиболее чуткой к внешнеэкономическим изменениям - государства в первую очередь испытывают потребность к конвергенции с другими структурам и, что и предопределяет характер принимаемых здесь решений. В свою очередь, по признанию ряда ученых, политический и институциональный изоморфизм являются хоть и принудительным, но тем не менее реальными средствами сближения с внешними образованиями. Близка к подобным рода позициям и точка зрения Дж. Коймана, полагающего, что в современную эпоху управление государством все больше превращается в форму совместного менеджмента, руководства и администрирования. Более предметно указанные выше воззрения представлены в ряде теоретических конструкций, которые делают акцент на наиболее важных чертах и механизмах изменений, которые характерны для современного государства. На наш взгляд, наиболее основательным характером в данном случае выступают теории государственного менеджмента, политических сетей и электронного правительства, непосредственно связывающие исторические трансформации этого института с видоизменением его управленческих функций и методов принятия решений. Остановимся на них подробнее.
§2. Новейшие теории государства и принятия решений.

Теория государственного менеджмента

В 1982 г. американские ученые Т. Питерс и Р. Уотерман г. в своей совместной книге «В поисках совершенства» сформулировали ряд общих черт, присущих успешно развивающимся кампаниям. В частности, они отметили приверженность корпорации принципу действия, предполагающего более высокую активность персонала; стремление организации быть ближе к клиенту; самостоятельность и предприимчивость; связь стимулирования деловой активности с ответственностью; приоритет целей корпорации перед ценностными ориентациями персонала; простоту структуры управления; сочетание контроля сверху с самостоятельностью на нижних этажах управления.

Чуть позже также американские ученые К. и Э. Пинчотт, опираясь на эти идеи, сформулировали принципы нового подхода к государственному управлению. В качестве таких путеводных принципов новой организации управления они предложили минимизацию политики (или отделение общих функций руководства государством от функций обслуживания граждан в государственном секторе); большее подчинение системы управления целям рационального управления; ориентацию государства на реальные запросы и интересы клиента; проверку эффективности действий государства рыночными измерителями; приватизацию и децентрализацию.

Коротко говоря, они увидели, как, по замечанию Дж. Х. Свара «само время» изменило «понимание административных ролей". Так что ими были сформулированы принципы такой системы управления, которая предполагала качественную перестройку управленческой деятельности государства на началах рынка и конкуренции. Государственную власть, таким образом, предлагалось рассматривать как фирму по обслуживанию, граждан в качестве клиентов, государство в виде рыночной структуры, муниципалитет как группу аффилированных кампаний.

Применительно к совершенствованию механизма принятия государственных решений данные принципиальные установки оказали весьма благотворное влияние. В частности, ориентация деятельности государства на те сферы и области, где у граждан существуют конкретные запросы и интересы (или, другим и словам и, ориентация на работу не по функциям, а по проектам), способствовало прагматизации механизмов диагностики проблем, усилению творческого характера решения задач, привело к росту консультационных услуг. Были созданы - по крайней мере идейные - предпосылки для сокращения посредников в системе управления. Контроль с исполнения решений стал последовательнее перемещаться на проверку качества результата. Например, в Великобритании была создана целая система дополнительных проверок, аудита в органах управления, повысивших свою самостоятельность при решении профессиональных задач. Предложенная парадигма управления оправдывала появление новых центров принятия решений, способствовала распространению механизмов дерегулирования и децентралиазации, поощряла отход от иерархических принципов согласования решений и оправдывала распространение гетерархических, полицентрических методов управления.

Очень важно, что предложенные установки не остались лишь в трудах теоретиков, спровоцировав целую серию соответствующих реформ в ряде западных стран. Так, в Великобритании, Новой Зеландии были проведены масштабные реформы, включившие в себя меры по сокращению государственного аппарата, упрощению структуры управления и лишению чиновников чрезмерных привилегий; расширению возможностей управленческих структур по распоряжению финансами; внедрению конкуренции среди финансируемых государством услуг, позволяющей пользователям делать экономически эффективный выбор; развитию рыночного и контрактного подходов в деятельность государственной службы и ряд других мероприятий. Все эти меры существенно перестроили деятельность аппарата управления, трансформировав и механизм принятия решений, изменили многие статусные характеристики государства и его административных структур.

Конечно, многие идеи было трудно реализовать из-за существовавших контртенденций, постоянно демонстрировавших, в частности, что государственные структуры не испытывают конкуренции и следовательно у системы государственного управления в целом не существует особых стимулов для снижения затрат. Коротко говоря, основанная на налогообложении сфера, не говоря уже о постоянном включении туда политических целей, не может быть целиком и полностью отдана на откуп рыночным механизмам.

В то же время по мере развития новых процессов, на фундаменте теории государственного менеджмента появлялось немало теоретических конструкций, творчески развивающих эти идеи. К примеру, концепция «нового публичного менеджмента» делает основной упор на уменьшение роли государства за счет передачи им части управленческих функций как на международный уровень, так и на уровень местных правительств. Именно за счет этих двух функциональных потоков происходит определенное «вымывание» государства из процесса общественного! регулирования.

В этой связи сторонники данного подхода указывают на следующие позиции, определяющие характер системы принятия решений:

- необходимость последовательного снижения управленческой роли государства и сокращение для него управленческой повестки дня;

- потребность глобального видения даже частных проблем корректирующего сбор информации и диагностику ситуации;

- усиление гибкости системы управления, предполагающее повышение удельного веса резервных планов развития, запасных ресурсных центров и т.д.;

- постоянное применение новых (адаптированных к ситуации) методов управления;

- ориентация на фрагментацию публичности управления, предполагающее уменьшение различий в диагностике проблем частным и общественным сектором;

- стимулирование реальных трансформаций в самом обществе или, другими словами, акцент в управленческой деятельности на формы имплементации решений;

- усиление подотчетности административных структур или повышение вертикальных форм согласования и коррекции решений.

Среди сторонников этой менеджеральной революции концепции «нового открытия правительства» и «новой модели управления» воспринимались и воспринимаются как ответы на все проблемы государственного управления в современном обществе. Однако, практика - даже помимо структурных контртенденций - продемонстрировала немало факторов, сдерживающих и принципиально ограничивающих применение такого подхода к государственному управлению и механизму принятия государственных решений.

В частности, практика показала ограничения и сегодня уже можно с уверенностью говорить, что предлагаемое менеджеральной идеологией направление это не «лучший путь». Бизнес сегментирует государство на отдельные субсистемы по принципу продуктовых групп, а такая дезагрегация государства вызывает серьезные проблемы с координацией служб, девальвирует общественные блага. Как верно указывает К. Кёниг, «из-за перераспределительного характера государственного сектора свободный выбор не может быть надлежащим механизмом гармонизации противоречий спроса на общественные ресурсы». Все это демонстрирует, что консьюмеризм не способен быть основным механизмом решения вопроса о выборе доступных гражданам товаров и услуг.

Бюрократия - это затратная структура. Поэтому без сознательной рационализации государственной службы, приватизации и политики сбережений нельзя оптимизировать ни государственное управление в целом, ни процесс принятия решений. Одним словом, государство должно реформироваться сознательно, купируя стихийно возникающие деформации и обращая первостепенное внимание на координацию деятельности своих органов. Государство своей политикой может усиливать или ослаблять регулирование рынка. Но ему не обязательно становится самому полностью рыночной структурой.

Стало понятно и то, что в условиях демократического представительства интересов граждан ответственность правительства и власти невозможно полностью переложить на государственный аппарат, на служащих, временно исполняющих свои обязанности. Другими словами, у избираемых политиков - о чем мы скажем чуть позже - существует свой, неустранимый путем коммерциализации сектор ответственности и группа управленческих функций при принятии решений. Существенным недостатком применения менеджеральных принципов на практике стала и дифференциация, а точнее - фрагментация государственной службы, продемонстрировавшая, что одни структуры другие получают права на использование рыночных подходов, а другие (например, спецслужбы или силовые) не могут себе этого позволить.

Очевидным последствием введения менеджеральных принципов стало и снижение уровня согласованности действий государственных учреждений. Но главное, что из-за перераспределительного характера госсектора свободный потребительский спрос не стал - да и не мог стать - механизмом согласования спроса на общественные услуги. Иными словами, коммерциализация и менеджеризм не смогли де-факто стать доминирующими механизмами постановки и реализации государственных целей. Контрактный тип управления оказался возможным лишь в отдельных секторах госсектора.

Не случайно сегодня многие теоретики в связи с критикой именно предпринимательского характера деятельности государства и конкуренции как доминирующего механизму принятия решений, отказываются от концепции «нового открытия правительства» в пользу «новых основ демократического государственного управления».

Сущность и содержание сетевой теории

Строго говоря, в структуре государстве всегда присутствовали сетевые элементы управления. И хотя некоторые ученые полагают, что «не до конца ясно, считать ли понятие «сети» новым явлением или скорее осознанием явления, которое существовало в течение определенного времени, но для которого не сразу удалось подыскать имя или предложить адекватное концептуальное осмысление» , все же можно с уверенностью утверждать органичность сетевых конструкций. При этом часть из низ них носила внутригосударственный характер, предполагая тесную связь родственных органов и подразделений, объединенных либо территорией, либо основаниями разработки предметно определенных решений (например, в здравоохранении, образовании и т.д.)- другая часть носила государственно-общественный характер, демонстрируя контакты между постоянно участвующими в управлении крупными корпорациями и органами власти. Причем и в том, и в другом случае сетевые образования могли принимать и криминальный характер. Несмотря на эти исторические факты, сетевая теория появилась сравнительно недавно.

Как особая концепция сетевой подход сложился на основе синтеза теории межорганизационных отношений, теории бизнес-администрирования, неоменеджеризма, а также классического направления институционального и структурного анализа, теории общественного выбора. Как полагают специалисты, данная концепция возникла не на пустом месте. Она опирается на исследования различных управленческих субсистем, в качестве которых еще в 50-60-е годы XX века рассматривались различные образования бюрократии, выборных представителей граждан и заинтересованных групп. И в настоящее время, как подчеркивают Р. Родес и Д. Марч, эта теория «обеспечивает связь между микроуровневым анализом, который имеет дело с ролью интересов и правительством в отношении к особым политическим решениям, и макроуровневым исследованием, которые концентрируется на более широких вопросах, связанных с распределением власти в современных обществах».

Однако, в силу своей концептуальности и как следствие приложимости практически ко всем аспектам государственного управления, сегодня понятие «сеть» употребляется и в более широком смысле. Оно представляет собой и метафору, и инструмент анализа реальных трансформаций в системе государственного управления (с присущими ей специфическими методами «анализа клик» и блок-моделей), и специфическую концепцию, и теоретическую модель для описания базовых тенденций развития государственного управления и власти.

Как правило, сетевую форму организации государства используют для характеристики как властных, так и управленческих подсистем. При этом ряд исследователей относят сети лишь к неформальной области управления, подчеркивая наличие лежащих в их основании различных рациональных стратегий (политиков, государственных служащих, экспертных групп и других акторов) персонализма, картелей, клиентизма и т.д. Известный российский исследователь Л. В. Сморгунов ставит вопрос иначе, усматривая наличие сетевых образований не только в области неформальных отношений. Он дает следующее определение: «Политическая сеть представляет собой систему государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, которые взаимодействуют между собой на основе ресурсной зависимости с целью достижения общего согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя формальные и неформальные нормы».

На практике в большинстве своем сети представляют собой как бы «мерцающие» (то возникающие, то распадающиеся) образования, формирующиеся в структуре государственного управления в связи с реализацией отдельных проектов заинтересованными сторонами. Для их характеристики хорошо подходит метафора ризомы (Ж. Деррида), такого ветвящегося корневища, которое проникает в разнообразные внешние пространства и чьи отростки ветвятся и переплетаются, прорастая друг в друга. Таким образом сеть соединяет разные части управленческого пространства, а порой и его функционально несоединимые части. Принимая в расчет сложность такого рода процессов, когда соединяются разнородные элементы и структуры, следует признать, что для описания таких процессов не всегда подходят даже логико-теоретические модели. Значительно более эффективны в этом вопросе описательные, эмпирические методики.

Последняя точка зрения прежде всего ориентирует на то, что сети представляют собой форму организации управления, центральная роль в которой принадлежит связям, контактам, коммуникациям государственных структур и разнообразных заинтересованных групп, ассоциаций бизнеса, партий и других объединений гражданского сектора. Иными словами, при такой форме организации государственного управления главное значение обретают не функции или ролевые назначения тех или иных институтов, полномочия и прерогативы органов власти, а реальные связи между участниками реализации того или иного проекта.

Применительно к механизму принятия решений понятие «сеть» означает сложившиеся связи и отношения горизонтального типа между политиками, аппаратом и гражданским населением. Представляя собой своеобразный альянс профессионалов и дилетантов, сеть формирует обменные процессы, провоцирует сотрудничество, упорядочивает поведения агентов и в конечном счете способствует закреплению принципов универсального, всеобщего универсума. В отличие от концептов «структуры» и «системы», которые выделяют иные значимые элементы управленческого порядка, понятие «сети» делает акцент на осознанном взаимодействии всех агентов, вовлеченных в процесс принятия государственных решений.

При таком понимании центральным значением в принятии государственных решений обладает соучастие представителей государства и общественности. Иным и словам и, в сетевой структуре государственные органы превращаются из главенствующего в одного из агентов разработки и принятия решений. Но при таком положении правительство информационно и политически «открывается» населению, органам общественности. Одновременно такое положение свидетельствует и о том, что и общественность обретает новые статусы и возможности в механизмах принятия решений. Статусное равенство сторон предполагает отсутствие дискриминации участников управленческой сети. По этой причине сетевой тип государственного управления нередко определяют и как форму «управления без правительства» («governing without government»).

Таким образом, при сетевой организации управления государственная бюрократия не просто обеспечивает достижение Цели, но и активно сотрудничает с гражданскими структурами, а общественность обретает новые возможности для контроля за управленческим процессом. Особое значение приобретает и взаимная ответственность сторон, их взаимная поддержка друг другом, использование формальных и неформальных возможностей для решения конкретной задачи. Таким образом, взаимное дополнение активности участников сети становится особым ресурсом системы государственного управления. Это демонстрирует взаимную заинтересованность агентов как в решении конкретной задачи, так и друг в друге.

Другими словами, сказанное означает, что при сетевой организации механизма принятия решений на первый план выдвигается относительно автономный актор, а не институт (как при иерархической форме организации). В этом смысле базовую программатику действий актора обусловливает не его ролевая нагрузка и формальные полномочия, а основанное на его компетентности и культуре участие в реализации конкретного проекта, адаптация к партнерам и снижение рисков. Сети акцентируют внимание на деятельности «поставщиков идей», уточнение ими перечня насущных вопросов, сглаживание противоречий между участниками относительно предполагаемой политики государства, выработку общих позиций по отношению к этому институт власти.

Поскольку сеть функционально не разделяет, а интегрирует участников со всеми их ресурсами и предпочтениями, то здесь существенно меняются и процедуры согласования интересов. В частности, участникам сети уже не нужно высказывать свои приоритеты путем особой манифестации, создания представительных механизмов. Все они взаимодействуют друг с другом сообразно занимаемым позициям в сети и своей ресурсной оснащенности (в том числе компетентности и овладению культурными стандартами). Главным проводником выдвижения и согласования интересов становится коммуникация и образуемые ею формы поддержания контактов сторон, учитывающих особенности как двусторонних, так и их многосторонних связей. Сетевая коммуникация ведет к обретению общественностью активной роли при принятии решений, а способность к поддержанию общения становится показателем эффективности государственного управления.

При таком типе государственного управления важнейшим основанием взаимодействия сторон становятся ресурсы, чье соответствие типу решаемой задачи выступает основанием для налаживания коммуникации. Таким образом обмен ресурсов можно рассматривать в качестве главного технологического и процедурного основания принятия решений. Покоящийся же на принципах ресурсной коммуникации тип администрирования предполагает кооперативный характер принятия управленческих решений. То есть тот тип выработки и реализации целей, при котором составной частью интереса каждого действующего агента является интерес контрагента. По этой причине сетевое решение представляет собой синтез активности и ответственности партнеров, а не просто ролевых действий наделенных особыми полномочиями сторон.

Как вытекает из сказанного, в основании сетевых связей непременно лежат и некие моральные, внутренне объединяющие стороны нормы и представления, обусловливающие общение партнерского типа. Таким образом, можно сказать, что сетевой подход - это ценностно-ориентированный подход к выработке целей, диагностике и другим процедурам принятия государственных решений. Сетевые принципы принятия решений отвергают нейтральность как антипод заинтересованности сторон в достижении общего дела. Одновременно они показывают и то, что не только рациональные соображения могут и должны способствовать решению вопросов. В то же время для государственных структур признание важности морально-этических измерителей управленческого процесса означает и необходимость активизации ментальных структур бюрократии, проявления ею локальной солидарности и культурных стереотипов как основания для поддержания контактов с общественностью.

Важной особенностью сетевого подхода является и акцент на процессуальной стороне принятия решений. Главным приоритетом становится установление и поддержание должных контактов, постоянной коммуникации между сторонами, сохранение морально устойчивого характера отношений между участниками проекта, а не просто решение конкретной задачи. Таким образом управленческая система становится более гибкой, устойчивой к внешним влияниям и сохраняет стратегическую направленность на воплощение разнообразных целей. По этой причине привычная система координат «цели-средства» уже не является основополагающей. Важнейшими измерителями и показателями успешности действий системы государственного управления становится стиль изменений, характер отношений между акторам и, устойчивость их контактов.

Сетевая организация принятия решений ставит эффективность выработки и реализации целей в зависимости от характера сетевых сообществ. К последним сегодня относят:

- политические сообщества (policy communities),

- профессиональные сети (professionalnetwork),

- межуправленческие сети (intergovernmental network),

- сети производителей (producernetwork),

- проблемные сети (issue network).

С технологической точки зрения сетевая организация принятия государственных решений предполагает сочетание самодостаточных управленческих моделей, не предполагающих ни стороннего, ни внутридоминирующего контроля и выступающих формами поддержания своеобразных «цепей связей», заданных конкретными целями и задачами. Регулирующее влияние в них распространяется здесь через диффузные каналы и цепи, связующие всех участников. Потребность в применении таких сетевых форм диктуется снижением транзакционных издержек при распределении и перераспределении ресурсов, а также минимизацией рисков при достижении конкретных целей. За счет принципов сетевой коммуникации здесь резко снижаются коррупционные риски, а также оперативнее становится пересмотр и корректировка внутри коллективных решений. Взаимодействие деловых сетей понижает и напряженность конкуренции, конфликт интересов участников реализации проекта.

Как указывает Л. Отуул, «В более конкретном смысле сети включают в себя межагентские кооперативные ставки, межуправленческие структуры программного менеджмента, сложное множество соглашений и государственно-частное партнерство. Они также включают в себя системы предоставления услуг, основанные на комплексе провайдеров, который может включать публичные агентства, частные фирмы, неприбыльные и даже укомплектованные волонтерами организации, все из которых связаны взаимозависимостью и интересами, закрепленными определенной совместной программой».

Учитывая сказанное, можно заключить, что сетевая форма организации принятия государственных решений фиксирует активно проявляющееся ныне сближение государства со всеми своими партнерам и прежде всего - гражданским обществом. По историческим меркам сетевая организация управления представляет собой ответ на повышение активности и компетентности гражданских объединений не только в процессе осуществления власти, но и в деле реализации различных управленческих проектов. По своей организационной природе сетевая организация принятия решений предполагает формирование и постепенную институализацию новых ключевых субсистемных образований во всей архитектуре государственного управления.

Теория сетей свидетельствует о том, что государство превращается из «сторожевого пса» общества в организатора-интегратора социума, партнера общественности при решении управленческих задач. Утрачивая часть былой независимости, государство неизмеримо повышает свою ответственность перед гражданами. Сетевой же принцип организации управления дает ему возможность повысить эффективность производства общественных ценностей, оптимизировать их распределение в государстве, перейти к новой системе мотивации аппарата, формам организации публичного управления. В то же время такой тип согласования позиций государства и общества подразумевает усиление лояльности управляемых как к ключевым политическим фигурам, так и идеям, носителям и которых они выступают.

При этом постоянство предлагаемых сетью коммуникаций снимает противостояние сторон при выработке общей воли. Поэтому сетевая организация управления предполагает дискурсивную стилистику выработки общего решения. Такой тип общения помимо ресурсных оснований предполагает и внутреннюю готовность сторон к общению, их соответствующую культурно-этическую оснащенность. Иными словами, сети выступают как некие формы особой структурной организации, предполагающие взаимодействие объединенных общей задачей сторон и наличием однородных ресурсов. Технологически это осуществляется в форме коммуникации с обратной связью и интенсивным информационным обменом, провоцирующим кооперативные формы решений.

За счет этого сетевой организации удается минимизировать побочные эффекты индивидуальных или (микро)групповых действий, отклоняющихся от общего вектора при принятии решений. Структура сети гасит эти внутренние возмущения, невыстроенность отношений различных акторов. Одновременно сетевая организация характеризует самовоспроизводимые формы коммуникации, свидетельствующие об устойчивости контактов участников решений. За счет сетевой организации государственное управление становится более пластичным, возникают возможности обратимости неэффективных решений, снижается роль бюрократических организаций.

В то же время нельзя не отметить и то, что сети создают и ряд отрицательных эффектов в государственном управлении. К примеру, внутри сетевая лояльность в известной степени снижает проявления свободы и «инакомыслия» акторов, возможности для обще коллективной интеграции социума (государства и общества) и т.д.

Признавая конструктивные возможности сетевых форм взаимодействия управляющих и управляемых, следует иметь в виду ряд ограничений, налагаемых на их развитие рядом тенденций и процессов. В частности, к таким ограничениям следует отнести сохранение в государстве приоритета вертикально-иерархиизированных отношений, способность переориентации интересов управляющих на групповые цели в противовес общественным, нарастание массовых форм падения социальной активности населения, незаинтересованность людей в коммуникации с органами власти, явного преобладания частных потребностей над общественными и групповыми интересами. Более того, на фоне снижения публичной активности населения начинает возрастать профессионализация управления, делающего ставку не на соучастие граждан, а на контакты с экспертным сообществом. Это неизбежно ведет к усилению сегментации управляющих и управляемых, а порой и закрытости правящего класса.

Очень важно, что сети подразумевают новое соотношение политики и управления, предполагая иное решение вопроса о соотношении частного и общественного. В частности, (в отличие от нового публичного менеджмента, предполагающего безразличие к политическим методам взаимодействия, диагностики и выработки решения) здесь сохраняется центральное место политики во всей системе управления. Это показывает, что от государственного управления люди ждут большего, чем просто удовлетворения конкретных интересов.

В рамках сетевой организации политика признается специфическим уровнем и одновременно важнейшим источником принятия управленческих решений. Политический центр, придавая ясность проводимому курсу, открывая перспективы и условия поддержания контактов с общественностью, признается выступает основной силой, организующей публичное пространство выработки и реализации государственных решений. Политический характер управления повышает легитимность и тем самым придает устойчивость системе государственного управления .Представляя из себя форму идейной солидарности, политические составляющие принятия решений снижают издержки централизованного контроля. Политика - это наиболее гибкий механизм регулирования, дающий возможность применять формы контроля только там, где производство общественных продуктов нуждается в дополнительном макро регулировании.

Коротко говоря, концептуализированные в выше обозначенном теоретическом направлении сетевые процессы в принятии решений демонстрируют, что в современном государстве начинает постепенно проседать вертикальная стилистика организации взаимоотношений между управляющими и управляемыми. Ранее занимая локальные, подчиненные позиции, сейчас сетевые горизонтальные связи пытаются направлять уже более внушительные управленческие потоки и взаимодействия верхов и низов. В том числе теневых и полутеневых. Не случайно, к примеру, модель «проблемных сетей» (Х. Хекло) представляет процесс принятия политических решений как взаимодействие специализированных (выделенных в соответствии со своими проблемными областями) объединений, каждая из которых объединяет заинтересованных парламентариев, чиновников администрации, аппаратных сотрудников, лоббистов, журналистов, лидеров общественных организаций, экспертов и т.д. Таким образом, эти сетевые сообщества принимают и реализуют многие важные решения в рамках своего объединения, не привлекая общественного внимания. Причем нередко встречающимся вариантом является и окостенение такого рода сетевых образований, превращение их в некие «железные треугольники власти» (Т. Лоуи, Дж. Уилсон), которые помимо закрытости и келейности обретают достаточно веские основания для производства и коррумпированных взаимоотношений.

Незавершенность этого исторического процесса оставляет возможность для множественных интерпретаций этого исхода как в краткосрочной, так и долгосрочной перспективе. Однако, нельзя не видеть, что соперничество двух логик организации власти и управления начинает уже сегодня сказываться на модификациях механизма принятия решений. Так, вместо общенационального интереса значительно активнее позиционируют себя различные корпоративные подходы к проблемам, утрачивается публичность в принятии многих решений, иначе организуется дискурс с общественностью, нарастает значение механизмов стихийной самокоррекции решений и т.д.

Теория электронного правительства

Данная концепция появилась в арсенале ученых недавно, в связи с развитием Интернета и практическим преобразованием ряда государственных функций на основе применения новых информационных технологий.

Вообще понятие электронного правительства довольно многозначно. Оно характеризует деятельность исполнительной ветви власти, а в сочетании с термином selfgovemment (самоуправление) характеризует отношения государства со структурами общества (гражданскими структурами, объединениями, партиями и др. организациями всего государства в целом). В своем же расширительном значении оно может пониматься уже как электронное государство в целом.

Основной управленческий смысл данной теории состоит, с одной стороны, на переориентацию органов государственного управления на использование новых информационно-коммуникативных технологий, а, с другой, свидетельствует о трансформации государства как особого института и его качественной трансформации в качестве органа управления. В то же время в сугубо практическом плане и тот, и другой тип преобразований свидетельствует о формировании в государстве такой технической (кадровой, организационной) инфраструктуры, позволяющей его органам власти и управления осуществлять свои функции на основе установления массовых цифровых коммуникаций со своими контрагентами. Тем самым существенно корректируются и функции государства как субъекта управления: принципиальнейшей задачей его органов становится переработка специализированных информационных потоков и установление устойчивых контактов с различным и социальным и аудиториям и при использовании маркетинговых и немаркетинговых технологий.

При этом в качестве наиболее устойчивых типов коммуникаций являются:

1. взаимодействие государственных органов различного уровня, предполагающее обеспечение совместимости стандартов хранения информации и документооборота, подключения к единым компьютерным сетям органов государственной власти и управления разного уровня, реализацию программ по информатизации различных отраслей, создание межведомственных, региональных и местных информационных систем и баз данных (т.н. G2G или -government to government).

2. Обеспечение взаимодействия между органами государственной власти и коммерческими организациями, ведущее к развитию механизмов электронной торговли, развитию конкурентоспособного производства товаров и услуг в сфере информационных и коммуникационных технологий, совершенствованием управления поставками продукции для государственных нужд (т.н. G2B -government to business).

3. Обеспечение прав граждан на свободный обмен (поиск, получение, передачу, производство и распространение)информацией, лежащей в основе интенсификации международного сотрудничества (т.н. G2C - government to citizen).

Нередко выделяют и другие направления деятельности электронного правительства (например, его отношения с международными структурами). Но, независимо от такого рода направлений, главное, что содержится в такой интерпретации процесса принятия государственных решений, так это упор на массовое использование особых методов профессионального общения работников аппарата управления и власти, а также на техническое перевооружение всей системы государственного управления. В частности, что касается последнего аспекта, то речь идет о развитии систем межведомственного электронного документооборота и внедрении стандартов электронного Делопроизводства; координации деятельности органов власти в сфере информатизации; разработке и внедрении комплексных систем обеспечения информационной безопасности государства. Благодаря этим мерам возникают новые возможности для мониторинга социальных процессов, ускорении разнообразных рутинных операций типа оформления таможенной документации или регистрации юридических лиц, выдачи лицензий и сертификатов, повышаются возможности координации действий органов государственной власти, совершенствования замещения вакантных должностей в государственном аппарате и т.д. Понятно также, что весьма значительно оптимизируются отношения государства с бизнесом, другими экономическими контрагентами.

Конечно, в данном аспекте возникает много проблем нормативно-правового характера. Например, как легализовать аналитическую работу компьютера при расчете альтернатив, определить сферы и порядок использования электронной цифровой подписи, совместить стандарты обмена информацией различными (в том числе и силовыми) ведомствами, обеспечить равные возможности подключения граждан к информационным системам различных министерств и т.д.

Что касается взаимоотношений внутри системы принятия государственных решений, то складывание на полицентрической (а не иерархической) основе профессиональных отношений чиновников и политиков, с одной стороны, делает процесс разработки реализации целей более открытым и профессиональным, а с другой, значительно повышает значение адресной (достаточной и своевременной служебной) информации. Одновременно в связи с необходимостью регулирования служебных потоков информации модифицируется и структура правительства, В частности, в США например, созданы совет начальников управлений по информатизации и другие специальные структуры, изменены многие функции министерств и т.д.

Многочисленные практические последствия возникают и в электоральной (например, вводятся формы электронного голосования на референдумах и выборах по типу «электронных ратуш»), развиваются горизонтальные связи и инфраструктура в гражданском обществе, оперативно решаются определенные проблемы регионального и локального характера. Многие из этих возможностей уже реализованы в малых масштабах посредством внедрения электронных технологий избирательных кампаний отдельными кандидатами и организациями, а также в рамках экспериментов на региональном и локальном уровнях государственного управления.

Такое теоретическое прочтение современных проблем развития государства показывает неизбежные - уже сейчас происходящие - подвижки в механизмах принятия решений. К примеру, использование новых информационных технологий, с одной стороны, существенно (в режиме on-line) расширяет возможности для поддержания контактов государства со своими контрагентами (а, следовательно, обсуждения проблем, включения общественности в различные стадии принятия госрешений), а, с другой, обусловливает столь же существенные изменения во внутренних предпосылках и организации процесса принятия решений (трансформацию моноцентрической в полицентрическую систему служебных коммуникаций, передачу дополнительных полномочий на нижние этажи управления, интенсификацию механизмов согласования решений, распространение упреждающей информации и т .д.).